„Building a Europe without dividing lines“ – die Fallstudie des Europarats

Gawrich, Andrea

doi:10.1007/978-3-531-19827-9_3

Andrea Gawrich²

1151 Accesses

Zusammenfassung

Dieses Kapitel analysiert den Europarat, wobei der Fokus auf seine Demokratieförderaktivitäten gerichtet ist. Dazu werden jene Institutionen vorgestellt, die gemäß dem obigen Analyseraster Relevanz besitzen (der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte zählt bspw. nicht dazu). Gleiches gilt für die Analyse der Aktivitäten des Europarats, daraus ergibt sich, dass nicht näher auf die Bandbreite der policy-Themen eingegangen wird, die keine Bezüge zur Demokratieförderung haben, beispielsweise Bioethik oder Sozialpolitik.

Aus der Erklärung des Warschauer Europarats-Gipfels der Staats- und Regierungschefs 2005 (CM, 2005-79final-b).

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Notes

1.
Mit den zehn Gründungsstaaten Frankreich, Großbritannien, Belgien, Luxemburg, Niederlande, Dänemark, Norwegen, Schweden, Irland, Italien. Deutschland trat 1950 bei.
2.
Das Kürzel CM steht in den Nachweisen dieses Kapitels für Quellen des Ministerkomitees (Committee of Ministers).
3.
Ähnlich kritisch lässt sich der Umgang mit Südeuropa bewerten. Zwar waren Portugal und Spanien erst nach Ende der Diktatur aufgenommen worden, Griechenland war jedoch bereits seit den Anfängen dabei, es war allerdings zwischenzeitlich ausgetreten, um einer Suspendierung zuvorzukommen.
4.
Ein bekanntes Beispiel dafür wäre die Untersuchung von geheimen CIA-Gefangenen-Flügen durch Europa im Jahr 2006 durch das Legal Affairs Committee der Parlamentarischen Versammlung unter Leitung von Dick Marty.
5.
In den völkerrechtlichen Diskursen zur Europarats-Präambel gibt es auch Positionen, dass die Forderung nach Rechtsstaatlichkeit und der Menschenrechtsschutz auch demokratische Grundlagen wie freie Wahlen mit einbeziehe, das ist jedoch umstritten (siehe Wittinger 2005, S. 342 ff.).
6.
Es gab nur kurze Demokratiephasen in der Zwischenkriegszeit in einigen postsozialistischen Staaten und den konstitutionell-monarchischen Erfahrungen in den vormals österreichisch-ungarischen Gebieten (insbesondere der Ukraine).
7.
Siehe http://conventions.coe.int/Treaty (Zugriff Mai 2013).
8.
In die Analyse einbezogen wurden die Ministerratssitzungen von 1990 bis Ende 2008, und somit die 86. bis 118. Sitzung (session) des Ministerkomitees.
9.
Das heißt, mindestens 24 Staaten müssten für einen Antrag stimmen, im Falle einer Staatenbeteiligung von mindestens 31 Staaten. Niedrigere Quoren wären nicht zugelassen. Nähmen alle 47 Staaten an einer Abstimmung teil, so läge das 2/3-Quorum bei 32 Staaten.
10.
Geschäftsordnungsfragen und Tagesordnungsfragen werden nur mit einfacher Mehrheit behandelt.
11.
Ab 1998 wurde auf die Osteuropaterminologie verzichtet: „Multilateral activities for the consolidation and development of democratic stability“.
12.
Die Europaratsbeteiligung am internationalen Kampf gegen den Terrorismus bestand insbesondere in der Verabschiedung eines Zusatzprotokolls zur European Convention on the Suppression of Terrorism von 1977 sowie der Einrichtung einer entsprechenden intergouvernementalen Expertengruppe.
13.
(MacMullen 2004, S. 413)
14.
Sowie ähnlich strukturierte so genannte ad hoc committees.
15.
Siehe Sitzungsprotokolle GR-EDS (so genannte Synopsen) 1998 bis 2005.
16.
In dieser Phase befanden sich die ostmitteleuropäischen Europaratsmitglieder bereits in einem engagierten EU-Beitrittsprozess, für den sie sich um eine stete Verbesserung ihres Demokratieniveaus bemühten, so dass diese Staaten hier kaum mehr relevant waren. Die EU selbst griff hingegen auf den Europarat in Minderheitenschutz- und Menschenrechtsfragen zurück, um die weitere Normentwicklung in Ostmitteleuropa zu forcieren.
17.
Siehe Sitzungsprotokolle von GREL, GR-EDS und GR-DEM 1994 bis 2008.
18.
Obwohl sich die Rapporteurgruppe gelegentlich auch mit Grundfragen des themenbezogenen (und nicht länderbezogenen) Förderprogramms ADACS befasste, siehe (CoE-GR-EDS, 1998-51; CoE-GR-EDS, 1998-34).
19.
1990 gab es 23 Mitgliedsstaaten, 1993 waren es 32 Staaten, 2013 sind es 47.
20.
Weitere institutionelle Impluse bezogen sich auf die Stärkung des Europäischen Menschenrechtsgerichthofs, die Einrichtung einer Kommission gegen Rassismus, Fremdenfeindlichkeit und Intoleranz sowie die Etablierung einer Rahmenkonvention zum Minderheitenschutz.
21.
Zwischen beiden Gipfeltreffen waren nochmals acht Staaten beigetreten, damit gab es 40 Mitglieder.
22.
Die Mitgliedschaft sollte möglichst breit balanciert sein, so nahmen einzelne Außenminister verschiedener Regionen teil (Ost, West, Nord, Süd) sowie Vertreter der Parlamentarischen Versammlung, des Kongresses der Gemeinden und Regionen, der Venedig-Kommission sowie verschiedene Untergliederungen des Europarats-Sekretariats, aber auch von OSZE und EU.
23.
Schwerpunktthemen abseits der Demokratiefrage waren die Stärkung des Europäischen Menschenrechtsgerichtshofs, eine systematische Vertiefung der Beziehungen zur EU und der Kampf gegen den Terrorismus.
24.
Vgl. http://www.coe.int/t/dgap/democracy/ Activities/DemocracyForum/Default_en.asp (Zugriff Februar 2010).
25.
Der Austausch zwischen Parlamentarische Versammlung und Ministerkomitee findet insbesondere im joint committee statt, das aus Vertretern beider Institutionen besteht. Es kann von einer grundlegenden Informierung des jeweils anderen Gremiums ausgegangen werden.
26.
Die Ausschüsse tagen hingegen in camera.
27.
Siehe http://assembly.coe.int, Zugriff April 2010.
28.
Seine Tätigkeit wird im Abschnitt zum Monitoring der Parlamentarischen Versammlung weiter unten dargelegt.
29.
Diese Staaten müssen als formale Voraussetzung die beiden OSZE-Dokumente Helsinki Schlussakte und Charta von Paris für ein neues Europa unterzeichnet haben.
30.
Zwar schien sich Belarus Ende des vergangenen Jahrzehnts wieder um eine Annäherung an den Europararat zu bemühen, nach der Vollstreckung zweier Todesstrafen-Urteil im Jahr 2010 ist hier jedoch zunächst keine Annäherung zu erwarten vgl. (CoE-Press-Release, 2010-28).
31.
Daneben existiert ein allgemeiner Beobachterstatus, der von Israel, Kanada und Mexiko wahrgenommen wird. Diese Staaten verfügen über ein eingeschränktes Rederecht in der Parlamentarischen Versammlung.
32.
Quellen: http://www.coe.int/aboutCoe http://www.bundesregierung.de/Content/DE/Lexikon/EUGlossar http://www.osce.org/who/item/86 (Zugriff Januar 2011).
33.
Sowohl das Ministerkomitee als auch die Parlamentarische Versammlung, der Kongress der Gemeinden und Regionen und der Menschenrechtskommissar verfügen über eigene Büros oder Sekretariate innerhalb der Gesamtstruktur. Mit Ausnahme des Sekretariats für die Parlamentarische Versammlung, das dem Versammlungs-Generalsekretär untersteht, unterstehen alle anderen Einheiten dem Europarats-Generalsekretär und seiner Stellvertreterin
34.
Siehe http://www.coe.int/t/dgdap/overview sowie http://www.coe.int/t/dc/general/mandat_en.aps (Zugriff November 2010).
35.
http://www.coe.int/t/dghl/mandat_en.asp und http://www.coe.int/t/dghl/OrganigrammeDGHL_en.pdf (Zugriff November 2010).
36.
Siehe auch die Selbstdarstellung unter www.coe.int, Oktober 2010.
37.
Siehe http://www.coe.int/t/congress/whoswho/deleg-nat_en.asp (Zugriff Mai 2013).
38.
Die drei anderen Ausschüsse sind weniger für Demokratieförderfragen relevant, als für weitere Herausforderungen lokaler und regionaler governance, sie befassen sich mit Kultur und Bildung, Nachhaltiger Entwicklung und sozialer Kohäsion.
39.
Jedoch existiert ein Ständiger Ausschuss, der mehrmals jährlich Positionen zu Entscheidungen aus den beiden Kammern verabschieden kann.
40.
Zwar gibt es auch im Kongress politische Gruppenbildungen ebenso wie in der Parlamentarischen Versammlung (konkret: Sozialdemokraten, Konservativen und Liberaldemokratien), jedoch haben sie in der Kongressarbeit wenig Relevanz.
41.
So die Eigen-Charakterisierung der Venedig-Kommission unter http://www.venice.coe.int, (Zugriff November 2010).
42.
Siehe grundlegend zur Venedig-Kommission auch (Rülke 2003; Sticht 2006; Brummer 2008; Raue 2005).
43.
Siehe Selbstdarstellung unter http://www.venice.coe.int (Zugriff November 2010.)
44.
Vgl. zu diesem Abschnitt auch (Rülke 2003).
45.
Beobachterstatus haben Argentinien, Kanada, der Vatikan, Japan, Kasachstan, die USA, und Uruguay. Südafrika und die Palästinensische Autonomiebehörde verfügen ebenfalls über einen Kooperationsstatus. Die EU-Kommission sowie OSZE/ODIHR nehmen an den Sitzungen teil.
46.
Hier lässt sich auf den Freedom-House-Index verweisen (www.freedomhouse.org, August 2013): Algerien und Kasachstan gelten anhaltend als „not free“, Kirgisien, Marokko und Tunesien hingegen als „partly free“.
47.
In der Bundesrepublik Deutschland wird die Entsendeentscheidung an der Spitze des Bundesjustizministeriums getroffen.
48.
In der ursprünglichen Geschäftsordnung war dies nicht erwähnt, in der reformierten Geschäftsordnung von 2004 wird die eigene Zurückhaltung bei Interessenkonflikten als Aufforderung formuliert (CoE-CDL-AD-050, 2004; CoE-CDL, 1991).
49.
Siehe zum Folgenden die Jahresberichte der Venedig-Kommission (CoE-CDL-RA, 1993-001; CoE-CDL-RA, 1994-001; CoE-CDL-RA, 1995-001; CoE-CDL-RA, 1996-001; CoE-CDL-RA, 1997-001; CoE-CDL-RA, 1998-001; CoE-CDL-RA, 1999-001; CoE-CDL-RA, 2000-001; CoE-CDL-RA, 2001-001; CoE-CDL-RA, 2002-001; CoE-CDL-RA, 2003-001; CoE-CDL-RA, 2004-001; CoE-CDL-RA, 2005-001; CoE-CDL, 2007-001; CoE-CDL-RA, 2006-001; CoE-CDL-RA, 2008-001).
50.
Erst gegen Ende des Analysezeitraums zeigen sich vereinzelte themenbezogene Stellungnahmen, insbesondere gemeinsam mit OSZE-ODIHR.
51.
Deren Engagement ist freiwillig, so gibt es durchaus Venedig-Kommissions-Mitglieder, die über Jahre keine Stellungnahmen erarbeiten.
52.
Siehe www.venice.coe.int (Zugriff August 2013).
53.
CODICES (= DIgest of COnstitutional CasES) als Sammlung von Verfassungsgerichtsurteilen (CoE-CDL-RA, 1996-001), inzwischen online verfügbar; Bulletin on Constitutional Case Law mit ähnlicher Funktion (CoE-CDL-RA, 1993-001).
54.
Sammelbandserie „Science and Technique of Democracy“, begonnen 1990 mit bis 2008 knapp 50 Publikationen. Die Publikationen sind weniger akademische Aufsatzsammlungen als inhaltliche Zusammenstellungen der Konferenzinhalte.
55.
Ihre Existenz basiert auf Memorandums of Understanding mit dem Gaststaat.
56.
Die Resolution von 2006 nennt Büros in Albanien, Armenien, Aserbaidschan, Bulgarien, Estland, Georgien, Lettland, Litauen, Mazedonien, Moldau, Polen, Rumänien, Russland, Slowakei, Slowenien, Tschechien, Ukraine und, Ungarn. Ein information office im 1989 beigetretenen Finnland hat es beispielsweise nicht gegeben.
57.
In Bezug auf den Kosovo wird betont, dass dies keine Präjudizierung eines formalen Status des Kosovos sei.
58.
Bis 2006 existierten gleichzeitig Information Offices.
59.
Die Präsidientialismuskritik-Debatte ist hier inzwischen recht ausdifferenziert (bspw. Elgie 2005; Shugart 2005; Stepan und Skach 1994; Tatalovich und Engeman 2003; Shugart 1998).
60.
Insgesamt nutzte die Ministerkomitee die Venedig-Kommission nur mäßig, in anderen Rechtsberatungsbereichen jedoch häufiger als in Verfassungsfragen.
61.
Die folgende Analyse bezieht sich ausschließlich auf verfassungsberatende Kooperation, nicht auf einzelgesetzlich Beratungen der Venedig-Kommission.
62.
Verfassungsberatungen gegenüber „westlichen“ Staaten wie Finnland und Luxemburg sowie gegenüber GUS-Staaten, die nicht zum Europarat gehören, wie Kirgisien und Belarus werden nicht berücksichtigt – beide Gruppen zählen nicht zum originären Demokratieförderbereich.
63.
Zum näheren Verständnis sei knapp erläutert, dass der Staat aus zwei Entitäten besteht, die insgesamt wenig institutionell miteinander verbunden sind. Die zwei Entitäten könnten unterschiedlicher nicht sein: Neben der zentralstaatlichen serbischen Republik Srpska besteht die kroatisch-bosnische Föderation Bosnien-Herzegowina (nicht zu verwechseln mit der obersten Staatsebene), die aus zehn Kantonen mit ethnischer Kategorisierung besteht. Beide Entitäten haben eigene exekutive, legislative und judikative Strukturen, inklusive eigenen Verfassungsgerichten.
64.
Es zeichnet sich weder ab, dass das Kosovo der Venedig-Kommission beitritt (was ohne Europarats-Beitritt möglich ist), noch dass versucht wird, mit einer Zweidrittelmehrheit das Kosovo in den Europarat aufzunehmen.
65.
Die Kritik bezog sich auf Meinungs- und Pressefreiheit und den unklare Autonomiestatus der Krim.
66.
Transnistrien hat sich mit russischer Hilfe abgespalten, ist jedoch international nicht anerkannt.
67.
Im Fall Aserbaidschans wurde allerdings bereits 1997, also einige Jahre vor dem Beitritt, mit der Autonomiefrage von Nachitschewan ein interner Territorialkonflikt thematisiert.
68.
Hypothese 4a: Nicht-intergouvernementale Institutionen verfügen über einen eigenständigen Handlungsspielraum zur Umsetzung der Demokratisierungsstrategien. Es wird angenommen, dass ein eher unabhängiges Verhältnis dieser „Agenten“ zum intergouvernementalen „Prinzipal“ sich positiv auf die Umsetzung von Demokratisierungsstrategien auswirkt. Hypothese 4b: Die Existenz von Spezialinstitutionen im Kontext der Demokratieförderung ist ein Indikator für institutionalisierte Stärke einzelner Demokratisierungsstrategien. Es wird davon ausgegangen, dass solche Spezialinstitutionen in Europarat und OSZE sowohl „discourse framing“ als auch „competence maximization“ in Bezug auf die Umsetzung der Demokratisierungsstrategien anstreben.
69.
Hypothese 2: Wenn die Entscheidung über die konkrete Ausführung von Demokratisierungsstrategien unmittelbar und detailliert der intergouvernementalen Ebene in Europarat und OSZE unterliegt, führt dies zu einer eher gehemmten Nutzung der Demokratisierungsstrategien.
70.
Aus der Erklärung des Staats- und Regierungschefsgipfels 2005 (CM, 2005-80final-b).
71.
Dies ist eine spezifische Variante von Civic Education als Demokratieförderstrategie, die zu anderen Themen weiter unten separat diskutiert wird.
72.
Resolutionen (76) 5, (78) 8 und Recommendations (81)7, (84)5, (86)12, (87)8, (87) 18, (93)1, (94)12, (95)5, (95) 12 (98)1, (99) 19, (2000)19, (2000)21, (2001)2, (2001)3, (2001)9, (2010)12.
73.
Die materielle intergouvernementale rechtsstaatsbezogene Rechtsentwicklung, die sich insbesondere auf die Menschenrechtskonvention bezieht, findet im Committee on Crime Problems (CDPC) und im Steering Committee for Human Rights (CDDH) statt.
74.
Wie die Parlamentarische Versammlung, der Europäische Menschenrechtgerichtshof und diverse Komitees aus der intergouvernementalen Unterstruktur des Ministerkomitees.
75.
Also das Steuerungskomitees European Committee on Legal Co-operation (CDCJ), European Committee on Crime Problems (CDPC) und Steering Committee on Human Rights (CDDH).
76.
Auch die Veranstaltung einer Vielzahl von Fachkonferenzen kann zu diesem Mechanismus hinzugezählt werden.
77.
Erwähnt werden Artikel 5 (Recht auf Freiheit und Sicherheit), 6 (Recht auf ein faires Verfahren),13 (Recht auf wirksame Beschwerde), 14 (Diskriminierungsverbot).
78.
Eine solche Beschwerde basiert auf Artikel 6 der Menschenrechtskonvention, Recht auf ein faires Verfahren.
79.
Beispielsweise haben Italien und die Niederlande parlamentarische Kommissionen eingesetzt, die Schlussfolgerungen für das eigene Rechtssystem aus dem Evaluierungsbericht prüfen.
80.
Es waren bis Anfang 2011 nur zwölf Staaten, aus dem osteuropäischen Spektrum Armenien, Bulgarien, Kroatien, Montenegro, Russland und, Slowenien, zudem Frankreich, Großbritannien, Malta, Niederlande, Portugal und die Schweiz.
81.
Recommendation (2010)12 on judges: independence, efficiency and responsibilities, Resolution Res(2005)47 on committees and subordinate bodies, their terms of reference and working methods, Recommendation (95) 12 on the anagement of criminal justice, Recommendation (95) 5 concerning the introduction and improvement of the functioning of appeal systems and procedures in civil and commercial cases, Recommendation (87) 18 concerning the simplification of criminal justice, Recommendation (86) 12 concerning measures to prevent and reduce the excessive workload in the courts.
82.
Dazu agiert sie insbesondere auf Basis einen selbst entwickelten und vom Ministerkomitee angenommen Aktionsplan aus dem Jahre 2001 (CoE-CCJE, 2001-24).
83.
Bspw. in Bulgarien, Estland, Litauen, Mazedonien, Rumänien und Russland.
84.
Auf die inhaltliche Diskussion der so genannten amerikanischen oder europäischen Verfassungsgerichtsmodelle soll hier verzichtet werden.
85.
Dick Marty war vor allem durch seine Berichterstattung über geheime Gefängnisse und Gefangenentransporte der USA in und durch Europa bekannt geworden. Die Parlamentarische Versammlung verabschiedete eine entsprechenden Resolution dazu (CoE-AS, 2007c).
86.
Hypothese 1: Es wird angenommen, dass die Nutzung aller Demokratisierungsstrategien davon abhängt, ob sie erkennbaren und möglichst klar formulierten kodifizierte Normen zugeordnet werden können. Liegt keine kodifizierte Legitimation vor, so wird davon ausgegangen, dass dies eine Nutzung der Demokratisierungsstrategien unwahrscheinlicher macht, beziehungsweise dass ihre Nutzung schwach ausgeprägt oder unstet ist.
87.
Hypothese 2: Wenn die Entscheidung über die konkrete Ausführung von Demokratisierungsstrategien unmittelbar und detailliert der intergouvernementalen Ebene in Europarat und OSZE unterliegt, führt dies zu einer eher gehemmten Nutzung der Demokratisierungsstrategien.
88.
Resolution der Parlamentarischen Versammlung zur Stellung von Wahlbeobachtern (CoE-AS 2013a).
89.
Das Alter eine Norm hat in der internationalen Normübertragung nach Antje Wiener positiven Einfluss auf die Umsetzungschancen.
90.
Im Rahmen dieser Studie zählt dieser zur Strategie Election Assistance und wird im folgenden Unterkapitel vorgestellt.
91.
Abgesehen von einer weiter unten dargelegten Ausnahme des direkten Einflusses des intergouvernementalen Prinzipals auf die Wahlbeobachtung.
92.
Albanien, Armenien, Aserbaidschan, Bosnien und Herzegowina, Georgien, Moldau, Montenegro, Russland, Serbien und die Ukraine.
93.
Dies kann bei Parlamenten in autokratischen Staaten mit geringem Oppositionsanteil bedeuten, dass die Parlamentarische Versammlung stark darauf drängen muss, auch oppositionelle Gruppen einzubinden,
94.
Siehe die Wahlbeobachtungsberichte der Parlamentarischen Versammlung unter dem Stichwort „observation of elections“ unter http://assembly.coe.int/ASP/Doc/DocListing.Thesaurus_E.asp (Zugriff November 2010).
95.
Bei Troika-Mission sind der Bezugspunkt die durch das Land eingegangenen „international commitments“, worunter in erster Linie das Kopenhagen-Dokument des Europarates zu verstehen ist.
96.
Beispielsweise wurde bei der Beobachtung der Parlamentswahl in Russland 2007 darauf hingewiesen, dass durch das Fehlen einer OSZE-Langzeitmission Erkenntnisse über die Mediensituation im Wahlkampf fehlten (Doc. 11473, 20.12.2007).
97.
Die genaue Zahl lässt sich nicht ermitteln, da die pre-election missions und die kleineren Missionen aus dem Rapport-System herausfallen.
98.
Daneben waren noch Monaco und die Türkei im Post-Monitoring-Dialog.
99.
So beispielsweise der Unterschied zwischen den Wahlbeobachtungen in Ungarn und Rumänien 1990 und Aserbaidschan 1998–2000, nach (Sticht 2006).
100.
Obwohl im gleichen Jahr als Ausnahme eine Befassung mit den finnischen Gemeindewahlen stattgefunden hat.
101.
Siehe zum Folgenden die Wahlbeobachtungsberichte unter http://www.congress.int/t/congress/activities/observations/documents_en (Zugriff Novemebr 2010).
102.
Hypothese 3: Es wird davon ausgegangen, dass die parlamentarischen Versammlungen auf-grund eines verstärkten Interesses der Parlamentarier den Wahl-bezogenen Demokratisie-rungsstrategien besondere Aufmerksamkeit widmen, in der hier vorgenommenen Kategorisierung sind dies Wahlbeobachtung und election assistance.
103.
Hypothese 2: Wenn die Entscheidung über die konkrete Ausführung von Demokratisierungs-strategien unmittelbar und detailliert der intergouvernementalen Ebene in Europarat und OSZE unterliegt, führt dies zu einer eher gehemmten Nutzung der Demokratisierungsstrategien.
104.
So die Stellungnahme der Parlamentarischen Versammlung zum Code of Good Practice in Electoral Matters, (CoE-AS, 2001-9267).
105.
In einigen anderen postsozialistischen Staaten gab es zudem vor 1989 „nur“ die kurzen demokratischen Erfahrungen der Zwischenkriegszeit.
106.
Erst ab 2002 waren wahlbezogene Aktivitäten ein separates Thema in den Jahresberichten.
107.
Siehe http://www.venice.coe.int/vota/en/start.html (Zugriff Mai 2013).
108.
Beispielsweise Was the secrecy of the vote ensured?, Did you observe voters being handed more than one ballot (multiple voting)?, Did you observe the same person “assisting” numerous voters? Are campaign materials present/visible inside the Polling Station?
109.
Activities for the consolidation of democratic stability.
110.
Aus einer Gesamtsumme für diesen Förderbereich von 6,8 Mio. €.
111.
Siehe http://www.jp.coe.int/ (Zugriff Mai 2013).
112.
Hypothese 3: Es wird davon ausgegangen, dass die parlamentarischen Versammlungen auf-grund eines verstärkten Interesses der Parlamentarier den Wahl-bezogenen Demokratisie-rungsstrategien besondere Aufmerksamkeit widmen, in der hier vorgenommenen Kategorisierung sind dies Wahlbeobachtung und election assistance.
113.
Hypothese 4a: Nicht-intergouvernementale Institutionen verfügen über einen eigenständigen Handlungsspielraum zur Umsetzung der Demokratisierungsstrategien. Es wird angenommen, dass ein eher unabhängiges Verhältnis dieser „Agenten“ zum intergouvernementalen „Prinzipal“ sich positiv auf die Umsetzung von Demokratisierungsstrategien auswirkt..
114.
So die Überschrift des entsprechenden Kapitels im intergouvernementalen Arbeitsprogramm Anfang der 90er Jahre (bspw. CM, 1990-12).
115.
Subsidiarität wurde dann erst in einer Ministerkomitee-Empfehlung von 1995 definiert, jedoch ebenfalls recht allgemein (CM, 1995-19).
116.
Die Recommendations des Ministerkomitees an die Mitgliedsstaaten mit Dezentralisierungsbezug sind folgende: (2000) 1, (2000) 14, (2001) 19, (2003) 2, (2004) 1, (2004) 12, (2005) 1. (2005) 2, (2005) 3, (2007) 4, (2007) 5, (2007) 12, (2009) 2.
117.
Resolution 1244 (1999) des VN-Sicherheitsrates zur Einrichtung einer zivilen Übergangsverwaltung im Kosovo.
118.
Daneben will die Fachministerkonferenz die kurz erwähnte und im Abschnitt zum Sekretariat vorgestellte Innovations-Strategie weiter fördern sowie die Tätigkeit des Steuerungsausschusses CDLR prägen.
119.
Trotz des Bedeutungszuwachses ist dieser Aktivitätsbereich innerhalb des Sekretariats formal heruntergestuft worden, von einem vormaligen Directorate zu einem untergeordneten Department.
120.
Es sollen notwendige Schritte unternommen werden, „including through the establishment within the Secretariat of a centre of expertise on local government reform, to implement the Agenda for delivering good local and regional governance, adopted at the 14th session of the Conference of European Ministers responsible for local and regional government (Budapest, 24–25 February 2005), by promoting standards and good practices and by assisting member states with capacity-building at the local and regional level, in close cooperation with the Congress“ (CM, 2005-80final-b).
121.
Albanien, Armenien, Bosnien und Herzegowina, Bulgarien, Kroatien, Georgien, Moldau, Montenegro, Rumänien, Russland, Serbien, Mazedonien, Ukraine.
122.
Diese Prinzipien sind denkbar allgemein gehalten und wirken für politische Praktiker schwer operationalisierbar, so beispielsweise Accountability, Efficiency and Effectiveness oder Sustainability.
123.
Dies sind alle Europaratsstaaten außer San Marino, Monaco und Andorra.
124.
Bis 1998 als Local Democracy Embassy bezeichnet.
125.
http://www.entonet.org/portal/index.php/en/network-presentation-whatisento-27 (Zugriff Dezember 2010).
126.
http://www.coe.int/t/congress/demoweek (Zugriff Dezember 2010).
127.
Seitdem tagt sie zweimal jährlich.
128.
Obwohl der Kongress den intergouvernementalen CDLR in offizieller Rhetorik als „essential partner“ bezeichnet (CoE-Publishing 2007, S. 60).
129.
Lokale und regionale Fragen sind seit 1952 im Ausschusswesen verankert und seit 1968 mit Regionalplanung verknüpft. Das jüngere Politikfeld Umwelt kam 1986 hinzu.
130.
Siehe die Beschlüsse des Committee on the Environment, Agriculture and Local and Regional Affairs unter http://assembly.coe.int.
131.
Der Kongress nahm die Venedig-Kommission insbesondere für Analysen zu Kroatien in Anspruch. Weitere Stellungnahmen wurden aus den Ländern heraus gewünscht (CoE-CDL-AD, 2002-003).
132.
Es wird angenommen, dass die Nutzung aller Demokratisierungsstrategien davon abhängt, ob sie erkennbaren und möglichst klar formulierten kodifizierte Normen zugeordnet werden können. Liegt keine kodifizierte Legitimation vor, so wird davon ausgegangen, dass dies eine Nutzung der Demokratisierungsstrategien unwahrscheinlicher macht, beziehungsweise dass ihre Nutzung schwach ausgeprägt oder unstet ist.
133.
Artikel 10, Absatz 2 legt fest, dass die womöglich notwendigen Einschränkungen der Informations- und Meinungsfreiheit auf das unbedingt Notwendige reduziert sein sollen: „The exercise of these freedoms, since it carries with it duties and responsibilities, may be subject to such formalities, conditions, restrictions or penalties as are prescribed by law and are necessary in a democratic society, in the interests of national security, territorial integrity or public safety, for the prevention of disorder or crime, for the protection of health or morals, for the protection of the reputation or rights of others, for preventing the disclosure of information received in confidence, or for maintaining the authority and impartiality of the judiciary.“
134.
Hierbei handelt es sich um die folgenden Abkommen: European Agreement concerning Programme Exchanges by means of Television Films (1958), European Agreement on the Protection of Television Broadcasts (1960), European Agreement for the Prevention of Broadcasts transmitted from Stations outside National Territories (1965), European Convention on Transfrontier Television (1989) with the amending protocol (1998), European Convention relating to questions on copyright law and neighbouring rights in the framework of transfrontier broadcasting by satellite (1994), European Convention on the legal protection of services based on, or consisting of, conditional access (2000), Convention on Information and Legal Co-operation concerning „Information Society Services“ (2001) sowie in Bezug auf Minderheiten um die Framework convention for the protection of national minorities (1995) und die European charter for regional or minority languages (1992).
135.
Diese Strukturierung basiert auf den Recommendations Nr. (92) 15, (94) 13, (96) 4, (96) 10, (97) 20, (99) 1, (99) 15, (2000) 7, (2000) 23, (2007) 2, (2007) 11, (2007) 15, (2008) 6 sowie aus den folgenden Declarations: on freedom of communication on the Internet (28 May 2003), on freedom of political debate in the media (12 February 2004), on freedom of expression and information in the media in the context of the fight against terrorism (2 March 2005), on human rights and the rule of law in the Information Society (2005-56 final), on the guarantee of the independence of public service broadcasting in the member states (27 September 2006), on protecting the role of the media in democracy in the context of media concentration (31 January 2007), on the protection and promotion of investigative journalism (26 September 2007), on the independence and functions of regulatory authorities for the broadcasting sector (on 26 March 2008), on measures to promote the respect of Article 10 of the European Convention on Human Rights (13 January 2010) sowie den Guidelines on protecting freedom of expression and information in times of crisis (26 September 2007).
136.
Ähnlich auch eine entsprechende Deklaration von 2008.
137.
Im Kontext der Dezentralisierungspolitik war hingegen darauf verwiesen worden, dass das dortige Steuerungskomitee CDLR an die Rapporteurgruppe für Demokratie rapportiert.
138.
Allerdings einen Verweis auf die Relevanz der Arbeit des intergouvernementalen steering committees zu Medienpolitik für die Arbeit dieses Ausschusses.
139.
Siehe die terms of references der Ausschüsse der Parlamentarischen Versammlung unter http://assembly.coe.int/Main.asp?link=/Documents/AdoptedText/ta05/ERES1425bis.htm#_ftnref5 (Zugriff November 2010).
140.
Hypothese 1: Es wird angenommen, dass die Nutzung aller Demokratisierungsstrategien davon abhängt, ob sie erkennbaren und möglichst klar formulierten kodifizierte Normen zugeordnet werden können. Liegt keine kodifizierte Legitimation vor, so wird davon ausgegangen, dass dies eine Nutzung der Demokratisierungsstrategien unwahrscheinlicher macht, beziehungsweise dass ihre Nutzung schwach ausgeprägt oder unstet ist.
141.
Absatz ordnet eine mögliche Einschränkung der Vereinigungsfreiheit dem Primat demokratischer Prinzipien staatlicher Integrität unter.
142.
Auszug aus Artikel 5: „The right to organize: With a view to ensuring or promoting the freedom of workers and employers to form local, national or international organisations for the protection of their economic and social interests and to join those organisations, the Contracting Parties undertake that national law shall not be such as to impair, nor shall it be so applied as to impair, this freedom.“(nur im Polizeiwesen und im Militär soll dieses Recht lediglich eingeschränkt gelten dürfen).
143.
Diese werden folgendermaßen definiert: „NGOs are voluntary self-governing bodies or organisations established to pursue the essentially non-profit-making objectives of their founders or members“; sie sind „either informal bodies or organisations or ones which have legal personality.“
144.
2002 ergänzt durch entsprechende Richtlinien.
145.
Rapporteur Group on Relations between the Council of Europe and NGOs (GR-ONG). Rapporteurgruppen werden vom Ministerkomitee zu relevanten Themen eingesetzt und setzen sich aus am jeweiligen Thema interessierten Teilen der Straßburger Europarats-Botschafter zusammen. An anderer Stelle war die Rolle der Rapporteurgruppe für Demokratie für die Demokratieförderung genauer untersucht worden.
146.
The European Wergeland Centre, unter http://www.theewc.org (Zugriff Mai 2013).
147.
Die komplementäre Summe aus dem Europaratsbudget lässt sich nicht ermitteln, dieses lag jedoch beispielsweise 2008 insgesamt bei gut 68 Mio. € und wurde in verschiedenen Bereichen durch die joint programms von der EU mit gut 19 Mio. € unterstützt.
148.
Aus dem Evaluierungs-Bericht über die Europarats-Demokratieforen, siehe (CoE-FFD, 2009-misc.-3)
149.
Siehe http://www.jp.coe.int (Zugriff Januar 2011).
150.
Der Aufsatz von Trommer und Chari zählt zu den wenigen theoriegeleiteten Publikationen zum Europarat.
151.
Inzwischen können sich auf niedrigerer Integrations-Ebene auch nationale NGOs registrieren lassen, die strukturell wesentlich schwächer sind.
152.
Siehe die Homepage des Expert Councils unter http://www.coe.int/t/ngo/expert_council_en.asp (Zugriff Januar 2011).
153.
Siehe auch http://www.venice.coe.int/site/main/Campus_Unidem_e.asp#General_setup (Zugriff Mai 2013).
154.
Hypothese 4b: Die Existenz von Spezialinstitutionen im Kontext der Demokratieförderung ist ein Indikator für institutionalisierte Stärke einzelner Demokratisierungsstrategien. Es wird davon ausgegangen, dass solche Spezialinstitutionen in Europarat und OSZE sowohl „discourse framing“ als auch „competence maximization“ in Bezug auf die Umsetzung der Demokratisierungsstrategien anstreben.
155.
Hypothese 1: Es wird angenommen, dass die Nutzung aller Demokratisierungsstrategien davon abhängt, ob sie erkennbaren und möglichst klar formulierten kodifizierte Normen zugeordnet werden können. Liegt keine kodifizierte Legitimation vor, so wird davon ausgegangen, dass dies eine Nutzung der Demokratisierungsstrategien unwahrscheinlicher macht, beziehungsweise dass ihre Nutzung schwach ausgeprägt oder unstet ist.
156.
Charakterisierung des Ministerkomitee-Monitorings durch den damaligen Vorsitzenden des Committee of Ministers’ Deputies, Botschafter Johannes Dohmes gegenüber der Venedig-Kommission, Kommissions-Jahresbericht 1998 (CoE-CDL-RA, 1998-001).
157.
Auf Basis einer späteren Ausführungsbestimmung der 1994er-Deklaration aus dem Jahre 1995, siehe (CM/Del/Dec, 1995-535).
158.
Beide Staaten befinden sich seit dem Krieg um Nagorny-Karabach in den Jahren 1992–1994 in einer dauerhaften Konfliktsituation, in der Teile Aserbaidschans von armenischen Truppen besetzt gehalten werden.
159.
So wurde dem Sekretariat gelegentlich vorgeworfen, ungeprüftes Material von NGOs übernommen zu haben, siehe (Steenbrecker 2000, S. 80).
160.
Die Monitoring-Aktivitäten gegenüber der Türkei und Monaco werden hier nicht berücksichtigt.
161.
Die Forderungen beziehen sich auf Recommendation 1201 vom 1.2.1993.
162.
Insbesondere hatte Präsident Tudjman in einem selbstherrlichen Akt den oppositionellen Stadtrat von Zagreb aufgelöst, nachdem er sich zuvor geweigert hatte, den oppositionellen gewählten Bürgermeister von Zagreb im Amt zu bestätigen.
163.
Monacos Beitritt 2004 zählt nicht dazu.
164.
Monitoring-Bericht über lokale und regionale Demokratie in der Ukraine (CoE-CLRAE, 2000-CGBur-7-95).
165.
Ein zwar an sich geringes, aber dennoch nutzbares Druckmittel wäre die Ablehnung der Akkreditierung von Delegationen für die beiden Kongresskammern, falls diese nicht ausreichend demokratisch legitimiert sind oder anderweitig nicht den Vorgaben der Charta für lokale Selbstverwaltung entsprechen. Anders als in der Parlamentarischen Versammlung wurde dieses Mittel jedoch nicht in prominenter Weise genutzt.
166.
Siehe die Berichte unter http://www.coe.int/t/congress/Activities/Monitoring/default_en.asp?mytabsmenu=3 (Zugriff Oktober 2013).
167.
Ein weiterer Staat, über den nur ein Monitoringbericht erstellt wurde, ist Serbien. Insgesamt werden nicht nur die verabschiedeten Berichte, sondern auch die vorläufigen Berichte und „explanatory memorandums“ mit berücksichtigt, auch wenn diese niedrigeren formalen Status haben.
168.
Die vier weiteren EU-Neumitglieder wurden mehrfach beobachtet: Probleme in Rumänien waren Anfang der 90er Jahre Auslöser für das Monitoring, wie weiter oben beschrieben worden war. Zu Lettland wurde neben dem regulären Länderbericht von 1998, 2008 ein Bericht zu einem Thema, welcher auch beim EU-Beitritt eine Rolle spielte, erstellt: die mangelnden Rechte der Bürger ohne Staatsangehörigkeit. In der Slowakei wurde nach einem regulären Bericht von 2001 im Jahr 2006 analysiert, wie zuvor geschaffene Regionen sich bewährten. Für Bulgarien zog sich das reguläre Monitoring über zwei Jahre hin.
169.
Grund waren Streitigkeiten um die Nicht-Ernennung flämischer Bürgermeister trotz politischer Mehrheiten.
170.
Ähnlich auch noch das Monitoring in der Türkei 1997 (CoE-CLRAE, 1997-CG-4-3), die weder zur Gruppe westlicher Demokratien noch zu jener osteuropäischer Transformationsstaaten zu zählen ist.
171.
Gegenüber der Bundesrepublik Deutschland wurde beispielsweise 1999 empfohlen, den Kommunen mehr Spielraum zu geben, um ihre Schuldenlast zu senken und eine permanente institutionelle Abstimmung zwischen Bundestag, Bundesrat, Kreisen und Gemeinden in Bezug auf die Finanzsituation der unteren Ebenen zu ermöglichen (CoE-CLRAE, 1999-64).
172.
Hypothese 1: Es wird angenommen, dass die Nutzung aller Demokratisierungsstrategien davon abhängt, ob sie erkennbaren und möglichst klar formulierten kodifizierte Normen zugeordnet werden können. Liegt keine kodifizierte Legitimation vor, so wird davon ausgegangen, dass dies eine Nutzung der Demokratisierungsstrategien unwahrscheinlicher macht, beziehungsweise dass ihre Nutzung schwach ausgeprägt oder unstet ist.
173.
Hypothese 3: Es wird davon ausgegangen, dass die parlamentarischen Versammlungen auf-grund eines verstärkten Interesses der Parlamentarier den Wahl-bezogenen Demokratisierungsstrategien besondere Aufmerksamkeit widmen, in der hier vorgenommenen Kategorisierung sind dies Wahlbeobachtung und election assistance.
174.
Hypothese 4a: Nicht-intergouvernementale Institutionen verfügen über einen eigenständigen Handlungsspielraum zur Umsetzung der Demokratisierungsstrategien. Es wird angenommen, dass ein eher unabhängiges Verhältnis dieser „Agenten“ zum intergouvernementalen „Prinzipal“ sich positiv auf die Umsetzung von Demokratisierungsstrategien auswirkt.

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Justus-Liebig-Universität Gießen, Gießen, Deutschland
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Gawrich, A. (2014). „Building a Europe without dividing lines“ – die Fallstudie des Europarats. In: Demokratieförderung von Europarat und OSZE. Springer VS, Wiesbaden. https://doi.org/10.1007/978-3-531-19827-9_3

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Published: 15 August 2014
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