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A. Zur Abgrenzung der Außenkompetenz der Europäischen Union und der Mitgliedstaaten

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Book cover Infrastrukturmaßnahmen für den alpenquerenden und inneralpinen Gütertransport

Part of the book series: Schriftenreihe Natur und Recht ((NATUR,volume 16))

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Zusammenfassung

Der folgende Abschnitt erörtert zuerst die wesentlichen Grundzüge der Kompetenzverteilung im Außenbereich zwischen der Union und den Mitgliedstaaten (I.), um die gewonnenen Erkenntnisse auf das Verkehrsprotokoll der Alpenkonvention anzuwenden (II.).

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Notes

  1. 1.

    EuGH Rs. 22/70, AETR, Slg. 1971, 263, Rn. 13/14; EuGH verb. Rs. 3, 4 und 6/76, Kramer, Slg. 1976, 1279, Rn. 17 und 18.

  2. 2.

    Die Anerkennung der EU als Völkerrechtssubjekt kann heute allgemein als gegeben betrachtet werden (hierzu auch Tomuschat, in: Tomuschat/Hilf (Hrsg.), Drittlandsbeziehungen, 138 (140 f.)). Sie erfolgt i. d. R. dadurch, dass ein Abkommen den Beitritt der EU ausdrücklich vorsieht. So verhält es sich auch im Fall der Alpenkonvention und ihrer Protokolle.

  3. 3.

    Ausführlich dazu statt vieler und m. w. N. Schmalenbach, in: Calliess/Ruffert (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 218 AEUV, Rn. 1 ff.; Tomuschat, in: von der Groeben/Schwarze (Hrsg.), EUV/EGV, Art. 300 EGV, Rn. 24 f.

  4. 4.

    Insofern ist die Formulierung des EuGH in der Rs. 22/70 missverständlich (vgl. Heintschel von Heinegg, in: Rengeling (Hrsg.), EUDUR I, § 22, Rn. 15).

  5. 5.

    EuGH Gutachten 2/94, Menschenrechtskonvention, Slg. 1996, I-1759, Rn. 23, 24; Ruffert, in: Calliess/Ruffert (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 47 EUV, Rn. 7; siehe auch Wichard, in: Calliess/Ruffert (Hrsg.), EUV/EGV, Art. 281 EGV, Rn. 11; Heintschel von Heinegg, in: Rengeling (Hrsg.), EUDUR I, § 22, Rn. 12, 15.

  6. 6.

    Art. 218 AEUV regelt nur die Organkompetenz des Rates und das Verfahren (ausführlich dazu statt vieler und m. w. N. Schmalenbach, in: Calliess/Ruffert (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 218 AEUV, Rn. 1 ff.; Tomuschat, in: von der Groeben/Schwarze (Hrsg.), EUV/EGV, Art. 300 EGV, Rn. 24 f.).

  7. 7.

    EuGH verb. Rs. 3, 4 und 6/76, Kramer, Slg. 1976, 1279, Rn. 19/20; EuGH Gutachten 1/76, Stilllegungsfonds, Slg. 1977, 741; EuGH Gutachten 1/94, WTO, Slg. 1994, I-5267; bestätigt durch EuGH Gutachten 2/92, OECD, Slg. 1995, I-521.

  8. 8.

    Vgl. z. B. Art. 207 Abs. 3 AEUV auf dem Gebiet der Handelspolitik. Siehe auch Auflistung bei Schmalenbach, in: Calliess/Ruffert (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 216 AEUV, Rn. 9.

  9. 9.

    So auch Schmalenbach, in: Calliess/Ruffert (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 216 AEUV, Rn. 12. Überblick zur Rechtsprechung des EuGH im Hinblick auf die Außenkompetenz der EU bei Rodenhoff, Umweltvölkerrechtliche Übereinkommen, 60 ff.

  10. 10.

    EuGH Gutachten 1/76, Stilllegungsfonds, Slg. 1977, 741, Rn. 3.

  11. 11.

    EuGH Rs. 22/70, AETR, Slg. 1971, 263, Rn. 15/19; EuGH verb. Rs. 3, 4 und 6/76, Kramer, Slg. 1976, 1279, Rn. 19/20.

  12. 12.

    Die Frage, ob sich eine implizite Außenkompetenz auch selbstständig aus dem Sekundärrecht ergeben kann, ist zu verneinen, da dies einer „Kompetenz-Kompetenz“ gleichzustellen wäre, die wegen des Prinzips der begrenzten Einzelermächtigung nicht erlaubt ist (so auch Vedder, in: Grabitz/Hilf (Hrsg.), EUV, Archivband II, Art. 228, Rn. 5, 10; vgl. auch Dörr, EuZW 1996, 39 (41)). Die implizite Außenkompetenz muss sich also stets aus den Vertragsbestimmungen selbst ergeben.

  13. 13.

    Rodenhoff, Umweltvölkerrechtliche Übereinkommen, 67. Zur Ausschließlichkeit der Kompetenz Teil III, B.I.2.

  14. 14.

    EuGH Gutachten 1/76, Stilllegungsfonds, Slg. 1977, 741, Rn. 3. Nach Vedder ist die Erforderlichkeit ebenfalls nicht als gesonderte Voraussetzung anzusehen (Vedder, Auswärtige Gewalt, 137; ders. zuletzt in Vedder, in: Hummer/Obwexer (Hrsg.), Vertrag von Lissabon, (275)). Ausführlich zum Umfang der impliziten Vertragsschlusskompetenz Krück, Völkerrechtliche Verträge, 43 ff.; Heintschel von Heinegg, in: Rengeling (Hrsg.), EUDUR I, § 22, Rn. 22: „Die EG darf durch die völkerrechtlichen Verträge kein weitergehendes Recht setzen, als es ihr im Wege unionsinternen Rechts möglich wäre, d. h. sie kann sich völkerrechtlich nur zu einer bestimmten Ausgestaltung der unionsinternen Rechtslage oder zur Jurisdiktionsabgrenzung verpflichten.“

  15. 15.

    Der Begriff der gemeinsamen Politik dürfte weit zu verstehen sein, sodass nicht nur die Gemeinsamen Politiken als solche erfasst sind, sondern alle Vertragsziele (vgl. Bleckmann, EuR 1977, 109 (114); Tomuschat, EuR 1977, 157 (160); bestätigt durch EuGH Gutachten 2/91, ILO, Slg. 1993, I-1061, Rn. 10).

  16. 16.

    In der englischen und französischen Fassung des Urteils wird nur von „necessary“, bzw. „nécessaire“ gesprochen. Inhaltlich dürften die „Erforderlichkeit“ und „Notwendigkeit“ hier also dieselbe Tragweite entwickeln.

  17. 17.

    EuGH Gutachten 1/76, Stilllegungsfonds, Slg. 1977, 741, Rn. 4; kritisch dazu Dörr, EuZW 1996, 39 (41). In EuGH Rs. C-467/98, Kommission/Dänemark, Slg. 2002, I-9519, Rn. 56 wird präzisiert, dass die Erforderlichkeit [bzw. Notwendigkeit] dann gegeben ist, wenn sich die Ziele des Vertrags nicht durch die Aufstellung autonomer Regeln erreichen lassen.

  18. 18.

    Ausführlich zur Begründung Dashwood, in: Dashwood/Hillion (Hrsg.), External Relations, 115 (133 f.). A. A. aber wohl Thieme, der die Notwendigkeit nur dann als gegeben ansieht, wenn das Unionsziel allein durch interne Maßnahmen nicht erreicht werden kann, diese Auffassung aber nicht näher begründet (Thieme, EELRev 2001, 252 (253)).

  19. 19.

    Vgl. Dörr, EuZW 1996, 39 (42 f.).

  20. 20.

    Vedder, in: Grabitz/Hilf (Hrsg.), EUV, Archivband II, Art. 228, Rn. 5; Heintschel von Heinegg, in: Rengeling (Hrsg.), EUDUR I, § 22, Rn. 19; kritisch Lecheler, AVR 1994, 1 (13 f.).

  21. 21.

    Nach Vedder handelt es sich um eine missglückte Formulierung: Es gehe nicht darum, ob ein Vertrag der Union sekundärrechtliche Vorschriften beeinträchtigen könne. Es gehe genauer darum, ob ein Vertrag seinem Inhalt nach – würde er statt durch die Union von den Mitgliedstaaten geschlossen – Sekundärrecht beeinträchtigen könne, dann müsse er von der Union geschlossen werden (Vedder, in: Hummer/Obwexer (Hrsg.), Vertrag von Lissabon, 267 (276)).

  22. 22.

    EuGH Gutachten 1/94, WTO, Slg. 1994, I-5267, Rn. 95.

  23. 23.

    EuGH Rs. 22/70, AETR, Slg. 1971, 263, Rn. 20/22; EuGH Gutachten 1/94, WTO, Slg. 1994, I-5267, Rn. 77; EuGH Gutachten 2/92, OECD, Slg. 1995, I-521, Rn. 31.

  24. 24.

    Wouters/Coppens/Meester, in: Griller/Ziller (Hrsg.) Lisbon Treaty, 143 (174 f.).

  25. 25.

    Dashwood, in: Dashwood/Hillion (Hrsg.), External Relations, 115 (134); Epiney/Gross, UTR 2004, 27 (37). A. A. Heintschel von Heinegg, in: Rengeling (Hrsg.), EUDUR I, § 22, Rn. 20.

  26. 26.

    So wohl das Verständnis von Wouters/Coppens/Meester, in: Griller/Ziller (Hrsg.) Lisbon Treaty, 143 (174 f.); ebenso Vedder, in: Hummer/Obwexer (Hrsg.), Vertrag von Lissabon, 267 (276), der davon ausgeht, dass die geteilten impliziten Kompetenzen durch Art. 216 Abs. 1 AEUV künftig ausgeschlossen sind.

  27. 27.

    Gleichwohl wird eine solche Zweck-Mittel-Relation regelmäßig vorliegen, wenn die Union bereits von ihrer Innenkompetenz Gebrauch gemacht hat.

  28. 28.

    Etwas anderes gilt nur, wenn die Beteiligung der Mitgliedstaaten durch die Europäische Union ausdrücklich erlaubt wird.

  29. 29.

    Art. 3 Abs. 2 AEUV lautet wie folgt: „Die Union hat ferner die ausschließliche Zuständigkeit für den Abschluss internationaler Übereinkünfte, wenn der Abschluss einer solchen Übereinkunft in einem Gesetzgebungsakt der Union vorgesehen ist, wenn er notwendig ist, damit sie ihre interne Zuständigkeit ausüben kann, oder soweit er gemeinsame Regeln beeinträchtigen oder deren Tragweite verändern kann.“

  30. 30.

    EuGH Gutachten 1/94, WTO, Slg. 1994, I-5267, Rn. 85.

  31. 31.

    EuGH Rs. 22/70, AETR, Slg. 1976, 263, Rn. 20/22; EuGH Gutachten 1/94, WTO, Slg. 1994, I-5267, Rn. 77; EuGH Gutachten 2/92, OECD, Slg. 1995, I-521, Rn. 31.

  32. 32.

    EuGH Rs. 22/70, AETR, Slg. 1976, 263, Rn. 20/22; EuGH Gutachten 2/91, ILO, Slg. 1993, I-1061, Rn. 10; für den Fall, dass ein Zuständigkeitsverlust der Mitgliedstaaten noch nicht eingetreten ist, bedeutet dies auch, dass sie die Interessen der Union beim Aushandeln des Vertrags berücksichtigen müssen.

  33. 33.

    EuGH Gutachten 1/03, Lugano Convention, Slg. 2006, I-1145, Rn. 122; EuGH Rs. 22/70, AETR, Slg. 1971, 263, Rn. 30/31.

  34. 34.

    Vedder, in: Hummer/Obwexer (Hrsg.), Vertrag von Lissabon, 267 (276).

  35. 35.

    Siehe Teil III, B.I.1.

  36. 36.

    EuGH Gutachten 1/94, WTO, Slg. 1994, I-5267, Rn. 86.

  37. 37.

    EuGH Gutachten 1/94, WTO, Slg. 1994, I-5267, Rn. 100.

  38. 38.

    Kritisch zu den Konsequenzen dieser Rechtsprechung Gilsdorf, EuR 1996, 145 (157 f.), der in ihr ein integrationsgefährdendes Zugeständnis an die Souveränitätsvorbehalte der Mitgliedstaaten sieht, welche die Gefahr einer Lähmung der Europäischen Union bei ihren Tätigkeiten nach außen mit sich bringe. Thym hingegen begrüßt es, dass den Mitgliedstaaten ein originärer Handlungsspielraum bewahrt bleibt, denn die EU sei ihrer Struktur nach gerade kein klassischer Staatenbund, bei welchem die Außenkompetenz in die Zuständigkeit der Bundesebene falle (Thym, EuR 2003, 277 (278)).

  39. 39.

    EuGH Rs. C-467/98, Open Skies Denmark, Slg. 2002, I-2002, Rn. 57; EuGH Gutachten 1/03, Lugano Convention, Slg. 2006, I-1145, Rn. 115. Daneben gilt es auch, das Subsidiaritätsprinzip des Art. 5 EUV zu beachten, dessen Kriterien sich aber wohl mit denen der „Notwendigkeit“ decken dürften (Gilsdorf, EuR 1996, 145 (151)). Die praktische Wirksamkeit sei beispielsweise dann gegeben, wenn im Rahmen der Ziele des EU-Vertrags zwangsläufig das Rechtsschicksal von Drittstaatsangehörigen innerhalb des EU-Territoriums oder von EU-Angehörigen, die sich in ein Drittland begeben, mitgeregelt werden müsse (EuGH Gutachten 1/94, WTO, Slg. 1994, I-5267, Rn. 85, 86, 100; Jung, in: Calliess/Ruffert (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 91 AEUV, Rn. 52).

  40. 40.

    EuGH Rs. C-476/98, Kommission/Deutschland, Slg. 2002, I-9855, Rn. 96-110.

  41. 41.

    In der Sache ging es darum, ob die Bundesrepublik Deutschland zum Abschluss eines bilateralen Vertrags mit den Vereinigten Staaten von Amerika zur Verwirklichung des freien Dienstleistungsverkehrs im Luftverkehrsbereich befugt ist.

  42. 42.

    Thym, EuR 2003, 277 (286).

  43. 43.

    EuGH Gutachten 2/91, ILO, Slg. 1993, I-1061, Rn. 25; EuGH Rs. C-475/98, Kommission/Deutschland (Open Skies), Slg. 2002, I-9855, Rn. 108; Tomuschat, in: Groeben/Thiesing/Ehlermann (Hrsg.), EU-/EG-Vertrag Band 5, Art. 228 EGV, Rn. 4.

  44. 44.

    Vgl. Gilsdorf, EuR 1996, 145 (154), mit Verweis auf EuGH Gutachten 1/94, WTO, Slg. 1994, I-5267, Rn. 88, wo von einer Harmonisierung in einem „bestimmten“ Bereich gesprochen wird.

  45. 45.

    Ausdrücklich in EuGH Gutachten 1/94, WTO, Slg. 1994, I-5267, Rn. 96; Pitschas, EuZW 2002, 113 (119); dennoch kritisch Gilsdorf: Eine vollständige Harmonisierung sei nicht wünschenswert und auch nur in wenigen Fällen erreichbar, sodass eine die Sperrwirkung begründende Gebietsbesetzung bereits dann bejaht werden sollte, wenn eine im Innenbereich als ausreichend angesehene Regelungsdichte gegeben sei (Gilsdorf, EuR 1996, 145 (155), insb. Fn. 30).

  46. 46.

    EuGH Gutachten 2/91, ILO, Slg. 1993, I-1061, Rn. 18.

  47. 47.

    So auch Schmalenbach, in: Calliess/Ruffert (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 216 AEUV, Rn. 16; Tomuschat, in: von der Groeben/Schwarze (Hrsg.), EUV/EGV, Art. 300 EGV, Rn. 9.

  48. 48.

    Siehe hierzu auch Epiney, Umweltrecht EU, 82; O’Keeffe, in: Dashwood/Hillion (Hrsg.), External Relations, 179 (193).

  49. 49.

    So aber die Ansicht von Hellman, Vertrag von Lissabon, 81; Mögele, in: Streinz (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 216 AEUV, Rn. 14.

  50. 50.

    So aber offenbar Heintschel von Heinegg, in: Rengeling (Hrsg.), EUDUR I, § 22, Rn. 22, der davon ausgeht, dass „das Ausmaß der gemeinschaftsinternen Rechtsetzung auch den Umfang der völkerrechtlichen Vertragsschlusskompetenz bestimmt“; ebenso Geiger, der mit Verweis auf Rn. 99 f. (und wohl genauer Rn. 101) des WTO-Gutachtens eine Zuständigkeit der Union als solche verneint, dabei aber das Wort „ausschließlich“ übersieht (Geiger, JuS 1995, 973 (980)).

  51. 51.

    Ausführlich Epiney, Umweltrecht EU, 82.

  52. 52.

    Zur geschlossenen völkerrechtlichen Vertretung aufgrund einer zeitgleichen Hinterlegung der Abschlussinstrumente Rodenhoff, Umweltvölkerrechtliche Übereinkommen, 298 ff.

  53. 53.

    EuGH Gutachten 1/94, WTO, Slg. 1994, I-5267, Rn. 108 mit Verweis auf EuGH Gutachten 2/91, ILO, Slg. 1993, I-1061, Rn. 36. Kritisch Gilsdorf, EuR 1996, 145 (157 f.): Eine geschlossene völkerrechtliche Vertretung der Union sei nur dann zu erreichen, wenn die Union selbst und ausschließlich tätig werde.

  54. 54.

    Gilsdorf, EuR 1996, 145 (158).

  55. 55.

    Siehe dazu näher Gilsdorf, EuR 1996, 145 (158). Zur Reichweite dieser Pflicht Neframi, CMLRev 2010, 323 ff.

  56. 56.

    M. w. N. Kahl, in: Streinz (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 192 AEUV, Rn. 24. Siehe auch EuGH Rs. C-36/98, Spanien/Rat, Slg. 2001, I-779, Rn. 51.

  57. 57.

    Kahl, in: Streinz (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 192 AEUV, Rn. 25.

  58. 58.

    Dies ergibt sich bereits aus dem Umstand, dass es sich beim Umweltschutz um eine Querschnittsmaterie handelt, die in allen Politikbereichen berücksichtigt werden muss (siehe Teil V, B.IV.1). I. Erg. ebenso Ehlotzky, Verkehrsprotokoll, 43 f.

  59. 59.

    Vgl. KOM(2008) 895 endg., Vorschlag für einen Beschluss des Rates zum Abschluss des Protokolls über die Durchführung der Alpenkonvention im Bereich Verkehr (Verkehrsprotokoll) im Namen der Europäischen Gemeinschaft.

  60. 60.

    Jung, in: Calliess/Ruffert (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 91 AEUV, Rn. 51.

  61. 61.

    Zu diesen Zielen Teil V, B.

  62. 62.

    In solch einem Fall müsste ein Gemischtes Abkommen nicht zwingend abgeschlossen werden. Die Möglichkeit, die Mitgliedstaaten dennoch an dem Übereinkommen zu beteiligen, wäre indes nicht ausgeschlossen.

  63. 63.

    EuGH Gutachten 1/94, WTO, Slg. 1994, I-5267, Rn. 85.

  64. 64.

    EuGH Rs. C-476/98, Kommission/Deutschland, Slg. 2002, I-9855, Rn. 80 ff.

  65. 65.

    Siehe auch Thym, EuR 2003, 277 (286). A. A. aber wohl Epiney, in: Dauses (Hrsg.), Hdb. EU-Wirtschaftsrecht, Abschnitt L, Rn. 515 (EL 12).

  66. 66.

    A. A. aber wohl Ehlotzky, Verkehrsprotokoll, 45, ohne diese näher zu begründen.

  67. 67.

    Siehe auch Rodenhoff, Umweltvölkerrechtliche Übereinkommen, 73 f. und 166.

  68. 68.

    Teilweise wird angenommen, dass in den Bereichen des Marktzugangs und der staatlichen Einflussnahme auf die Preisbildung im Bereich des Verkehrs mit Ausnahme des Eisenbahnverkehrs eine vollständige Harmonisierung und somit in diesen Bereichen eine ausschließliche Zuständigkeit der Union vorliegt (Jung, TranspR 1999, 129 (129 ff.); siehe auch Epiney, in: Dauses (Hrsg.), Hdb. EU-Wirtschaftsrecht, Abschnitt L, Rn. 515 (EL 12), nach der die Europäische Union bereits eine ganze Reihe von Sachbereichen weitgehend geregelt hat, den verbleibenden Kompetenzen der Mitgliedstaaten im Verkehrsbereich daher eine immer geringere Bedeutung zukomme).

  69. 69.

    Ausführlich dazu Teil VI, B.I.1.a.vii.

  70. 70.

    Vgl. Bogs, Transeuropäische Netze, 50 f.; Epiney/Gruber, Verkehrsrecht EU, 51; Erdmenger, in: von der Groeben/Schwarze (Hrsg.), EUV/EGV, Art. 154 EGV, Rn. 3; Koenig/Scholz, EWS 2003, 223 (224); Lecheler; in: Grabitz/Hilf (Hrsg.), EUV, Vor Art. 154-156 EGV, Rn. 10 (Stand 03/2002); Ronellenfitsch, in: Rengeling (Hrsg.), EUDUR II, § 84, Rn. 54.

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  1. Institut für Europarecht, Universität Freiburg i.Ü., Worblentalstr. 68, 3003, Freiburg i.Ü., Schweiz

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Heuck, J. (2013). A. Zur Abgrenzung der Außenkompetenz der Europäischen Union und der Mitgliedstaaten. In: Infrastrukturmaßnahmen für den alpenquerenden und inneralpinen Gütertransport. Schriftenreihe Natur und Recht, vol 16. Springer, Berlin, Heidelberg. https://doi.org/10.1007/978-3-642-36031-2_5

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