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Die institutionelle Perspektive

Die Umsetzung von Hartz IV am Beispiel Berlin-Mitte

Auszug

Inzwischen ist weithin bekannt, dass Hartz IV auch höchstrichterlich als „Sanierungsfall“ (Hesse) zu bewerten ist und offensichtlich auf längere Sicht wohl auch bleibt. Ein schwieriger Beginn der übereilten Reform zeichnete sich früh ab und war vor allem jenen bewusst, die Hartz IV vor Ort in die Praxis umzusetzen hatten. Dass der Nachsteuerungsbedarf so nachhaltig sein würde, war politisch zumindest teilweise billigend in Kauf genommen worden, wie nicht zuletzt das ambitionierte Evaluierungsprogramm zeigt. Seine konkreten Auswirkungen auf die Position der „Kunden“ und nicht zuletzt auch die Arbeitsbedingungen der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter der Jobcenter waren jedenfalls nicht bedacht worden.

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Literatur

  1. 18.
    Vgl. Rahmenvereinbarung/Musterentwurf für einen Arge-Errichtungsvertrag Bezirksamt/Agentur, Endfassung vom 15.09.04 als Grundlage für den Vertragsabschluss zwischen den 12 Berliner Bezirken und den zuständigen Agenturen für Arbeit, der vom Land Berlin und der Regionaldirektion Berlin-Brandenburg der Agentur für Arbeit vorgelegt wurde (Land Berlin/Agentur für Arbeit 2004).Google Scholar
  2. 19.
    Nach einer Schätzung im Jahr 2004 sollte die Zahl der Bedarfsgemeinschaften im Mitte bei rund 34.200 liegen. Tatsächlich erhielten im März 2006 69.793 Personen in 37.619 Bedarfsgemeinschaften Leistungen nach dem SGB II, im September 2006 war die Zahl auf 41.092 Bedarfsgemeinschaften angestiegen. Innerhalb dieser kurzen Zeit stieg die Zahl der als erwerbsfähig eingestuften Hilfebedürftigen (eHb) von annähernd 50.000 auf über 56.000 an (Agentur für Arbeit Berlin Mitte 2006). Von April bis einschließlich Juli 2007 stieg die Zahl gar auf mehr als 60.000 eHb, sank in den folgenden Monaten und erreichte im Dezember 2007 erstmals wieder weniger als 57.000 (interne Daten Jobcenter Mitte 2007). In Mitte leben mehr Kinder in Hartz-IV-Haushalten (im März 2007 26.217) als in jedem anderen Berliner Bezirk und auch die meisten Kinder bei Alleinerziehenden (SGK Berlin 2007: 7).Google Scholar
  3. 21.
    Nach vorliegenden Zahlen änderte sich daran bis August 2007 nichts (Jobcenter Mitte 2007, Entwicklung eHb nach Geschlecht). Es wäre indes interessant zu erfahren, ob der leichte Rückgang bei den erwerbsfähigen Hilfebedürftigen (eHb), beginnend mit Juli 2007, auch proportional bei weiblichen eHb ankommt. Bezogen auf Gesamtdeutschland wissen wir, dass arbeitslose Männer überproportional vom Aufschwung am Arbeitsmarkt profitieren konnten, dabei auch die langzeitarbeitslosen Männer. Vgl. diverse statistische Berichte der Bundesagentur für Arbeit zur Analyse des Arbeits-marktes für Frauen und Männer (BA 2006a, BA 2007, BA 2007a).Google Scholar
  4. 22.
    So die Aussage eines leitenden Beamten des Jobcenter im März 2006 (Bereichsleiter 2, Interviewprotokoll 29.03.06)Google Scholar
  5. 24.
    Vgl. ein Mitarbeiter des damaligen BMWA im Interview: „Die Arbeitsgemeinschaften sind ein Kompromiss. Die Arbeitsgemeinschaften sind am 19. Dezember 2003 nachts zwischen ein und drei Uhr im Vermittlungsausschuss entstanden. Das ist keine Konstruktion, die einen längeren Vorlauf hat, die abgewogen wurde. (…) In den Arbeitsgruppen war ich dabei. (…) Das Konzept der Arbeits-gemeinschaft ist ein Konzept, was doch sehr kurzfristig entwickelt wurde, auch sicherlich nicht in dem Umfang geprüft wurde, wie so was hätte geprüft werden müssen. (…) Also, wir haben die Schwierigkeiten gesehen, aber in der Massivität sicherlich nicht“ (Herr I., Interviewprotokoll, 03.06.05).Google Scholar
  6. 26.
    „Das ist ein Ding der Unmöglichkeit, das ist das eine Problem. Das andere Problem ist, dass wir an einzelnen Standorten zu wenig Personal haben und dort es also zu einer eindeutigen Überlastung der Mitarbeiter kommt, wir aber kaum Möglichkeiten haben, sie zu ändern“, so der damalige Geschäfts-führer des Jobcenters Mitte, Herr L., im Februar 2005 (Interviewprotokoll 04.02.05).Google Scholar
  7. 27.
    Die für vier Jobcenter in Berlin zuständige Chefin der Agentur Mitte versucht zu erklären, warum die Institutionalisierung des Jobcenters in Mitte so schwierig ist: „Wir haben überall ähnliche Probleme, wo wir etwa auch gemeinsam auf der Suche sind, ‘wie machen wir das jetzt eigentlich?’… und es kommt natürlich auch immer darauf an, wie ist so insgesamt die Grundchemie untereinan-der…Mitte ist ein schwieriges Pflaster. (…) Ich denke, in Mitte gibt es auch die komplizierteste politische Lage im Bezirk. (…) Ich denke, in den anderen drei Bezirken, mit denen wir zusammenarbeiten, gibt es einfach klarere Verhältnisse, das ist meine persönliche Wahrnehmung“ (Frau T., Interview-protokoll, 15.08.05). Tatsächliche scheinen nicht zuletzt auch persönliche Antipathien in einer Phase, in der Akteurshandeln im Vordergrund steht, eine Rolle gespielt zu haben, wenngleich der Geschäfts-führer des Jobcenters bereits im Februar 2005 betonte: „Die Zusammenarbeit auf der Leitungsebene finde ich inzwischen okay“ (Herr L., Interviewprotokoll 04.02.05). Weniger diplomatisch als von den Führungsspitzen fielen die Äußerungen auf der Mitarbeiterebene im Bezirksamt aus. So wurde etwa die Agentur intern vereinzelt als „Sekte“ bezeichnet und die Verhandlungen als „Strafe“.Google Scholar
  8. 29.
    So initiierte beispielsweise 1999 das Sozialamt Mitte das Projekt „JobverMittelung“, eine kommunale Arbeitsvermittlung zur verbesserten beruflichen Integration von Sozialhilfeempfängern (vgl. Dube 1999).Google Scholar
  9. 30.
    „Wir stellen immer ein…nach generell unseren Verwaltungsverfahren, also auch nach unserem Prozedere. (…) Dann gibt es klare Vorgaben, wie muss das erfolgen“, so die Geschäftsführerin der Agentur Mitte, Frau T. (Interviewprotokoll 15.08.05).Google Scholar
  10. 31.
    „Wir sind hier so organisiert, wie eine Agentur organisiert ist, die ALG I-Kunden zu betreuen hat. Nun weiß aber jeder, dass sich unser Personenkreis des ALG II sehr wesentlich vom Personenkreis der ALG I-Empfänger unterscheidet. Nun kann man darüber streiten, ob die Organisationsform, die in Nürnberg zentral für Gesamtdeutschland (…) vorgegeben wird, sinnvoll ist oder nicht. Nur als Beispiel: Was braucht man denn hier eine Eingangszone? Die bindet unten für die Bereiche Leistung und Vermittlung 50 Leute und was diese 50 Leute an Output, an Effektivität für die Bereiche produzieren, ist gleich Null. (…) Eine Anlaufstelle für die Kundensteuerung, 10, 15 Mann (…), das würde ich beibehalten, aber dieses sinnlose Rumgesitze von Leuten dort unten, 2, 3 Stunden in riesengroßen Wartesälen, nur damit da irgendwelche Daten aufgenommen werden und die dann danach in die Bereiche gehen und noch mal warten, das ist völlig sinnlos, das ist kundenunfreundlich. (…) Dadurch wird nur erreicht, dass die Flure ein bisschen leerer sind, das ist alles“ (Bereichsleiter 1, Interview-protokoll, 28.10.06).Google Scholar
  11. 32.
    Konkret wird das Personal aus der Agentur über einen „Dienstleistungsüberlassungsvertrag“ zur Verfügung gestellt. „Ich könnte rein theoretisch sagen, heute kommt der, übermorgen kommt der, machen wir nicht. Gab zwar auch Einzelfälle, wo wir Personal zurückgeholt haben. (…) Volle Hoheit liegt bei der Agentur. Also der Geschäftsführer kann im Moment über’n Urlaubsplan und über die tägliche Arbeitszeit verfügen, was anderes kann er nicht machen“ (Frau T., Geschäftsführerin Agentur Mitte, Interviewprotokoll 15.08.05).Google Scholar
  12. 33.
    Allerdings schienen die Querelen auch auf der Mitarbeiterebene zuweilen spürbar. Eine Fallmanagerin problematisierte, „dass, wie allgemein hier im Haus, dass eben das, was die BA an Wissensschatz mitbringt, nicht unbedingt so hinzugezogen wird in der täglichen Arbeit oder ein bisschen belächelt. (…) Das finde ich schade, dass da immer noch so ein Gegeneinander ist oder dass die Kollegen hier das nicht so wahrnehmen, dass wir alle gleichberechtigt behandelt werden“ (Fallmanagerin 4, Interviewprotokoll 21.02.06).Google Scholar
  13. 35.
    Vgl. auch Bericht des Bundesrechnungshofs (BRH) zur Durchführung des SGB II. Darin unterstreicht der BRH die besondere Verantwortung der Bundesagentur als Leistungsträgerin, die im Sinne der Gewährleistungsverantwortung die „Rechtmäßigkeit der Leistungserbringung und die Mittelverwendung sowie das Erreichen gemeinsam vereinbarter Ziele sicherstellen“ soll. Da die Argen die Umsetzungsverantwortung übertragen bekamen, verzichtet die Bundesagentur auf Weisungen zur operativen Umsetzung. Der Bundesrechnungshof fordert allerdings, „dass die Bundesagentur in ihren unmittelbaren Einflussmöglichkeiten nicht beschränkt werden“ darf. (Bundesrechnungshof 2006: 7).Google Scholar
  14. 37.
    Die ehemalige Fraktionschefin von Bündnis 90/Die Grünen, Sybill Klotz, bescheinigte Mitte eine besondere Kreativität: „Der Unterschied von Mitte zu anderen Bezirken ist, die machen einfach, während aus anderen Bezirken höre ich ‚das geht nicht, das macht unser Finanzstadtrat nicht mit, das geht überhaupt nicht, wir müssen abwarten, bis die Rahmenvereinbarung unterzeichnet ist vom Land‘. (…) Die machen einfach und ab und zu scheitern sie, dann knallt’s auch mal, aber die sind auch konfliktfreudig in dieser Angelegenheit, die trauen sich was. (…) Die machen nichts Illegales, die nutzen die Spielräume aus, andere…die sind da auch nicht kreativ genug“ (Interviewprotokoll 11.11.05). Carola Bluhm, damalige arbeitsmarktpolitische Sprecherin der PDS im Berliner Abgeordnetenhaus, äußerte ebenfalls: „Das ist irgendwie auch sehr viel verlangt, die Verantwortung zu übernehmen für etwas, was objektiv nicht funktionieren kann. (…) Mitte traut sich das auch zu. Also, wie die da agieren und auch weil die als Team agieren und weil die als Team aus dem Bezirksamt sich da implantieren konnten“ (Interviewprotokoll 24.01.06).Google Scholar
  15. 38.
    Trotz grundlegender Kritik wurde das RBM-Programm des Jobcenters Mitte selbst von der „Berliner Kampagne gegen Hartz IV“ wohlwollend zur Kenntnis genommen. Denn die letztlich von der Bundesagentur akzeptierte hohe Anzahl der Stellen in der Entgeltvariante deuteten darauf hin, „dass die im SGB II angelegten Handlungsspielräume für die regionale Gestaltung der Arbeitsförderung von den Jobcentern auch intensiv genutzt werden können. (Dies könnte für die Realisierung unseres Förderinstruments hilfreich sein)“ (Berliner Kampagne gegen Hartz IV 2006: 21, fett bzw. Kl. i.O.).Google Scholar
  16. 39.
    Er konnte sich durch den Bundesrechnungshof bestätigt fühlen. In einem Prüfbericht zur Durchführung des SGB II an den Deutschen Bundestag von 2006 heißt es: „Unter Berücksichtigung der Maß-nahmekostenpauschale und einer Mehraufwandentschädigung für den Hilfebedürftigen von durchschnittlich 180 Euro neben den übrigen Kosten der Grundsicherung waren Arbeitsgelegenheiten nicht zwingend kostengünstiger als Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen, durch die sozialversicherungspflichtige Beschäftigungsverhältnisse geschaffen werden“ (Bundesrechnungshof 2006: 4).Google Scholar
  17. 41.
    Nach einer Auflistung der vier Jobcenter, die organisatorisch zum Arbeitsagenturbezirk Mitte gehören, wies das Jobcenter Mitte die größte Lücke zwischen Soll-Berechnungen und dem Ist-Zustand beim Personalbestand auf (Stand: September 2006). Während in Friedrichshain-Kreuzberg rund 25 und in Marzahn-Hellersdorf 42 Mitarbeiterinnen fehlten, war das Soll im Jobcenter Lichtenberg mit drei Personen sogar übererfüllt. Im Jobcenter Mitte waren demnach noch 133 Stellen unbesetzt (Agentur für Arbeit Berlin Mitte 2006).Google Scholar
  18. 43.
    Zitat eines leitenden Beamten des Jobcenters Mitte (Bereichsleiter 2, Interviewprotokoll 29.03.06).Google Scholar
  19. 44.
    Die Geschäftsführerin der Arbeitsagentur Mitte, neben Mitte auch für die Jobcenter Lichtenberg, Friedrichshain-Kreuzberg und Marzahn-Hellersdorf zuständig, glaubte, „es gibt kein, noch nicht das Bewusstsein für Frauenfragen in den Jobcentern“ (Frau T., Interviewprotokoll 15.08.5).Google Scholar
  20. 45.
    Vgl. Interviews Geschäftsführer: „Was verstehen Sie jetzt darunter?“ (12.09.05) und Bereichsleiter 1: „Das (Gender Mainstreaming, K.L.) ist kein Begriff, den ich benutze. (…) Er ist meines Erachtens auch auf Wunsch eines einzelnen Herrn dort eingeflossen“ (Interviewprotokoll 06.09.05: 13, vgl. auch Interviewprotokoll 20.01.05).Google Scholar
  21. 46.
    Der Bereichsleiter 1, der zusätzlich zentrale operative Aufgaben wahrnahm, betonte: „Aber vielleicht kommen wir da mal hin, wenn sich die Zeiten soweit beruhigt haben, dass wir alle mal ein bisschen durchschnaufen können und mal an was anderes denken als an das Tagesgeschäft und wir uns selbst Möglichkeiten schaffen, auch selbst auswerten zu können. (…) Diesen Ansatz (gemeint ist die differenzierte Betrachtung auch entlang frauenspezifischer bzw. ethnischer Kategorien, K.L.) weiterzuverfolgen, ist nicht der verkehrteste, weil es mich selbst interessiert“ (Interviewprotokoll 06.09.05: 15).Google Scholar
  22. 47.
    Diese Position entspräche dann tatsächlich einer neuen(-alten) Maxime der Bundesagentur für Arbeit, die Presseberichten zufolge Telefonumfragen unter langzeitarbeitslosen Frauen mit Kindern durchführen ließ, um zu ermitteln, wer von diesen Frauen erwerbsfähig im Sinne der tatsächlichen und nicht der potentiellen Verfügbarkeit sei. Wir erinnern uns: ein wesentliches Element der Rechtfertigungsargumente für die Einführung des SGB II aus frauenspezifischer Sicht, nämlich die Eröffnung der verstärkten Förderung von bis dato sozialhilfeberechtigten, erwerbsfähigen Frauen (mit Kindern) durch arbeitsmarktpolitische Instrumente, wurde damit nur ein halbes Jahr nach Einführung wieder zurück genommen. Die betroffenen Frauen fallen damit nicht nur aus der Arbeitslosenstatistik, sondern erwerben fortan auch keine Rentenansprüche (vgl. Hannelore Buls, Femme Globale, Workshop: Die Hartz-Gesetze, 09.09.05). Nebenbei nimmt die Regelung in den Kommunen den Druck, genügend Betreuungsplätze für Kinder unter drei Jahren bereit zu stellen.Google Scholar
  23. 50.
    Eine Tätigkeitsbeschreibung sollte verschiedene Schwerpunkte verfolgen: Einfluss auf die Maß-nahmeplanung, Statistik und Networking im Inneren als auch Ansprechpartnerin für die Kundinnen, etwa um „vereinfachte Verfahrensabläufe“ zu ermöglichen. „Wir haben schon zusammengesessen mit Frauenhäusern und Zufluchtswohnprojekten, die (sind) alle so wahnsinnig daran interessiert“ (Frau M., Interviewprotokoll 16.05.06).Google Scholar
  24. 51.
    So die Frauenvertreterin im Beirat der Arge Berlin-Mitte (Frau F., Interviewprotokoll 22.09.05).Google Scholar
  25. 52.
    Eine Fallmanagerin beschrieb eine Strategie, den Kundenkreis im Fallmanagement zu erhöhen: „Es gibt einen großen Teil von Kunden, die seit 2004 nicht mehr eingeladen wurden. Die haben wir uns eingeladen und da stellt sich halt dann in den Gesprächen raus, ob da bestimmte Punkte sind, die eben Anlass geben für ein Fallmanagement“ (Fallmanagerin 4, Interviewprotokoll 21.02.06).Google Scholar
  26. 53.
    Vgl. im Gegensatz dazu die Ankündigungen aus dem Bundesfamilienministerium (BMFSFJ 2004), vgl. Fn. 14Google Scholar
  27. 54.
    Das von der Agentur vorgegebene Profiling stieß auch in der Leitungsebene auf offene Kritik. „Das, was bisher an Profilingdaten erhoben wird, was vorgegeben ist, bietet gar keinen Aufschluss darüber, mit wem man es zu tun hat. Sie finden dort Angaben zu Schulden, da können Sie ankreuzen ‚Handlungsbedarf, ein bisschen Handlungsbedarf, keinen Handlungsbedarf‘. Damit kann kein Mensch arbeiten“ (Bereichsleiter 2, Interviewprotokoll 20.01.05).Google Scholar
  28. 56.
    Vgl. Rahmenvereinbarung Land Berlin/Agentur für Arbeit Berlin-Brandenburg (2004)Google Scholar
  29. 57.
    Sie berichtete von einem Gespräch in der Regionaldirektion wenige Wochen vor dem Interview. „Sagte der Vertreter von der Regionaldirektion, ‚wir sind zuständig für das Sozialgesetzbuch III, das ist unsere Aufgabe als Agentur. Wir wollen nicht, auch nicht nur in Ansätzen, Verantwortung übernehmen für das Sozialgesetzbuch II. Diese Verantwortung sollen die Bezirke übernehmen‘“ (Bluhm, Interviewprotokoll 24.01.06).Google Scholar
  30. 58.
    Hartz IV und Gender Mainstreaming hätten nun gar nichts miteinander zu tun, so die Geschäftsfüh-rerin der Geschäftstelle, die sich mit diesem Hinweis einem Interviewtermin verweigerte (Telefongespräch 08.03.05). Zur fehlenden institutionellen Rückkoppelung und dem schwierigen Verhältnis zwischen der Geschäftsstelle für Gender Mainstreaming und der Abteilung für Frauenpolitik in Berlin vgl. Lang 2005: 195.Google Scholar

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