Wirtschaftskammern und Parlamente

Einflussmöglichkeiten, Ressourcendependenz und parteipolitische Koalitionen
Chapter
Part of the Schriften der DVPW-Sektion Regierungssystem und Regieren in der Bundesrepublik Deutschland book series (SDSRDDVFPW)

Zusammenfassung

Der Beitrag von Detlef Sack und Sebastian Fuchs widmet sich dem Verhältnis zwischen Parlamenten und Organisationen der funktionalen Selbstverwaltung, im Besonderen den Industrie- und Handelskammern und den Handwerkskammern. Im Mittelpunkt steht die Frage, wie und unter welchen Bedingungen die mit Politik und Verwaltung eng gekoppelten Wirtschaftskammern ihren privilegierten Zugang zu Politik und Verwaltung in politischen Einfluss ummünzen können. Während ein Gutteil der Forschung zu Einflussmöglichkeiten von Verbänden auf die Hinterbühne des politischen Prozesses konzentriert ist, widmet sich der Beitrag parlamentarischen Anhörungen als deren Vorderbühne. Anschließend an eine Vorstellung der Eigenschaften der Wirtschaftskammern werden die Ergebnisse der einschlägigen Forschung zum politischen Einfluss der Wirtschaftskammern dargestellt. Die Autoren wenden sich dann gesondert den öffentlichen Anhörungen in Parlamenten als einem Format der politischen Kommunikation zu. Dies geschieht nicht in der Annahme, dass diese Vorderbühne des politischen Prozesses für das Politikergebnis ausschlaggebend ist. Vielmehr soll geklärt werden, auf welche Weise die Beziehungen zwischen Wirtschaftskammern und Parlament, aber auch spezifische Probleme der Formulierung gemeinsamer Interessen von Unternehmen sichtbar werden. In diesem Zusammenhang wird ein konzeptioneller Rahmen zur öffentlichen Anhörung als kommunikativer Situation präsentiert. Beispielhaft konzentrieren sich die beiden Autoren dann auf zwei Anhörungen zum nordrhein-westfälischen Gemeindewirtschaftsrecht bei unterschiedlichen politischen Mehrheitsverhältnissen. Ersichtlich werden die institutionellen Leitbilder und Policy-Präferenzen der Wirtschaftskammern und deren Kongruenz mit der Programmatik christdemokratischer und liberaler Parteien, wobei Probleme der internen Interessenaggregation innerhalb der Mitgliedschaftslogik der Kammern stets wahrnehmbar bleiben. Ebenso werden die strategische Reflexivität der Wirtschaftskammern und ihre Kooperationsbereitschaft bei ‚unvorteilhaften’ parlamentarischen Mehrheitsverhältnissen offenbar, die auf die Ressourcendependenz von der Politik zurückzuführen sind.

7.1 Einleitung1

Wirtschaftskammern ist aufgegeben, so lautet etwa die Formulierung im Gesetz zur vorläufigen Regelung des Rechts der Industrie- und Handelskammern (IHKG), „das Gesamtinteresse der ihnen zugehörigen Gewerbetreibenden ihres Bezirkes wahrzunehmen, für die Förderung der gewerblichen Wirtschaft zu wirken und dabei die wirtschaftlichen Interessen einzelner Gewerbezweige oder Betriebe abwägend und ausgleichend zu berücksichtigen; dabei obliegt es ihnen insbesondere, durch Vorschläge, Gutachten und Berichte die Behörden zu unterstützen und zu beraten sowie für Wahrung von Anstand und Sitte des ehrbaren Kaufmanns zu wirken.“ (IHKG § 1 Abs. 1). Mit diesem institutionellen Zweck kommt Wirtschaftskammern der Status einer administrations- und politiknahen funktionalen Selbstverwaltung ebenso zu wie der einer Interessenvertretung der regionalen Wirtschaft.2 Sie nehmen wesentliche Aufgaben bei der Dualen Berufsausbildung wahr, sie erkennen ausländische Berufsabschlüsse an und sie stellen Ursprungszeugnisse für den Export aus. Sie kooperieren mit Politik und Verwaltung. Sie haben Zugang und wollen Einfluss geltend machen. Wirtschaftskammern sind sowohl administrative als auch assoziative Organisationen. Das ist ihr eigentümlich doppelsinniger institutioneller Charakter. Hier schließt unsere Fragestellung an: Wie und unter welchen Bedingungen können die mit Politik und Verwaltung eng gekoppelten Wirtschaftskammern ihren privilegierten Zugang in politischen Einfluss ummünzen? Hierbei konzentrieren wir uns im Rahmen des vorliegenden Bandes auf den Zugang zum Parlament.

Ein Gutteil des Zugangs von Verbänden zur Politik erfolgt über die nur durch aufwendige Forschung zu erhellende Hinterbühne des politischen Prozesses, also durch informelle Gespräche und durch interne Expertise. Im Folgenden legen wir – anschließend an eine knappe Vorstellung der Eigenschaften der Wirtschaftskammern – die Ergebnisse der einschlägigen Forschung zum politischen Einfluss der Wirtschaftskammern dar. Wir wenden uns danach gesondert den öffentlichen Anhörungen in Parlamenten zu. Dies geschieht nicht in der Annahme, dass diese Vorderbühne des politischen Prozesses für das Politikergebnis allein ausschlaggebend ist. Vielmehr wollen wir klären, auf welche Weise die Beziehungen zwischen Wirtschaftskammern und Parlament, aber auch spezifische Probleme der Formulierung gemeinsamer Interessen sichtbar werden. In diesem Zusammenhang stellen wir einen konzeptionellen Rahmen zur öffentlichen Anhörung als Situation vor, das heißt zur notwendigen Kontextualisierung der Kommunikation. Beispielhaft widmen wir uns dann zwei Anhörungen zum nordrhein-westfälischen Gemeindewirtschaftsrecht bei unterschiedlichen Mehrheitsverhältnissen. Ersichtlich werden die institutionellen Leitbilder und Policy-Präferenzen der Wirtschaftskammern und deren Kongruenz mit der Programmatik christdemokratischer und liberaler Parteien, wobei Probleme der internen Interessenaggregation stets wahrnehmbar sind. Ebenso wird die strategische Reflexivität der Wirtschaftskammern und ihre Kooperationsbereitschaft aufgrund ihrer Ressourcendependenz zur Politik bei ‚unvorteilhaften‘ parlamentarischen Mehrheitsverhältnissen offenbar.

7.2 Deutsche Wirtschaftskammern im Wandel – Interessenaggregation und Ressourcendependenz

Einflussnahme auf die Politik setzt erstens die Formulierung von Präferenzen durch die Mitgliedschaft und die Organisationsspitze der Verbände voraus. Für die Interessenaggregation ist eine gewisse Homogenität der Mitgliedschaft vorteilhaft. Zweitens kann die Formulierung der Präferenzen der Mitgliedschaft durch die Abhängigkeit der Organisation von der Politik in besonderer Weise geprägt werden, insofern sich Konflikt- und Oppositionsoptionen in dem Maße verringern, wie Regierung und Parlamente mit dem Entzug wichtiger Ressourcen für die Assoziation drohen und damit Willfährigkeit sichern können. Die deutschen Wirtschaftskammern sind bezüglich ihrer Einflussmöglichkeiten sowohl bei der internen Interessenaggregation als auch bei der Ressourcendependenz von der Politik auf eine von den sonstigen Wirtschaftsverbänden unterschiedliche Weise zu charakterisieren.

Grundsätzlich haben die Industrie- und Handelskammern (IHKn) und die Handwerkskammern (HWKn)3 im Wesentlichen drei Aufgabenbereiche: Erstens übernehmen sie freiwillige Aufgaben und Serviceleistungen für ihre Mitglieder. Zweitens wurden Aufgaben an sie delegiert, die mitunter als ‚hoheitliche‘ beschrieben werden, aber treffender als staatsnahe Koordination der Kollektivgüterproduktion in relativer „funktionaler Selbstverwaltung“ (Kluth 1997) zu erfassen sind. Dazu gehören die Berufsaus- und Weiterbildung, die Zertifizierung von Berufen, die Exportförderung, die Schiedsgerichtsbarkeit und das Sachverständigenwesen. Drittens kommt – wie einleitend beschrieben – den Wirtschaftskammern der gesetzliche Auftrag der Interessenvertretung zu (vgl. IHKG § 1 Abs. 1; HwO § 90 Abs. 1). Per Gesetz handelt es sich also um Organisationen, die politisch Einfluss nehmen sollen. Dementsprechend äußern sie sich zu einer eher großen Anzahl von politischen Themen, beispielsweise zur Bildungs-, Energie-, Technologie-, Währungs- und Verkehrspolitik.4 Es handelt sich bei den Wirtschaftskammern um regionale öffentlich-rechtliche Körperschaften. Aufgrund ihres territorialen Zuschnitts sind die entsprechenden subnationalstaatlichen Gebietskörperschaften das ‚klassische‘ Handlungsfeld und die Einflussdomäne der Wirtschaftskammern (Adam 1979; Groser et al. 2010). Über die entsprechenden Dachverbände, den Deutschen Industrie- und Handelskammertag (DIHK) und den Zentralverband des Deutschen Handwerks (ZDH), agieren die Kammern nationalstaatlich, auf der europäischen Ebene etwa über den Dachverband ‚Eurochambres‘ sowie über eigene Brüsseler Vertretungen der nationalstaatlichen Dachverbände. Daneben gibt es entsprechende bundeslandspezifische Zusammenschlüsse, wie etwa „IHK NRW – Die Industrie- und Handelskammern in Nordrhein-Westfalen e.V“.

Die weiteren Strukturmerkmale der Wirtschaftskammern lassen sich entlang der etablierten Unterscheidung von Mitgliedschafts- und Einflusslogik eingehender darstellen (Schmitter und Streeck 1999; Henneberger 2010). Hierbei sollte im Sinne eines Spannungsverhältnisses zwischen beiden Logiken zunächst eine entscheidende Besonderheit der Wirtschaftskammern im Unterschied zu anderen Unternehmensverbänden markiert werden. Ein Wirtschaftsverband muss im Rahmen der Mitgliedschaftslogik einerseits „sufficient incentives“ (Schmitter und Streeck 1999, S. 19) bieten, um Unternehmen zu einer Mitgliedschaft zu bewegen und auf alternative Formen der Interessenvertretung zu verzichten (Schmitter und Streeck 1999, S. 21–22). Andererseits muss im Sinne der Einflusslogik sichergestellt werden, dass Zugang zum und Einflusskapazitäten auf den Politikprozess bestehen (Schmitter und Streeck 1999, S. 19). Diese spezifische Anreizstruktur und die ihr innewohnenden Probleme gelten für die deutschen Wirtschaftskammern nicht bzw. in veränderter Weise, da sie durch die gesetzliche Pflichtmitgliedschaft sowohl im Sinne der Mitgliedschafts- als auch der Einflusslogik mit anderen Anforderungen konfrontiert sind.

Im europäischen Vergleich (Eurochambres 2010; Heyne 2011) weist das deutsche Kammersystem zunächst eine zentrale und für die Einflussnahme gewichtige Gemeinsamkeit mit den anderen europäischen Kammern auf: Der regionale Zuschnitt der Wirtschaftskammern geht mit deren Branchenheterogenität und Größenunterschieden zwischen den Unternehmen einher. Wirtschaftskammern sind dadurch gekennzeichnet, dass sie „viele verschiedenartige Firmen vereinigen“ (Breitling 1955, S. 13). Damit weisen sie bei der Interessenvertretung von Unternehmen intern den relativ „höchsten Grad an Komplexität“ auf (Traxler 1986, S. 186). Es bestehen „einerseits beträchtliche Vereinheitlichungsprobleme und andererseits auch ein hoher Vereinheitlichungsbedarf“ (Traxler 1986, S. 214). Somit sind die Wirtschaftskammern im Rahmen ihrer spezifischen Mitgliedschaftslogik mit einem bestimmten Interessenaggregations- und -artikulationsproblem befasst. In ihren Gremien sind die Präferenzen unterschiedlicher Branchen und unterschiedlicher Größenklassen auszugleichen. Gerade aufgrund der erheblichen Binnendifferenzierung üben der Angestelltenapparat bzw. die Geschäftsführung der Kammern einen großen Einfluss auf die internen Willensbildungsprozesse in den gewählten Gremien5 aus (Traxler 1986, S. 175; vgl. auch Schmidt-Trenz 2006). Angesichts der beträchtlichen Interessenaggregationsprobleme bieten sich den Mitgliedern neben der Beteiligung an Willensbildungsprozessen innerhalb der Wirtschaftskammern unterschiedliche Möglichkeiten des Opting-out, etwa über den branchenspezifischen Unternehmensverband oder über die individuelle Interessenvertretung.

Die Mitgliedschaftslogik der deutschen Wirtschaftskammern ist nicht alleine durch eine heterogene Mitgliedschaft und einhergehende Interessenaggregationsprobleme gekennzeichnet, sondern auch durch die Besonderheit des Status. Im europäischen Vergleich zählt das deutsche Kammersystem zu jenen, in denen Unternehmen über eine Pflichtmitgliedschaft in die Kammer integriert werden (Eurochambres 2010; Heyne 2011). Die Mitgliedschaft ist gesetzlich obligatorisch und wird „motivlos erworben“ (Traxler 1986, S. 175). Pflichtmitgliedschaft ‚löst‘ – zumindest vordergründig – das für Unternehmensverbände viel beschworene Problem der kollektiven Organisierung (Henneberger 2010; Behrens 2011); alle Unternehmen sind automatisch Mitglieder einer Wirtschaftskammer. Damit können diese nach Beschlussfassung in den gewählten Gremien auf Beiträge und Umlagen der Mitgliedsunternehmen zurückgreifen, ohne mit der Gefahr des Austritts und der ‚Verbandsflucht‘ konfrontiert zu sein. Somit sind die Ressourcen der Organisation gesichert. Die Pflichtmitgliedschaft führt jedoch eigene Probleme mit sich: Letztlich entscheidet der Gesetzgeber, damit das Parlament, über die Aufrechterhaltung der Pflichtmitgliedschaft. Diese ist nicht in Stein gemeißelt. Sie wurde beispielsweise in Ungarn (1999) und in Spanien (2010) jeweils durch das Parlament abgeschafft. Dies hatte massenhafte Austritte der Unternehmen und eine erhebliche Schwächung der Organisationen zur Folge. Die Pflichtmitgliedschaft bringt für die Wirtschaftskammern also eine Ressourcendependenz von den politischen Parteien und dem Parlament mit sich. In diesem Zusammenhang ist zudem darauf hinzuweisen, dass die Wirtschaftskammern auch von der Zuweisung von Aufgaben durch politische Akteure abhängig sind, etwa bei der Implementation europäischer Richtlinien (s. u.).

Es zeigt sich ein weiteres Problem: Für die Mitgliedschaftslogik ist charakteristisch, dass es eine deutliche Normenambiguität zwischen der Pflichtmitgliedschaft einerseits und dem Grundrecht auf Koalitionsfreiheit andererseits gibt. Die Pflichtmitgliedschaft ist verfassungskonform (BVerfG, 1 BvR 1806/98, 7.12.2001) und verwehrt den Mitgliedsunternehmen auszutreten. Sie generiert jedoch per se keine Akzeptanz und Unterstützung, sondern auch Kritik. Diesbezüglich sind zwei Trends auszuweisen: Es haben sich seit Mitte der 1990er Jahre eine kammerkritische Bewegung und ein entsprechender Bundesverband für freie Kammern (bffk) als subversive Agenten des Wandel konstituiert (Flothow 2004, S. 77–86). Diese soziale Gruppierung strebt im Kern die Abschaffung der Pflichtmitgliedschaft an. Wiederkehrende Kritikpunkte sind die Finanzierungspraktiken der Wirtschaftskammern beim Neubau und der Renovierung von Berufsbildungszentren, Geschäftszentralen und anderen Gebäuden, die Höhe der Pensionsrückstellungen, die Praktiken und Intransparenz der kammerinternen Willensbildung und die (wirtschafts-)politischen öffentlichen Stellungnahmen. Diese Bewegung verfolgt neben der medialen Präsenz drei Strategien: Kandidaten aus diesem Spektrum haben sich, etwa in Kassel, Ulm, Stuttgart und Berlin, in die Vollversammlungen der IHKn wählen lassen. Im Vorfeld von Bundes- und Landtagswahlen wird systematisches politisches Lobbying betrieben; so konnte etwa in der SPD, bei der FDP, der Linkspartei, bei den Bündnisgrünen und bei der Piratenpartei das Thema der Pflichtmitgliedschaft auf die Agenda gesetzt werden (Sack 2009). Zudem wurde eine rechtspolitische Strategie verfolgt, die neben einer Anzahl von verwaltungsgerichtlichen Verfahren zu dem oben genannten Verfassungsgerichtsurteil (BVerfG, 1 BvR 1806/98, 7.12.2001) ebenso führte wie zu einem Spruch des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwG, 8 C 20.09, 20.6.2010), das 2010 letztinstanzlich die Maßstäbe an die deliberative Qualität bzgl. der politischen internen Interessenaggregation festlegte.

Während die Aktivitäten der kammerkritischen Bewegungen vergleichsweise gut dokumentiert und medial präsent sind, gilt dies für eine weitere Veränderung in der Mitgliedschaft nicht in gleicher Weise: So üben transnational tätige Konzerne zunehmend Druck auf die Wirtschaftskammern aus, sich intern umzustrukturieren und die Personalausstattung zu reduzieren (vgl. Traxler 2010, S. 162–166). Bei den großen Konzernen besteht eine erhebliche Skepsis gegenüber der Pflichtmitgliedschaft. Diese Unternehmen sind aufgrund ihrer guten Ressourcenausstattung kaum auf die Kollektivguterstellung durch die Wirtschaftskammern angewiesen. Daher sinkt ihre Bereitschaft, in den entsprechenden Gremien mitzuwirken; zugleich fordern sie, die Mitarbeiterstäbe der IHKn zu verkleinern und votieren für die freiwillige Mitgliedschaft (vgl. Schmitter und Streeck 1999, S. 25).

Sowohl die kammerkritische Bewegung als auch große Unternehmen setzen die Wirtschaftskammern unter Legitimationsdruck. Darauf haben sie mit organisatorischen Anpassungen, d. h. mit einer Reihe von am New Public Management-Modell orientierten Reformen reagiert (Sack 2009): Dazu gehören eine neue Personalpolitik, verstärkte Arbeitsteilung zwischen Kammern, Fusionen, Dezentralisierungen bei Flächenkammern, Benchmarking-Prozesse, Erhöhung der Transparenz und teilweise Umstellung auf Gebührenfinanzierung für Dienstleistungen. Politisch ist es den Wirtschaftskammern bislang gelungen, sich die mehrheitliche Unterstützung der maßgeblichen politischen Parteien zu sichern. Allerdings befinden sich die Wirtschaftskammern in einer Situation, in der ihre Einflussmöglichkeiten a.) durch die bekannten erheblichen internen Interessenaggregationsprobleme geprägt sind, die durch die politische Mobilisierung seitens der kammerkritischen Bewegung verschärft werden. Zudem ist b.) die ohnehin bekannte, mit der Pflichtmitgliedschaft und der Delegation von Aufgaben verbundene Ressourcendependenz von Parteien, Regierung und Parlament neu in das Bewusstsein politischer Akteure gerückt. Es zeichnen sich derzeit keine Mehrheiten zur Abschaffung der Pflichtmitgliedschaft ab.6 Allerdings führt die Tatsache, dass diese zur Disposition gestellt wurde, zu einem verschärften Legitimierungsdruck für die Wirtschaftskammern und einer Begrenzung der Einflussstrategien. Diese müssen sich zum Organisationserhalt politische Unterstützung sichern und können deshalb keine grundlegend oppositionellen intransigenten Strategien verfolgen. Zugleich streben sie zwecks Organisationserhalts mit ihren eigentümlich doppelsinnigen, weil auf Selbst-Verwaltung und Interessenvertretung programmierten, Charakter die weitere Allokation von administrativen Aufgaben an (s. u.).

7.3 Interessenvertretung durch Wirtschaftskammern – Forschungsstand

Mit den Problemen der Interessenaggregation bei heterogener Mitgliedschaft und einer spezifischen Ressourcendependenz sind die grundlegenden Besonderheiten der Einflussmöglichkeiten der Wirtschaftskammern benannt. Der Forschungsstand zum konkreten Verhältnis zwischen Wirtschaftskammern und Parlamenten ist stark defizitär und teilweise inaktuell. Dennoch finden sich einige Erkenntnisse, die über diese Beziehung informieren. Ganz überwiegend wurde der Einfluss der Wirtschaftskammern im Rahmen des ‚process tracing‘ und der Entscheidungsanalyse zu ermitteln versucht. Bei der Sichtung der Forschungsliteratur werden wir jene Mechanismen identifizieren, durch die die Wirtschaftskammern Zugang zu politischen Entscheidungsprozessen erhalten und (teilweise!) Einfluss geltend machen können. Dabei sind die Wirtschaftskammern bei Weitem nicht immer erfolgreich.

Dies ist auch das Ergebnis der einschlägigen, Einflusskanäle identifizierenden, nur leider nicht mehr aktuellen Studie von Adam (1979) zum Einfluss der IHKn und des damaligen Deutschen Industrie- und Handelstags (DIHT) auf den drei politischen Ebenen der Kommunen, der Länder und des Bundes. Adam wählte bewusst kontroverse Bereiche aus, da es ihm um die ‚key-decisions‘ ging. Dies waren die Festsetzung der Gewerbesteuersätze (kommunal), die Regional- und Landesplanung (Land) sowie die Berufsausbildung und das Bundesimmissionsschutzgesetz (Bund). In diesen Fällen hätten die IHKn auf kommunaler Ebene keinen und auf der Landesebene nur einen geringen Einfluss gehabt. Am weitesten reichte der Einfluss der Kammern auf Bundesebene, wo es dem DIHT gelungen sei, unternehmerische Dispositionsrechte zu schützen (Adam 1979, S. 204–211). Die Erfolgschancen des DIHT seien gestiegen, wenn er von anderen potenten Wirtschaftsverbänden, insbesondere dem BDI, in seinen Anliegen unterstützt wurde. Zugänge ergäben sich laut Adam im Rahmen der entsprechenden öffentlichen und nicht-öffentlichen Anhörungen, durch die Mitarbeit in zahlreichen Gremien wie etwa Beiräten und Ausschüssen, durch ihre Gutachter- und Sachverständigentätigkeit (Adam 1979, S. 62–86). Überdies fänden häufige Kontakte zu den Ministerien statt, welche den IHKn einen relativen Informationsvorsprung gegenüber anderen Verbänden sicherten. Markant sei auch der personelle Wechsel zwischen Ministerien und den IHKn (Adam 1979, S. 87–91). Die Verbindung zu den anderen Wirtschaftsverbänden erfolge wesentlich über die ehrenamtlichen Gremienmitglieder. Eine kleine Minderheit des hauptamtlichen Personals habe auch politische Mandate für die CDU und FDP inne. Das hauptamtliche Personal sei zudem in einer Reihe öffentlicher und halböffentlicher Gremien tätig, etwa bei der Wirtschaftsförderung, den Universitäten etc. (Adam 1979, S. 91–112). Generell bringe der öffentlich-rechtliche Status für Kammern bei der Interessenvertretung keine Vorteile (Adam 1979, S. 209). Adam weist jedoch auch darauf hin, dass auf der Länderebene ein weitgehender Konsens zwischen Fachplanungen der Ministerien und den Kammern festzustellen sei. Dieser sei möglicherweise das Resultat der engen Anbindung durch Fachgespräche (Adam 1979, S. 210).

Ca. 30 Jahre später kommen Stoiber u. a. durch eine netzwerkanalytische Fallstudie zur Entstehung des hessischen „Gesetzes zur Stärkung von innerstädtischen Geschäftsquartieren (INGE)“ zu folgendem Ergebnis: Auf die Gesetzgebung hätten neben der CDU-Landtagsfraktion die IHK Gießen-Friedberg und die Arbeitsgemeinschaft Hessischer Industrie- und Handelskammern „großen Einfluss“ ausgeübt (Stoiber et al. 2007, S. 496–498). Die besondere Rolle der IHKn sei in dem konkreten Fall dadurch ausgefüllt worden, dass diese eine zentrale Position in der Kommunikation und Netzwerkbildung eingenommen hätten; eine Position, die ihnen nicht allein von der CDU-Fraktion überlassen worden sei, sondern die mit der besonderen Geschichte des Gesetzes zu tun habe: Gießener Unternehmen hätten sich zur Innenstadtaktivierung zusammen geschlossen und auf die Stadt wie auch die regionale IHK eingewirkt. Diese sei initiativ bei Problemdefinition und legislativem Agenda-Setting gewesen (Stoiber et al. 2007, S. 499–501). Die IHK hat in einem gewissermaßen ‚lehrbuchmäßigen‘ pluralistischen bottom-up-Prozess die Anliegen ihrer Mitgliedsunternehmen vertreten, und die CDU-Fraktion im hessischen Landtag zeigte sich ausgesprochen responsiv.

Im Rahmen der Europäisierung von Administration und funktionaler Selbstverwaltung verfolgen – wie bereits angeführt – die Wirtschaftskammern auch eine Politik der Ressourcenallokation, um den Organisationserhalt zu sichern. D. h. sie bemühen sich darum – auch wenn sie der politischen Regulierung skeptisch gegenüber stehen – bei der Implementierung entsprechende Aufgaben zu übernehmen, um ihre Position zu stärken. Dies ist beispielsweise bei der Umsetzung der Berufsanerkennungsrichtlinie ebenso der Fall wie bei der Versicherungsvermittlerrichtlinie; bei letztgenannter Umsetzung wurde die Zuständigkeit der IHKn für eine entsprechende Zertifizierung gegen den Widerstand des entsprechenden Fachverbandes durchgesetzt. Ein prominentes Beispiel der europäisierten Verwaltungspolitik ist die Implementierung der EU-Dienstleistungsrichtlinie. In dieser ist festgelegt, dass es einen lokalen ‚Einheitlichen Ansprechpartner‘ für Unternehmen aus den EU-Mitgliedsstaaten geben soll. Die Wirtschaftskammern haben massiv bei den Bundesländern dafür lobbyiert, diese administrative Tätigkeit bei den Kammern anzusiedeln, obwohl ihre entsprechenden Kapazitäten keineswegs als hinreichend angesehen wurden (vgl. Grunow et al. 2012, S. 40–41, 52, 86–94). Sie standen in Konkurrenz zu den kommunalen Gebietskörperschaften (und deren Spitzenverbänden), die ebenfalls diese administrative Funktion übernehmen wollten. Nur in sechs Bundesländern konnten sich die Kammern durchsetzen (vgl. Grunow et al. 2012, S. 69–73). Maßgeblich für die Übernahme der Funktion durch die Kammern waren verschiedene Faktoren: Eine notwendige Bedingung bildete die Parteidifferenz bzw. konkreter die CDU-Führung der Regierung (in einem Fall war es eine Große Koalition). Diese war aber nicht hinreichend, da in anderen CDU-regierten Bundesländern zwei weitere Einflussfaktoren zum Tragen kamen, nämlich a.) die Policy-Präferenzen der kommunalen Spitzenverbände (und eben auch der kommunalen CDU-Mandatsträger/innen) und b.) der Grad der organisatorischen Durchdringung des Bundeslandes durch die Kammern (vorzugsweise in Ostdeutschland), also deren teilweise nicht hinreichende administrative Kapazitäten.

Ein anderes Beispiel für den nur unter bestimmten Bedingungen wirksamen Einfluss der Wirtschaftskammern sind die Landesvergabegesetze. In diesen werden jene Kriterien festgelegt, nach denen öffentliche Aufträge etwa bei Verwaltungs-, Schul- und Gefängnisbauten, bei Transport oder bei Reinigungsarbeiten vergeben werden. In diesen Kriterien können unterschiedliche soziale und ökologische Standards festgeschrieben werden: Davon hat eine Reihe von Ländern auch Gebrauch gemacht. Die beiden Wirtschaftskammern, IHKn und HWKn, treten in diesem Fall jedoch mit unterschiedlichen Policy-Präferenzen an. Während die IHKn im Grunde jedes ‚vergabefremde Kriterium‘ außer dem Preis ablehnen, halten die HWKn die Bevorzugung von kleinen und mittleren Unternehmen bei der Auftragsvergabe für angemessen. Im Streit um die Tariftreue bei öffentlichen Bauaufträgen sprechen sie sich ebenfalls für ein entsprechendes Erfordernis aus; einerseits mit Rücksicht auf das Arbeitnehmerlager in den HWKn, andererseits mit Blick auf die osteuropäische ‚Dumping‘-Konkurrenz am Bau. Weitere soziale Kriterien werden jedoch abgelehnt. Die Entstehung und Novellierungen der Landesvergabegesetze seit 1999 zeigen erstens, dass sich die Position der IHKn bei Regierungsbeteiligung der FDP durchsetzen ließ. Zweitens konnten weder IHKn noch HWKn bei linken, d. h. SPD-geführten Landesregierungen mit einem kleinen linken Koalitionspartner, Einfluss nehmen. Bei Großen Koalitionen und bei CDU-Alleinregierung konnte drittens wiederum die Position der HWKn erfolgreich eingebracht werden. In einem Bundesland konnten sich die HWKn gegenüber der mitregierenden FDP und den IHKn durchsetzen, da sie eine strategische Position im Parlament, den Vorsitz des Wirtschaftsausschusses durch den Vorsitzenden der Landes-HWKn, besetzt hielten. In einem anderen, ostdeutschen Bundesland war es der IHK möglich, trotz einer linken Landesregierung ein entsprechendes Landesvergabegesetz abzuwehren. Hierbei war nicht allein die wirtschaftspolitische Spaltung in der SPD maßgeblich, sondern auch die administrative Kapazität der Wirtschaftskammer bei der Auftragsberatung. In einigen Bundesländern – so etwa in Nordrhein-Westfalen, in Sachsen-Anhalt, in Berlin oder Hamburg – wurden die Positionen der Wirtschaftskammern auch bei öffentlichen Anhörungen debattiert. Diese hatten teilweise darstellend-legitimierenden Charakter: Die CDU-FDP-Koalition rechtfertigte die bereits beschlossene Aufhebung entsprechender Gesetze durch den Bezug auf die Stellungnahmen der IHKn. Die Entscheidung war schon im Vorfeld gefallen, aber öffentlich begründungspflichtig. Bei zwei anderen Anhörungen, einmal bei einer Großen Koalition, einmal bei einer CDU-Alleinregierung, hatten die Anhörungen tatsächlich die Aufgabe der Wissensproduktion und Positionsfindung. In beiden Fällen war die eigentliche Entscheidung noch nicht gefallen (Sack 2010, 2012).

Insgesamt lässt sich aus der Forschungsliteratur entnehmen, dass die Wirtschaftskammern vielfältige formelle und informelle Kontakte zu Ministerien, Regierungspräsidien, Behörden, kommunalen und regionalen Gebietskörperschaften unterhalten und an einer Vielzahl von halb-öffentlichen Gremien wie Agenturen, Kommissionen, Beiräten und Konferenzen beteiligt sind. Die Kammern bringen hier ihre Ressourcen ein, insbesondere ihren Sachverstand, aber auch Personal und finanzielle Mittel. Außerdem sind die Wirtschaftskammern in den regionalen Medien mit ihren Forderungen präsent (vgl. Bößl 2009). Auch der Personalaustausch zwischen Verwaltung und Ministerien kann Einfluss sichern; die Fälle der Wechsel aus IHKn an die Spitze des jeweiligen Wirtschaftsministeriums erwiesen sich 2009 in Schleswig-Holstein und 2011/12 in Berlin jedoch als kurze Intermezzi.

Im Verhältnis zum Parlament wird auf Grundlage des Literaturstandes deutlich, dass die Wirtschaftskammern mit ihren Policy-Präferenzen nicht parteipolitisch neutral sind, auch wenn sie dies von sich behaupten und auch wenn die Mehrzahl von ihnen Kontakte zu allen relevanten Parteien pflegen. Diese Pflege geschieht aus drei Gründen: Die Repräsentanten der Wirtschaftskammern müssen sich erstens den Zugang auch nach Regierungswechseln offen halten. Sie sind zweitens gefordert – dies gilt stärker für die IHKn – gegenüber ihrer heterogenen Mitgliedschaft parteipolitische Offenheit zu signalisieren. Sie müssen drittens hinsichtlich der Pflichtmitgliedschaft als ihrem zentralen Prinzip der Ressourcenallokation einem diesbezüglichen Meinungsumschwung bei den Parteien durch ständige Kontakte und legitimierende Angebote vorbeugen. Sie werden aufgrund ihrer Sachexpertise nicht nur, aber doch insbesondere in der Berufsaus- und -weiterbildung von den entsprechenden Fachpolitikern angefragt. Zugangs- und Einflussmöglichkeiten ergeben sich also durch häufige Kontakte zu Ministerien und Fachpolitikern sowie durch die Inanspruchnahme der Kammer-Expertise durch die Verwaltung. Darüber hinaus zeigt sich, dass die Personalunion von ehrenamtlicher Präsidiumstätigkeit in einer Kammer mit einem Bundes- oder Landtagsmandat weitere Zugangsmöglichkeiten sichert: Hierbei geht es ganz wesentlich um die Besetzung strategischer Positionen etwa im Wirtschaftsausschuss oder in Facharbeitsgruppen. Soweit wir sehen, handelt es sich hier um ein bemerkenswertes, aber quantitativ nicht ausuferndes Phänomen. Zudem haben wir den Eindruck, dass es eher die Ehrenamtlichen der HWKn als die der IHKn sind, die strategisch wichtige Positionen im Parlament übernehmen. Schließlich ist festzuhalten, dass sich auch öffentliche Anhörungen als eine Möglichkeit erweisen können, Einfluss geltend zu machen, wie es sich etwa bei der Novellierung von Landesvergabegesetzen gezeigt hat.

7.4 Anhörungen als Situation

Die Öffentliche Anhörung ist das institutionalisierte, durch Geschäftsordnung verankerte Instrument für den Deutschen Bundestag, Verbänden im Gesetzgebungsprozeß Gehör zu schenken. (Weßels 1987, S. 290)

Um sich die Einflusslogik der Wirtschaftskammern in Richtung der Parlamente zu vergegenwärtigen, reicht es sicher nicht aus, sich allein auf die Analyse von öffentlichen parlamentarischen Anhörungen zu stützen, in denen sich unterschiedliche Interessenvertreter artikulieren. Wir wollen nicht behaupten, dass Politik vornehmlich durch Deliberation im öffentlichen Raum gemacht wird. Wir setzen allerdings voraus, dass sie auch durch öffentliche Beratungen geprägt wird und diesen eine bestimmte Funktion zukommt. Die Analyse öffentlicher Anhörungen ist nützlich, weil im Zeitverlauf anhand der manifesten Policy-Präferenzen und ordnungspolitischen Leitbilder diskursive Verschiebungen bei Problemdefinitionen und Handlungsvorschlägen identifiziert werden können. Es wird über die beteiligten Akteursgruppen ein Wandel in der Verbandslandschaft deutlich. Es lassen sich im Zeitverlauf Befürworter-Koalitionen hinsichtlich der Stabilität ihrer Policy-Präferenzen und Wertüberzeugungen identifizieren (Zafonte und Sabatier 1998). Im diachronen und synchronen Vergleich handelt es sich um einen Quellenkorpus, dessen Textgattung wenig variabel ist und der über die Parlamentsarchive häufig online zugänglich ist. Derzeit scheinen diese Quellen vorzugsweise im europäischen Kontext genutzt zu werden (z. B. Klüver 2012). Eine angemessen quellenkritische Befassung mit den entsprechenden Stellungnahmen und Protokollen setzt eine Einschätzung der politischen Situation voraus, in der die politische Kommunikation öffentlich sichtbar wird.

Warum gibt es Anhörungen? Der Gesetzgebungsprozess ist geprägt von einem „Wechsel öffentlicher und nichtöffentlicher Stationen des Verfahrens, also seines Zuhörerkreises. Dieser Rhythmus erleichtert die Verwendung unerlaubter Motive zur Vereinfachung der Entscheidungslage und ermöglicht es, Herstellung und Darstellung von Konsens zu trennen.“ (Luhmann 1983, S. 189) Wenn man davon ausgeht, dass parlamentarische Kommunikation systematisch öffentliche Stationen des Verfahrens bereithält, dann ist deren jeweilige Funktion zu klären. Im Unterschied zur Plenardebatte sind die öffentlichen Anhörungen eine Vorderbühne der politischen Auseinandersetzung, auf der die Interessenvertreter und Experten zu Hauptdarstellern werden. Die Anhörung ist zunächst eine öffentliche Inszenierung von Wissensproduktion. Sie dient formal, wie es in der Geschäftsordnung des Deutschen Bundestags heißt, „zur Information über einen Gegenstand seiner [des Ausschusses, d.Verf.] Beratung“ (§ 70 Abs. 1) und „zur Klärung des Sachverhalts“ (§ 70 Abs. 4). Eingeladen werden „Sachverständige, Interessenvertreter und andere Auskunftspersonen“ (§ 70 Abs. 1). Die Wissensproduktion erstreckt sich nun in Erweiterung des formalen Zwecks der Erhebung sachbezogener Information auch auf die Ermittlung der strategischen Situation. Es steht außer Frage, dass eine Reihe von Interessenvertretern ausgesprochene Sachexperten sind (und auch sein müssen); sie sollen jedoch auch Wissen über das politische Feld und die unterschiedlichen inhaltlichen Positionen beisteuern. Die öffentliche Anhörung informiert die Abgeordneten im besten Fall sowohl über die Materie der Gesetzgebung als auch über die strategische Situation bei der Gesetzgebung, sie ermöglicht „to reveal the sources of opposition and support“ (Truman 1971, S. 373).

Nun werden Anhörungen weitere Funktionen zugeschrieben, die jenseits dieser ‚doppelten‘ Wissensproduktion angesiedelt sind, nämlich eine Öffentlichkeits- und Darstellungsfunktion, eine Kontrollfunktion, eine Legitimierungsfunktion und eine Artikulationsfunktion wie auch eine Selektionsfunktion für gesellschaftliche Interessen (Truman 1971, S. 372–377; Schüttemeyer 1989; Tenhaef 1992, S. 61–66; von Beyme 1997, S. 234–243). Die öffentliche Anhörung funktioniert als Forum der (Re-)Produktion von Legitimität, insoweit sich Parlamentsabgeordnete als beratungsoffen und responsiv zu Faktenwissen, aber auch zu den entsprechenden Verbänden zeigen. Die Entscheidung der Parlamentarier/innen, wenn sie denn vorher schon getroffen worden ist, wird nachholend als sachangemessen öffentlich dargestellt.

Die Interessenvertreter stehen ihrerseits vor eher komplexen Legitimitätserfordernissen: Sie müssen gegenüber der Politik ihre Policy-Präferenzen in einer Weise ausdrücken, die ihnen Gehör verschafft. Dabei sind sie gefordert, so sie nicht in den öffentlichen Ruch der Klientelvertretung kommen wollen, ihre Anliegen durch den Bezug auf eher allgemeine ordnungspolitische Vorstellungen und normative Leitideen zu rechtfertigen. Sie müssen den generellen Nutzen und die Vorzugswürdigkeit ihrer partikularen Anliegen öffentlich darstellen. Hierbei geht es auch um die dauerhaften Beziehungen zu Parlamentarier/innen und zu den Parteien und Fraktionen. In Bezug auf diese ist zum einen wichtig, dass Interesse und allgemeine Normenallokation durch die Referenz auf ordnungspolitische Leitideen semantisch verbunden sind. Zum anderen müssen sich Interessenvertreter als glaubwürdige und informierte Experten erweisen. Eine schlechte, d. h. uninformierte und argumentationsschwache Performanz wirkt sich mutmaßlich negativ auf die informellen Kontakte zwischen Abgeordneten und Interessenvertretern aus. Nicht zuletzt aber sind die Interessenvertreter ihrer Mitgliedschaft gegenüber rechenschaftspflichtig. An diese muss der erfolgreiche Einfluss signalisiert werden. In Anhörungen werden also unterschiedliche Legitimitätserfordernisse sichtbar: Von den Abgeordneten gegenüber dem Publikum, den Wähler/innen und den Interessenvertreter/innen, von diesen wiederum nicht nur zur Politik und zum Publikum, sondern auch zur eigenen Mitgliedschaft. Überdies stehen die Verbände untereinander in Konkurrenz- und Kooperationsbeziehungen.

Für die Interessenartikulation der Verbände bei öffentlichen Anhörungen gilt jedoch auch, dass „öffentliches Gehör“ (Weßels 1987, S. 290) nicht mit Einfluss im Sinne einer zurechenbaren Veränderung des politischen Programms gleichzusetzen ist: „For the group which enjoys satisfactory access to members of a legislative body, a hearing is not the best place to attempt persuasion.“ (Truman 1971, S. 376–377) Wenn Verbände über gute Kontakte zu Abgeordneten (und eben in die Exekutive) verfügen, werden sie die öffentliche Anhörung zur Artikulation ihrer Policy-Präferenzen kaum brauchen (vgl. Schöne 2010, S. 207–217).

Die vorliegenden Untersuchungen zeigen, dass die benannten Funktionen öffentlicher Anhörungen sehr unterschiedlich realisiert werden. Wissensproduktion wie auch die Legitimierung politischer Entscheidungen werden positiv benannt, der Informationswert wird eher bezweifelt, die rein formale Legitimation kritisiert und die Nachrangigkeit der Anhörungen gegenüber den Entscheidungen auf der ‚Hinterbühne‘ politischer Prozesse ebenso bemängelt wie auch die unterschiedliche Ressourcenausstattung der Verbände (Tenhaef 1992, S. 62–68). Tenhaef stellte in seiner Analyse von ca. 220 Legislativ-Hearings heraus, dass deren Ergebnisse in ca. 50 % in die Ausschussberichte und auch die Plenarprotokolle aufgenommen worden und damit sichtbar seien. Er diagnostizierte überdies eine „Anregungsfunktion“, da bei ca. siebzig Fällen eine „mehr oder weniger starke Einwirkung der Anhörung auf die Ausschußarbeit an der jeweiligen Vorlage“ festzustellen gewesen sei. Aber er hielt auch fest, dass „in aller Regel aufgrund eines Hearing weder gravierende Eingriffe in die Konzeption eines Entwurfs, noch umfangreiche Erhöhungen der mit dem Gesetz ggf. verbundenen Ausgaben bzw. Mindereinnahmen [erfolgen]“ (Tenhaef 1992, S. 308–309). Weit eher komme den Hearings eine „Bestätigungsfunktion“ für politische Entscheidungen zu (Tenhaef 1992, S. 310); sie seien „Argumentationshilfen“ (Schulze-Fielitz 1988, S. 340) für bestehende Policy-Präferenzen.

Soweit wir sehen, ist die empirische Forschung zur Rolle von Interessenverbänden bei öffentlichen Anhörungen im bundesdeutschen Kontext – dies ist angesichts der institutionellen Kompetenzverschiebung nachvollziehbar – deutlich hinter Studien im europäischen Kontext zurückgetreten. Diese Arbeiten sehen Stellungnahmen im Rahmen von Konsultationen und die Bereitstellung von Information als maßgeblich für die Erfolgswahrscheinlichkeit von Interessengruppen in der Europäischen Union an (Klüver 2012, S. 235). Hier wird gleichsam auf sachorientierte, quasi-öffentliche Wissensproduktion und einen Politikwandel durch Information(-sasymmetrien) abgestellt. Es bleibt aber unklar, unter welchen Bedingungen Politikwandel aufgrund der Kommunikation bei öffentlichen Anhörungen und Konsultationen zu erwarten ist. Allgemeiner formuliert: Wir können nicht sehen, dass die oben beschriebenen Funktionen öffentlicher Anhörungen und deren Verwirklichung systematisch in Bezug zu deren (unterschiedlichen) Rahmenbedingungen gestellt werden.

Anschließend an die Weiterentwicklung der europäischen Lobbyforschung (Beyers 2008), die eine Differenzierung der Politiksituationen entlang der Logik von Lowi „policies determine politics“ (Lowi 1972, S. 299) vorschlägt, kann eine wichtige Bedingung bei öffentlichen Anhörungen bestimmt werden, die unterschiedliche Funktionen der Hearings befördert. Bei Gesetzesvorhaben, die als redistributiv bzw. sozialregulativ wahrgenommen werden und damit konfliktreich sind, liegt die Vermutung nahe, dass Anhörungen eher der Darstellung von unveränderlichen Interessen und Policy-Präferenzen dienen. Bei konfliktarmen, technisch-regulativen Politiken kann hingegen der Aspekt der Wissensproduktion und des Arguing überwiegen. Dabei ist zu betonen: Ob ein Politikprozess umstritten ist, kann nicht rein konzeptionell bestimmt werden, sondern ist stets auch eine Frage der politischen Deutung(-shoheit). Die zweite Bedingung liegt in der Offenheit der Entscheidung. Wenn über Koalitionsvereinbarungen und -ausschüsse oder medienwirksame Festlegungen seitens der Regierung bereits eine Entscheidung getroffen und ‚festgezurrt‘ wurde und auch die ‚politischen Mehrheiten stehen‘, ist die Rolle der nachholenden Wissensproduktion durch Anhörungen mutmaßlich marginal. Durch die öffentliche Vorabfestlegung werden für die Abgeordneten Fraktions- und Koalitionsdisziplin wie auch parteipolitische Loyalität maßgeblich sein. Nach innen können so Konflikte mit der Partei- und Koalitionsführung vermieden, nach außen kann Geschlossenheit signalisiert werden. Bei entscheidungsoffenen Situationen, in denen noch keine politischen Festlegungen erfolgt sind, mag die Bereitschaft höher sein, das Forum der Anhörung für die Entscheidungsfindung zu nutzen, also das dort bereit gestellte Wissen einzubeziehen. Wir nehmen also an, dass unter unterschiedlichen Bedingungen den öffentlichen Anhörungen unterschiedliche Funktionen für Parlament und Interessenvertreter (hier: Wirtschaftskammern) zukommen. Bei bereits erfolgter Festlegung der politischen Entscheidung überwiegen deren Darstellung und nachholende Rechtfertigung. Die Wirtschaftskammern präsentieren ihre Positionen dann im Wesentlichen im Hinblick auf ihre Präsenz in der Debatte und die Sichtbarkeit gegenüber ihren Mitgliedern. Bei noch offenen Entscheidungen bei eher konfliktarmen Policies sind Informationsaustausch, Expertise und die Suche nach angemessenen Lösungen, also Wissensproduktion, eher zu erwarten. Wirtschaftskammern haben hier in spezifischen Feldern, etwa der Berufsbildung, eine besonders vorteilhafte Position, weil sie an der Schnittstelle zur Selbstverwaltung angesiedelt sind. Bei konfliktreichen, noch nicht entschiedenen Vorhaben, etwa in der Infrastrukturpolitik, nehmen Wirtschaftskammern eine stärker politische und fordernde Haltung ein (vgl. Bößl 2009). In den Anhörungen werden dann die Konflikte mit anderen Interessenvertretern, etwa Umweltschutzverbänden, mitunter aber auch mögliche Kompromissformeln sichtbar. Den Parlamentarier/innen erschließt sich im Hearing zumindest teilweise die entsprechende strategische Lage.

7.5 Gemeindewirtschaft und Wirtschaftskammern – Zwei Anhörungen im Vergleich

Als Beispiel für die Beziehungen von Wirtschaftskammern zum Parlament bei unterschiedlichen parteipolitischen Konstellationen haben wir zwei öffentliche Anhörungen zu den Veränderungen im Gemeindewirtschaftsrecht im Landtag NRW aus den Jahren 2007 und 2010 ausgewählt.7 Dieses Rechtsgebiet steht im Spannungsfeld zwischen Marktinteressen und den Vorstellungen über notwendiges Maß und Umfang staatlicher Daseinsvorsorge. Der Kern der Auseinandersetzung liegt in Domänenkonflikten zwischen kommunalen Unternehmen und Privatwirtschaft (Held 2002, S. 92; Katz 2004). Es handelt sich um eine redistributive und konfliktreiche Policy. Anzunehmen ist deshalb, dass die Anhörung wesentlich der legitimierenden Darstellung unabänderlicher Positionen und bekannter Gemeinsamkeiten zwischen politischen Akteuren, nicht der Wissensproduktion dient. Die Situation wird bei beiden Anhörungen zudem davon geprägt, dass die politischen Entscheidungen bereits getroffen worden waren; mit dem nicht ganz unwesentlichen Unterschied, dass die CDU-FDP-Koalition (2005–2010) auf stabilen Mehrheiten fußte, während die SPD-Bündnisgrüne-Koalition (2010–2012) eine Minderheitsregierung war, die eine „Politik der Einladung“ (H. Kraft) betreiben, d. h. für Entscheidungen zusätzliche politische Unterstützung gewinnen musste.

7.5.1 Das GO-Reformgesetz: ‚Privat vor Staat‘

Mit dem Amtsantritt der CDU-FDP-Regierung in NRW 2005 stand auch die bislang relativ weit gefasste Zulässigkeit wirtschaftlicher Betätigung der Kommunen, geregelt durch die Gemeindeordnung (GO NRW i. d. F. v. 15.06.1999, 1. ModernG), auf der politischen Agenda. Der Koalitionsvertrag legte eine einschneidende Verschärfung der Zulässigkeit kommunalen Wirtschaftens fest (CDU NW/FDP NW 2005, S. 5). Der entsprechende Gesetzentwurf passierte ohne grundlegende Veränderungen das ministeriale, dann das legislative Anhörungsverfahren (NW LT-Drs. 14/3979 vom 19.03.2007; Cronauge 2010, S. 30). Die politische Aufmerksamkeit für die Novellierung war ausgesprochen groß. Kommunale Verbände und Gewerkschaften riefen als ‚Initiative Kommunalwirtschaft‘ zu Demonstrationen auf (Cronauge 2010). Am 14.08.2007 fand die Anhörung zum gemeindewirtschaftlichen Regelungsbereich des Gesetzes vor dem federführenden Ausschuss für Kommunalpolitik und Verwaltungsstrukturreform (AKV) statt. Sowohl die politischen als auch die verbandlichen Positionen zum Gesetzentwurf standen bereits im Vorfeld fest.

Die Industrie- und Handelskammern Nordrhein-Westfalen (IHKn NRW) stimmten in ihrer schriftlichen Stellungnahme (NW LT-Stn. 14/1223 vom 30.07.2007) und in dem mündlichen Statement (APr. 14/452 vom 14.08.2007, S. 49–51) dem Gesetzentwurf der Regierungskoalition grundsätzlich zu. Sie betonten insbesondere die Kongruenz zwischen ihren wirtschaftspolitischen Positionen und der Zielrichtung der schwarz-gelben Koalition. Die Übereinstimmung mit den Kernelementen der Reform der Gemeindeordnung bedingte, dass sich Veränderungswünsche der IHKn überwiegend auf Detailfragen bezogen. Neben dem zentralen Anliegen, dass die Einführung eines ‚dringenden öffentlichen Zwecks‘ für kommunales Wirtschaften notwendig sei, wurde vor allem die Forderung vorgetragen, IHKn noch stärker in Genehmigungs- und Begutachtungsprozesse einzubeziehen. Die Kammern sahen die bisherige Anwendung der bereits seit 1999 obligatorischen Marktanalysen im Vorfeld einer wirtschaftlichen Betätigung der Kommunen als nicht angemessen an (NW LT-Stn. 14/1223, S. 2). Es wurde moniert, dass der „praktische Vollzug dieser Regelung keinesfalls […] als zufrieden stellend bezeichnet werden“ könne (NW LT-Stn. 14/1223, S. 2). Die Kommunen hätten demnach „nicht in jedem, schon gar nicht in jedem maßgeblichen Fall darum gebeten“ (NW LT-Stn. 14/1223, S. 2) derartige Stellungnahmen und Analysen abzugeben. Die IHKn forderten ferner, „die Einbeziehung der Organe örtlicher Selbstverwaltung und deren Beteiligung an den Beratungen der kommunalen Räte zu einer Vorbedingung für die Aufnahme zugelassener wirtschaftlicher Tätigkeiten“ (NW LT-Stn. 14/1223, S. 3) zu machen. Die IHKn NRW thematisierten außerdem die Rolle eines sich ständig ändernden sozio-ökonomischen Rahmens (vgl. NW LT-Stn. 14/1223, S. 2). Gemeint war hiermit, dass sich die Rolle des Staates und staatlicher Daseinsvorsorge in einem steten Wandlungsprozess befinde und die Angemessenheit staatlicher Wirtschaftstätigkeit demnach einzelfallbezogen interpretiert werden müsse. Im Hinblick auf die Tätigkeiten, die laut Gemeindeordnung bislang in den Kernbereich der Daseinsvorsorge fielen (§ 107, Abs. 1, Satz 3 sowie Abs. 2, GO NRW i. d. F. v. 15.06.1999), sahen die IHKn NRW vor allem den Einschluss von Telekommunikationsdienstleistungen und Energieversorgung als überholt an (NW LT-Stn. 14/1223, S. 3–4). Begründet wurde dies mit den wettbewerblichen Rahmenbedingungen auf europäischer Ebene, die auch in den Bereich der Daseinsvorsorge durchschlügen (NW LT-Stn. 14/1223, S. 3).

Während der Anhörung wurde ein spezifisches Problem der Interessenaggregation sichtbar: Die IHK musste gegenüber dem Landtag sowohl private Unternehmen als auch jene IHK zugehörigen Unternehmen in privatrechtlicher kommunaler Trägerschaft vertreten. Im Sinne eines Opting-out enthielt die schriftliche Stellungnahme den Hinweis, dass die kommunalen Unternehmen sich dieser ausdrücklich nicht anschließen (NW LT-Stn. 14/1223, S. 5). Bemerkenswert ist, dass die IHKn bei der mündlichen Anhörung in höherem Maße abwägend und konsensorientiert argumentierten. Anstatt noch einmal nachdrücklich die Position der privatwirtschaftlichen Unternehmen darzulegen, beschränkte sich der IHK-Vertreter weithin darauf, die Komplexität eben jener mitgliederinternen Abwägung zu verdeutlichen. Er sprach explizit von „zwei verschiedene[n] Diskussionsgründe[n], Ursachen und Zielsetzungen“ (NW LT-APr. 14/452, S. 50) auf kommunalwirtschaftlicher und privatunternehmerischer Seite.

Die NRW-Handwerkskammern traten bei der Anhörung mit einer gemeinsamen Stellungnahme des Nordrhein-Westfälischen Handwerkstags (NWHT), des Westdeutschen Hankwerkskammertags (WHKT) und des Unternehmerverbands Handwerk (LFH) auf (NW LT-Stn. 14/1295 vom 08.08.2007). Das Handwerk betonte grundsätzlich analog zu Branchenverbänden und IHKn die Notwendigkeit einer Verschärfung der bestehenden Regelungen. Herausgehoben wurden in der schriftlichen Stellungnahme ebenso wie beim Hearing vornehmlich die unterschiedlichen Wettbewerbsgrundlagen. Der „Wettbewerb zwischen kommunalen und privaten Unternehmen kann niemals fair sein“ (NW LT-Stn. 14/1295, S. 2) wurde in der Stellungnahme festgestellt. Die Ursachen hierfür sahen die HWKn in der unterschiedlichen Besteuerung und im fehlenden Konkursrisiko kommunaler Betriebe (NW LT-Stn. 14/1295, S. 2). Gleichzeitig wurden die besondere Nachfragemacht und der mögliche Rückgriff auf vorhandenes Kapital bzw. kommunale Infrastruktur als Belege für einen ungleichen Wettbewerbsrahmen angeführt (NW LT-Stn. 14/1295, S. 2–3). Bei der mündlichen Anhörung verwies der damalige Hauptgeschäftsführer des NWHT für die NRW-Handwerkskammern auch auf die besonderen Beziehungen zwischen Handwerk und Kommunen. Er forderte zwar einen „Ordnungsrahmen“ (NW LT-APr. 14/452, S. 52) und die Einhaltung von Grenzen, die durch die „Interessen privater Wettbewerber definiert werden“ (NW LT-APr. 14/452, S. 52). Ebenso hob der Hauptgeschäftsführer jedoch die gemeinsame Tradition von Handwerk und Stadtwerken hervor, die „gemeinsam groß geworden“ seien (NW LT-APr. 14/452, S. 52). Es gehe hier „um ein Signal an die Kommunalaufsicht, nicht mehr und nicht weniger“ (NW LT-APr. 14/452, S. 54). Ebenso wie die IHKn NRW forderte der NWHT die Beibehaltung der ‚Marktanalysen‘ durch die wirtschaftliche Selbstverwaltung. Er schilderte anhand konkreter Zahlen, dass diese Analysen keineswegs überwiegend zu einer Ablehnung kommunaler Wirtschaftstätigkeit geführt hätten (NW LT-APr. 14/452, S. 54).

Beide Wirtschaftskammern stimmten dem Gesetzentwurf also zu, wenngleich sich Unterschiede in der Darstellung der Policy-Präferenzen beider Kammern identifizieren lassen. Demnach zogen sich die IHKn NRW auf eher allgemeine Aussagen zur Zielrichtung des Gesetzentwurfs zurück (vgl. Cronauge 2010, S. 33). Der bereits aufgezeigte innerorganisatorische Konflikt zwischen kommunalwirtschaftlichen und privaten Mitgliedern – als einem Beispiel interner Interessenaggregationsprobleme der Wirtschaftskammern – sollte nicht durch zu einseitige Stellungnahmen und Detailpositionen verschärft werden.

Für das Handwerk ergab sich dieses Hemmnis augenscheinlich nicht. Vielmehr ist die Handwerkskammer von einer besonders starken Beeinträchtigung der Mitgliedsbetriebe durch die gemeindewirtschaftlichen Regelungen in § 107 GO NRW ausgegangen, sodass vehement für die entsprechende Reform optiert wurde. Ausgangspunkt ist hier eine am Markt bestehende Konkurrenzsituation bei technisch-handwerklichen Leistungen im Bereich der Haus- und Energietechnik. Gleichzeitig wurde auch ein gewisses ‚Verständnis‘ für die kommunalen Unternehmen wiederholt signalisiert. Dies war und ist nicht zuletzt der ökonomisch bedeutsamen Rolle der Kommunen als Auftraggeber für das Handwerk geschuldet, also einer bestimmten Ressourcendependenz.

Zentrale Bedeutung hatte in der öffentlichen Anhörung zum GO-Reformgesetz 2007 der Ausspruch „Privat vor Staat“ (auch: „Weniger Staat, mehr privat“, NW LT-Stn. 14/1223, S. 1), der vielfach von den IHKn NRW verwendet wurde. Die bereits im NRW-Wahlkampf seitens CDU und FDP lancierte und auch im Koalitionsvertrag verwendete rhetorische Formel einer bestimmten Leitidee der Leistungserbringung fasst eine Vielzahl dezidierter Vorstellungen und Motive zusammen. Sie markiert den wirtschaftsliberalen Vorrang privater Leistungserbringung gegenüber staatlichem Interventionismus. Zugleich erfolgt eine sinnhafte Verbindung mit den Begriffen „soziale Marktwirtschaft“ und dem „ordnungspolitischen Strukturprinzip [der Subsidiarität]“ (NW LT-Stn. 14/1223, S. 1). Die vorgetragenen Leitideen signalisierten das Selbstverständnis und die Position der Wirtschaftskammern nach innen und außen. Sie fungierten als Referenzpunkte für die Legitimität der Policy-Präferenzen. Gleichzeitig korrespondierten sie mit den programmatischen Leitsätzen der politischen Mehrheit im Parlament. Die gemeinsame Referenz auf institutionelle Leitideen und ordnungspolitische Grundüberzeugungen signalisiert jenen ‚Kitt‘ und jene inhaltliche Kongruenz, die oberhalb der spezifischen Policy-Präferenzen die im oben diskutierten Forschungsstand bereits identifizierte Nähe zwischen Wirtschaftskammern und CDU bzw. FDP auszeichnet. Betrachtet man nun das Hearing im Jahr 2010 wird eine strategische Reflexivität deutlich: Die IHKn NRW verzichteten hier bei veränderten politischen Mehrheitsverhältnissen nahezu vollständig auf die Verwendung derartiger Leitmotive (NW LT-Stn. 15/71 vom 29.10.2010, S. 1–2).

7.5.2 Zurück auf Start: Revitalisierung des Gemeindewirtschaftsrechts 2010

Nach der Bildung einer Minderheitsregierung von SPD und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN in Nordrhein-Westfalen im Juni 2010 wurden zahlreiche Beschlüsse und Gesetzesnovellen der Vorgängerregierung revidiert; so auch das Gemeindewirtschaftsrecht (NW LT-Drs. 15/27 vom 07.07.2010). Der Entwurf zum „Gesetz zur Revitalisierung des Gemeindewirtschaftsrechts“ sah die vollständige Rücknahme der Novellierung aus dem Jahr 2007 vor: Die kommunale Wirtschaftstätigkeit generell, die energiewirtschaftliche Betätigung der Kommunen sowie insbesondere die interkommunale gemeindewirtschaftliche Kooperation sollten erleichtert und ausgeweitet werden. In der entsprechenden öffentlichen Anhörung des Ausschusses für Kommunalpolitik und des Ausschusses für Wirtschaft, Mittelstand und Energie formulierten die IHKn NRW ihre Ablehnung (NW LT-Stn. 15/71; NW LT-APr. 15/59 vom 05.11.2010, S. 33–34).8 Sie argumentierten, dass dies zu einer unzulässigen Ausweitung der kommunalen Wirtschaftstätigkeit führen würde. Stattdessen sei erstens die energiewirtschaftliche Betätigung der Kommunen (neuer § 107a) durch „enumerative Aufzählung[en]“ zulässiger Annextätigkeiten einzugrenzen (NW LT-Stn. 15/71 S. 1). Zweitens wurde die geplante Umkehr der Beweislast in § 107, Abs. 1, Nr. 3 GO NRW zulasten der Unternehmen kritisiert: Diese sollten fortan die überlegene Wirtschaftlichkeit privater Leistungserbringung gegenüber kommunalem Wirtschaften nachweisen, um einen Vorrang bei der Aufgabenerfüllung eingeräumt zu bekommen. Die IHKn NRW verwiesen auf die Vorteile der kommunalen Unternehmen, etwa den „Zugang zu besonders preiswerten Spezialkrediten oder preiswerten Krediten mit kommunaler Bürgschaft“ (NW LT-Stn. 15/71, S. 2) oder steuer- und insolvenzrechtliche Sonderregelungen. Private Unternehmen, insbesondere der Mittelstand, seien nicht dazu in der Lage, derartige Wettbewerbsnachteile auszugleichen (vgl. NW LT-Stn. 15/71, S. 2). Drittens mahnten sie im Bereich der energiewirtschaftlichen Betätigung (§ 107a GO NRW lt. NW LT-Drs. 15/27) eine Pflicht zur Stellungnahme seitens der betroffenen IHKn an. Es seien „betriebswirtschaftlich komplexe Vorhaben mit schwierig einschätzbarer Risikostruktur“ zu erwarten (NW LT-Stn. 15/71, S. 2), deren Scheitern letztlich zu einer Refinanzierung über erhöhte Gewerbesteuern und damit durch die von ihnen vertretene Wirtschaft führe.

Als Vertreter der NRW-Handwerkskammern teilten Nordrhein-Westfälischer Handwerkstag (NWHT), Westdeutscher Handwerkskammertag (WHKT) und der Unternehmerverband Handwerk NRW (LFH) in ihrer Stellungnahme die Kritik der IHKn am Wegfall der Marktanalysen (NW LT-Stn. 15/73 vom 29.10.2010, S. 3, 8). Es bestehe eine grundsätzliche Notwendigkeit zur „Abwägung mit den davon betroffenen Interessen der mittelständischen Wirtschaft und des Handwerks“ (NW LT-Stn. 15/73, S. 3). Fixpunkt bei der Anhörung für das NRW-Handwerk war jedoch die geplante Zulässigkeit der Ausführung von Annextätigkeiten durch kommunale Unternehmen im energiewirtschaftlichen Bereich (§ 107a, Abs. 2; NW LT-Stn. 15/73, S. 2, 8). Aufgrund der Stärkung der Stadtwerke in den Domänen der SHK- und Elektro-Gewerke befürchtete das organisierte Handwerk eine Beeinträchtigung bestehender Markt- und Wettbewerbsstrukturen.9 Die Handwerkskammern forderten in diesem Zusammenhang die Festlegung des „Hausübergabepunkt[s]“ als Grenze für die Zulässigkeit wirtschaftlicher Betätigung der Stadtwerke (NW LT-Stn. 15/73, S. 8). Sie betonten darüber hinaus die Bedeutung des Handwerks für die Stadtwerke (NW LT-Stn. 15/73, S. 9). Diese liege in der handwerklich qualifizierten Ausführung von Arbeiten am Netz (vgl. NW LT-Stn. 15/73, S. 9). Nur mit einem „gedeihlichen, kooperativen Verhältnis“ zwischen Stadtwerken und Handwerk seien ferner die umweltpolitischen Ziele der rot-grünen Koalition realisierbar (NW LT-Stn. 15/73, S. 4). Bereits im Rahmen des Hearings wurde Bezug auf Gespräche zwischen dem NWHT und dem Verband Kommunaler Unternehmen NRW (VKU NRW) genommen (NW LT-APr. 15/59, S. 12), die hinter der ‚Bühne‘ des formalen Gesetzgebungsprozesses stattgefunden hatten. Dabei war es zu einer Vereinbarung zwischen den beiden Seiten (NWHT/VKU NRW 2007) gekommen, die schließlich Eingang in die Beschlussempfehlung des Ausschusses fand (NW LT-Drs. 15/867 vom 13.12.2010, S. 16).

Im Verlauf der öffentlichen Anhörungen und des politischen Entscheidungsprozesses zeigte sich, dass unter den Bedingungen einer Minderheitskoalition eine begrenzte Bereitschaft bestand, durch Korrekturen am Gesetz dessen Akzeptanz bei Verbänden und Kammern zu erhöhen. Die Anhörungen offenbaren zudem die Differenzen der Wirtschaftskammern: Während die IHKn die interne Interessenaggregation über das Opting-out der kommunalen Unternehmen bewältigen, sucht das Handwerk einen strategischen Kompromiss mit dem konkurrierenden Verband Kommunaler Unternehmen. Dies geschieht nicht allein um den Zugang zum Markt zu sichern, sondern auch um gegenüber der Parlamentsmehrheit Entgegenkommen auszudrücken und sich Zugang zu sichern.

7.6 Schlussfolgerungen

In den Anhörungen zu einer konfliktreichen redistributiven Policy bei jeweils klar getroffenen politischen Entscheidungen zeigen sich spezifische Funktionen der öffentlichen Debatte. Unter den Bedingungen klarer Mehrheitsverhältnisse und der Deckungsgleichheit der Policy-Präferenzen zwischen den Koalitionsparteien CDU und FDP einerseits und den Wirtschaftskammern andererseits erfolgt eine öffentliche Legitimierung der inhaltlichen Positionen unter besonderem Bezug auf die gemeinsamen entsprechenden Leitbilder (‚Privat vor Staat‘). Die öffentlichen Anhörungen kommen gleichsam über eine kommunikative Bestätigung der getroffenen Entscheidung und deren Darstellung nicht hinaus. Unter den Bedingungen unsicherer Mehrheitsverhältnisse (Minderheitskabinett) wird in der zweiten Anhörung und den sich daraus ergebenen Beschlussempfehlungen die Suche nach der Verbreiterung der politischen Unterstützung offenbar: Verbände und Wirtschaftskammern werden zum Kompromiss gedrängt, durch den der bisherige Vorschlag in Einzelheiten geändert wird, sich das Parlament also ‚anregen‘ lässt (Tenhaef 1992, S. 308–309). Deutlich wird auch, dass die Anhörung insgesamt eher die konkreten Policy-Präferenzen und Interessen der Wirtschaftskammern zeigt. Ein Bezug auf übergreifende ordnungspolitische Leitideen unterbleibt aus guten Gründen. Auf dieser Ebene können die Wirtschaftskammern mit der rot-grünen Regierungskoalition keine Gemeinsamkeiten demonstrieren.

Folgende Punkte sind hinsichtlich des Verhältnisses zwischen Wirtschaftskammern und dem Parlament festzuhalten: Im Einklang mit den bereits zitierten Befunden zu den Einflussgelegenheiten der Wirtschaftskammern zeigen die Anhörungen die programmatische Kongruenz zwischen Wirtschaftskammern und der CDU bzw. FDP. Die Anhörungen fungieren hier als guter Textkorpus, der es ermöglicht durch die Identifizierung von manifesten Policy-Präferenzen einerseits und von Bezügen zu ordnungspolitischen Leitbildern andererseits die konkreten Gemeinsamkeiten zu ermitteln. Es gibt somit spezifische Regierungskonstellationen und parlamentarische Mehrheitsverhältnisse, die der Interessenvertretung von Wirtschaftskammern und ihrer politischen Einflussnahme förderlich sind.

Allerdings wurde auch deutlich, dass die Wirtschaftskammern bei unterschiedlichen politischen Koalitionen im Spiel bleiben. Sie haben eine maßgebliche Rolle bei der Interessenartikulation der regionalen Wirtschaftsunternehmen gegenüber der Politik. Überdies verfügen sie aufgrund der Selbstverwaltung der Wirtschaft in politikrelevanten Bereichen, etwa bei der Berufsbildung oder der Konjunkturbeobachtung, über eine besondere Expertise. Diese gewährt ihnen den Zugang zu politischen Akteuren unterschiedlicher Couleur. Zugleich treten sie bei Anhörungen zwar mit konkreten Anliegen, aber im Ton moderat und faktenbasiert auf. Nicht zuletzt aufgrund der oben markierten Ressourcendependenz zur Politik (Pflichtmitgliedschaft), aber auch aufgrund der Interessenaggregation in einer heterogenen Mitgliedschaft verbietet sich ein obstruktives und/oder uninformiertes Auftreten bei Anhörungen. Dabei sind insbesondere die IHKn – dies wurde hier am Beispiel des Opting-outs der kommunalen Unternehmen deutlich – mit derartigen Problemen in der Mitgliedschaft befasst. Deren „zurückhaltendes“ (Cronauge 2010, S. 33) Auftreten lässt sich also durch die den Kammern eigene besondere Mitgliedschafts- und Einflusslogik erklären. Nicht zuletzt ist darauf zu verweisen, dass sich am Beispiel der Zuständigkeit für Marktanalysen eine bereits oben ausgewiesene Tendenz der Wirtschaftskammern zeigt, sich um die Allokation von Aufgaben bei der Implementierung zu bemühen, um sich a.) eine wesentliche Rolle bei Expertise und Wissensproduktion zu sichern und damit b.) die eigene Organisation zu stärken. In der Anhörung ist der doppelsinnige Charakter der Wirtschaftskammern als Selbstverwaltung und Interessenvertretung mithin gut nachzuvollziehen. Die politische Einflussnahme der Wirtschaftskammern wird also durch interne Probleme der Interessenaggregation, durch eine besondere, ‚verwaltungsnahe‘ Expertise und durch eine inhaltliche Kongruenz mit Parteien, die ein eher wirtschaftsliberales Programmprofil haben, ebenso gekennzeichnet wie durch die Ressourcendependenz infolge des Pflichtmitgliedschaftsstatus und der organisationserhaltenden Aneignung administrativer Aufgaben.

In den Anhörungen sind die Beziehungen zwischen Wirtschaftskammern und Parlamenten und die eingangs genannten Eigenschaften der Mitgliedschafts- und Einflusslogik textanalytisch sichtbar geworden. Eine Überprüfung des vorgeschlagenen heuristischen Konzepts zur Situation öffentlicher Anhörungen und Konsultationen hat hier in einem ersten Schritt stattgefunden, d. h. für eine redistributive Policy mit einer vorab bereits weitgehend festgelegten Entscheidung. Die Situation der Anhörung ebnet bestimmten Funktionen dieser öffentlichen Kommunikation zwischen legitimierender Darstellung und offener Wissensproduktion offenkundig den Weg. Gleichwohl kommt dem besonderen Charakter der Akteure, hier: der Wirtschaftskammern, eine eigene Bedeutung für die Funktion der Anhörung zu. Es konnte deren spezifischer Umgang mit der Anhörungssituation gezeigt werden. Das Hearing ist in diesem Sinne eine Bühne, die eben auch durch die Eigenschaften der beteiligten Akteure belebt wird. Mit unserer Konzeptionalisierung und deren exemplarischer Überprüfung haben wir einen Ausgangspunkt für weitere Forschung zu Anhörungen und Konsultationen geschaffen. Für diese bietet es sich an, systematischer als bisher unterschiedliche Kommunikationssituationen mit variierenden Beteiligten und Akteurskonstellationen zu überprüfen. Dies ist auch deshalb geboten, um den immer noch verbreiteten Kurzschluss zu vermeiden, dass die öffentliche Stellungnahme und der Zugang zu legislativen Anhörungen, zu Parteien und zu Regierungen mit politischem Einfluss gleichzusetzen seien.

Fußnoten

  1. 1.

    Für sehr hilfreiche Kritik und Kommentare bedanken wir uns bei Katharina van Elten, Julia von Blumenthal und Thomas von Winter.

  2. 2.

    Der Deutsche Industrie- und Handelskammertag und der Zentralverband des Deutschen Handwerks werden traditionell zu den Spitzenverbänden der deutschen Wirtschaft gezählt.

  3. 3.

    2011 haben die 80 deutschen IHKn ca. 5,2 Mio. Mitgliedsunternehmen und die 53 HWKn ca. 988.000 Mitgliedsunternehmen.

  4. 4.

    Die Unterschiede zwischen den Wirtschaftskammern – und die sich daraus ergebende zumindest latente Organisationskonkurrenz (s. a. Sack und Schroeder 2008) – liegen nicht allein im abweichendem territorialen Zuschnitt, sondern a) darin, dass in den Gremien der HWKn eine Arbeitnehmerrepräsentanz von einem Drittel festgeschrieben ist (Arbeitnehmer sind in den Vollversammlungen der IHKn nicht integriert). Merkliche Unterschiede zeigen sich b) auch im Wahlrecht: Dieses sieht für die HWKn eine Listenwahl vor. In den Satzungen der IHKn ist das Persönlichkeitswahlrecht für einzelne Kandidaten innerhalb einer Wahlgruppe festgeschrieben; c) haben HWKn die Rechtsaufsicht über Innungen und Kreishandwerkerschaften, also die Verbände mit freiwilliger Mitgliedschaft. Schließlich besteht d) ein zentraler Unterschied in der sozialen Integration, insofern ‚das Handwerk’ für eine gemeinsame Identität der Unternehmen steht (Müller 2011) und somit bei der Interessenaggregation ein vergemeinschaftetes Berufsethos (hoher Stellenwert von Ausbildung, Qualität, Verlässlichkeit familiengeführter klein- und mittelständischer Unternehmen) als Referenz dient (Dannenbring 2009, S. 26).

  5. 5.

    Die Vollversammlungen der Wirtschaftskammern sind – um eine angemessene Repräsentation der unterschiedlichen Branchen und Gewerke sicherzustellen – in gewichtete Wahlgruppen unterteilt (Sack 2011, S. 432–436).

  6. 6.

    Entscheidender Grund für die Aufrechterhaltung der Pflichtmitgliedschaft der Wirtschaftskammern ist das System der Dualen Berufsausbildung. Diese gilt – insbesondere vor dem Hintergrund der Krise und der hohen Jugendarbeitslosigkeit in anderen EU-Mitgliedsstaaten – als entscheidender komparativer institutioneller Vorteil Deutschlands. Die Neigung der Fachpolitiker/innen, ein bewährtes Berufsausbildungsmodell durch die Schwächung der Wirtschaftskammern in Frage zu stellen, ist kaum vorhanden.

  7. 7.

    Wie auf der Bundesebene auch ist die Anzahl von öffentlichen Anhörungen im Landtag Nordrhein-Westfalen erheblich angestiegen. Seit der Reform der Geschäftsordnung des Landtags 2005 (NW LT-Drs. 14/1 vom 06.06.2005; GeschO i. d. F. v. 06.06.2005) wurde die Bedeutung der öffentlichen Anhörung kontinuierlich gestärkt. Die interne Expertenanhörung wurde mit dem grundsätzlich öffentlichen Hearing zusammengefasst. Auf die Reform von 2005 folgte im Jahr 2006 die Aufwertung der Minderheitsrechte bei der Einberufung von Ausschüssen (NW LT-Drs. 14/1441, GeschO i. d. F. v. 08.03.06). Seitdem sind neben einem Viertel der Ausschussmitglieder ebenfalls einzelne Fraktionen zur Einberufung einer Anhörung berechtigt.

  8. 8.

    Wiederum stellten die IHKn NRW die abweichende Position der in den IHKn organisierten kommunalen Unternehmen in privater Rechtsform fest (NW LT-Stn. 15/71, S.  3).

  9. 9.

    Dies wird auch an der relativ großen Zahl an Handwerksorganisationen deutlich, die sich an dem Hearing beteiligten: Neben den Dachorganisationen brachten mit den Fachverbänden des Gebäudereiniger-, Elektro- und Sanitär-Heizung-Klima-Handwerks gleich drei Gewerke eigene Stellungnahmen ein.

Literatur

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© Springer Fachmedien Wiesbaden 2014

Authors and Affiliations

  1. 1.BielefeldDeutschland

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