Zusammenfassung
Herbert Hönigsberger und Sven Osterberg dokumentieren ausführlich die Vielzahl der Regelungsvorschläge, die in der 17. Wahlperiode in den Bundestag eingebracht worden sind und arbeiten in einer summarischen Auswertung der parlamentarischen Debatten die wesentlichen im Parlament vertretenen Positionen heraus. Dabei werden zwei „Lager“ identifiziert, die sich in ihrer grundsätzlichen Positionierung zur Frage der Lobbyregulierung unterscheiden: Während die Oppositionsparteien sich trotz Differenzen im Detail über die Notwendigkeit einer stärkeren Regulierung einig sind, wird bei den Koalitionsfraktionen kein politischer Handlungsbedarf im Bereich Lobbyismusregulierung gesehen. Die Autoren diskutieren die von den Oppositionsfraktionen vorgelegten Anträge im Hinblick auf Praktikabilität und normative Angemessenheit und leiten daraus ein Plädoyer für eine strengere Regulierung ab.
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Notes
- 1.
„Lobbyismus im engeren Sinn ist der Prozess, in dem Akteure die Interessen der eigenen Organisation oder gegen Geld die Interessen Dritter mit speziellen Mitteln vertreten. Lobbykontakte sind primär alle direkten Kontakte – persönlich, telefonisch, schriftlich per E-Mail, SMS, Fax oder postalisch – mit Mandatsträgern und Mandatsträgerinnen, Ministerialbeamten sowie Abgeordneten- und Fraktionsmitarbeitern und -mitarbeiterinnen, die zum Ziel haben, Einfluss auf die Politik zu nehmen oder politische Informationen zu sammeln.“ (Kolbe et al. 2011a, S. 10). Interessen und Interessenvertretung werden von Lobby und Lobbyismus unterschieden. Interessenvertretung ist der umfassende Oberbegriff, Lobbyismus ist Interessenvertretung mit speziellen Mitteln.
- 2.
Gesetz über die Rechtsverhältnisse der Mitglieder der Bundesregierung (Bundesministergesetz) in der Fassung der Bekanntmachung vom 27. Juli 1971 (BGBl. I, S. 1166), zuletzt geändert durch Art. 1 des Gesetzes vom 23. Oktober 2008 (BGBl. I, S. 2018); Gesetz über die Rechtsverhältnisse der Mitglieder des Deutschen Bundestages (Abgeordnetengesetz) in der Fassung vom 21. Februar 1996 (BGBl. I, S. 326), zuletzt durch das Gesetz vom 8. November 2011 (BGBl. I, S. 2218); Anlage 1 der Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages – Verhaltensregeln für Mitglieder des Deutschen Bundestages; Gesetz über die politischen Parteien (Parteiengesetz) in der Fassung der Bekanntmachung vom 31. Januar 1994 (BGBl. I, S. 149), zuletzt geändert durch Art. 1 des Gesetzes vom 23. August 2011 (BGBl. I, S. 1748); Beamtenrechtsrahmengesetz in der Fassung der Bekanntmachung vom 31. März 1999 (BGBl. I, S. 654), zuletzt geändert durch Art. 15 Abs. 14 des Gesetzes vom 5. Februar 2009 (BGBl. I, S. 160); Bundesbeamtengesetz vom 5. Februar 2009 (BGBl. I, S. 160), zuletzt geändert durch Art. 4 des Gesetzes vom 21. Juli 2012 (I, S. 1583); Allgemeine Verwaltungsvorschrift zum Einsatz von außerhalb des öffentlichen Dienstes Beschäftigten (externen Personen) in der Bundesverwaltung vom 17. Juli 2008; Allgemeine Verwaltungsvorschrift zur Förderung von Tätigkeiten des Bundes durch Leistungen Privater (Sponsoring, Spenden und sonstige Schenkungen) vom 11. Juli 2003; Richtlinie der Bundesregierung zur Korruptionsprävention in der Bundesverwaltung vom 30. Juli 2004.
- 3.
- 4.
Laut Medienberichten am 11. Dezember 2012 unter www.handelsblatt.com, www.spiegel.de, www.sueddeutsche.de, www.zeit.de soll sich ein freiberuflicher Lobbyist der Apothekerschaft jahrelang geheime Unterlagen aus dem Gesundheitsministerium beschafft haben. Nach Auskunft der Staatsanwaltschaft Berlin hat sich der Lobbyist von einem Mitarbeiter des Unternehmens, das für die IT-Struktur des Ministeriums zuständig ist, E-Mails, Beschlüsse, Gesetzesentwürfe etc. besorgen lassen und ihn dafür bezahlt. In den Materialien zur Lobbystudie der OttoBrennerStiftung wurden anhand der Medienberichte seit Januar 1999 alle bekannt gewordenen Fälle massiver lobbyistischer Intervention zusammengestellt (vgl. Kolbe et al. 2011b).
- 5.
- 6.
Zur Unterscheidung von Zugang (access) und Einfluss vgl. u. a. Berry und Wilcox (2009).
- 7.
Die Zahl kursiert seit geraumer Zeit insbesondere in Medienberichten. Als Quelle werden dort in der Regel „Fachleute“ oder „Kenner der Szene“ angegeben. Urheber und Zählweise bleiben diffus. Koppelt man die Zahl mit den 2.100 Vereinen und Verbänden der Verbändeliste des Deutschen Bundestages, erscheint die Zahl von 5.000 Lobbyisten allerdings durchaus möglich.
- 8.
Nautilus Politikberatung scannt seit mehreren Jahren anhand von politischen Foren, Gästebüchern, Kommentarseiten der online-Medien etc. die politische Alltagskommunikation im Internet. Aus zigtausenden User-Statements lässt sich ein Befund herausdestillieren: Wofür in den sechziger und siebziger Jahren des letzten Jahrhunderts das Kapital, die Kapitalisten, die Bourgeoisie, das Establishment, die bürgerliche Klasse etc. verantwortlich gemacht wurden, das wird heute den Lobbyisten und dem Lobbying zugeschrieben. Der Lobbyismus ist der Volksfeind Nummer eins.
- 9.
Zur Behandlung des Themas Lobbyismus in der 15. und 16. Legislaturperiode vgl. das Grundlagenmaterial zur Lobbystudie der Otto Brenner Stiftung (Kolbe et al. 2011c).
- 10.
Vgl. Material zur Lobbystudie der Otto Brenner Stiftung Teil B (http://www.lobby-studie.de/m arktordnung-fuer-lobbyisten/teil-b-die-diskussion-der-regulierungsfelder-online.html, Zugriff am 15.05.2013).
- 11.
Stichtag der Materialsichtung ist der 15.03.2012.
- 12.
Vgl. die Zusammenstellung der Bundestagsdrucksachen und -protokolle im Anhang.
- 13.
Rechtsausschuss: Öffentliche Anhörung von Sachverständigen zu „Bekämpfung Abgeordnetenbestechung“, Mittwoch, 17. Oktober 2012, kein Wortprotokoll, Stellungnahmen der Sachverständigen (http://www.bundestag.de/bundestag/ausschuesse17/a06/anhoerungen/archiv/27_Bek__mpfung_Abgeordnetenbestechnung/02_SV-Liste.pdf, Zugriff am 15.05.2013). Innenausschuss: Öffentliche Anhörung von Sachverständigen zu „Parteispenden, Parteien-Sponsoring“, Montag, 7. Juni 2010, Innenausschuss, Wortprotokoll Nr. 17/12, Stellungnahmen der Sachverständigen (http://www.bundestag.de/bundestag/ausschuesse17/a04/Anhoerungen/Anhoerung01/Stellungnahmen_SV/index.html, Zugriff am 15.05.2013).
- 14.
Helmut Brandt, Dr. Wolfgang Götzer, Ansgar Heveling, Siegfried Kauder (Villingen-Schwenningen) (alle Union); Dr. Eva Högl, Michael Hartmann (Wackernheim), Christine Lambrecht, Christian Lange (SPD); Dr. Stefan Ruppert (FDP); Halina Wawzyniak (DIE LINKE).
- 15.
Die folgende Darstellung der Anträge und Gesetzentwürfe folgt im Wesentlichen den Zusammenfassungen der Dokumente in der Darstellung der Beratungsabläufe des Dokumentations- und Informationssystems für Parlamentarische Vorgänge des Deutschen Bundestages (DIP) (http://dipbt.bundestag.de/dip21.web/, Zugriff am 18.06.2013).
- 16.
Redner: Bernhard Kaster, Ernst Hinsken, Manfred Behrens (Börde), Armin Schuster (Weil am Rhein) (CDU/CSU); Michael Hartmann (Wackernheim), Dr. Eva Högl (SPD); Jerzy Montag, Volker Beck (Köln) (Bündnis 90/Die Grünen); Dr. Stefan Ruppert, Serkan Tören (FDP); Raju Sharma (DIE LINKE).
- 17.
Redner: Bernhard Kaster, Marco Wanderwitz (CDU/CSU); Michael Hartmann (Wackernheim), Dr. Eva Högl (SPD); Manuel Höferlin, Otto Fricke (FDP); Dr. Konstantin von Notz (Bündnis 90/Die Grünen); Raju Sharma (DIE LINKE).
- 18.
Redner: Michael Grosse-Brömer, Dr. Wolfgang Götzer, Helmut Brandt, Ansgar Heveling (CDU/CSU); Thomas Oppermann, Christine Lambrecht, Christian Lange (Backnang) (SPD); Jörg van Essen, Dr. Hermann Otto Solms (FDP); Volker Beck (Köln), Dr. Konstantin von Notz (Bündnis 90/Die Grünen); Raju Sharma (DIE LINKE).
- 19.
Nach Pressemitteilung des Deutschen Bundestages vom 23. November 2012.
- 20.
Redner: Dr. Wolfgang Götzer (CDU/CSU); Sonja Steffen (SPD); Jörg van Essen (FDP); Volker Beck (Köln) (Bündnis 90/Die Grünen); Dr. Dagmar Enkelmann (DIE LINKE).
- 21.
Redner: Siegfried Kauder (Villingen-Schwenningen) (CDU/CSU); Christine Lambrecht, Michael Hartmann (Wackernheim) (SPD); Jörg van Essen (FDP); Jerzy Montag (Bündnis 90/Die Grünen); Halina Wawzyniak (DIE LINKE).
- 22.
Redner: Norbert Geis, Ansgar Heveling, Siegfried Kauder (Villingen-Schwenningen) (CDU/CSU); Dr. Eva Högl (SPD); Jerzy Montag, Hans-Christian Ströbele (Bündnis 90/Die Grünen); Jörg van Essen (FDP); Halina Wawzyniak (DIE LINKE).
- 23.
Redner: Michael Grosse-Brömer, Dr. Wolfgang Götzer, Ansgar Heveling, Siegfried Kauder (Villingen-Schwenningen), Andrea Astrid Voßhoff (CDU/CSU); Dr. Eva Högl, Christine Lambrecht, Burkhard Lischka, Christian Lange (Backnang) (SPD); Jerzy Montag, Hans-Christian Ströbele (Bündnis 90/Die Grünen); Jörg van Essen (FDP); Raju Sharma (DIE LINKE).
- 24.
Redner: Helmut Brandt, Stephan Mayer (Altötting), Thomas Strobl (Heilbronn), Ingo Wellenreuther (CDU/CSU); Gabriele Fograscher, Burkhard Lischka (SPD); Marco Buschmann, Dr. Stefan Ruppert (FDP); Volker Beck (Köln) (Bündnis 90/Die Grünen); Ulrich Maurer, Halina Wawzyniak (DIE LINKE).
- 25.
Redner: Helmut Brandt, Bernhard Kaster (CDU/CSU); Thomas Oppermann (SPD); Volker Beck (Köln) (Bündnis 90/ Die Grünen); Dr. Hermann Otto Solms (FDP); Raju Sharma (DIE LINKE).
- 26.
Redner: Armin Schuster (Weil am Rhein) (CDU/CSU); Gabriele Fograscher (SPD); Dr. Stefan Ruppert (FDP); Volker Beck (Köln) (Bündnis 90/Die Grünen); Raju Sharma (DIE LINKE).
- 27.
Änderung §§ 24 und 25 sowie Einfügung §§ 31e und 31f Parteiengesetz und Änderung § 4 Einkommensteuergesetz.
- 28.
Hinweise liefern – mehr als wissenschaftliche und mediale Einschätzungen – erfahrungsgesättigte Initiativen aus der Mitte des Parlaments, so der Verhaltenskodex, den die beiden Abgeordneten Marco Bülow (SPD) und Gerhard Schick (Bündnis 90/Die Grünen) nach einem Jahr Arbeit vorgestellt haben und den sie zum Gegenstand der parlamentarischen Debatte machen wollen. In dem Kodex verarbeiten die beiden Abgeordneten ihre Erfahrungen mit lobbyistischen Interventionen ebenso wie mit diversen Anfälligkeiten von Kollegen (Bülow und Schick 2013). Bülow und Schick verlangen die Offenlegung aller Nebenverdienste in exakter Höhe unter Nennung der Auftraggeber, Einsicht in den Steuerbescheid der Abgeordneten, Begrenzung der bezahlten Nebentätigkeiten (höchstens drei als Vorstand, Aufsichtsrat, Verwaltungsrat, Beirat etc.) für Unternehmen sowie Körperschaften oder Anstalten des öffentlichen Rechts, keinerlei bezahlte Funktionen in Unternehmen, Verbänden oder anderen Organisationen der Interessenvertretung, die das eigene politische Fachgebiet betreffen, Offenlegung sämtlicher publizistischen, Gutachter- und Vortragstätigkeiten, Spende von Nebenverdiensten, die im Jahr mehr als die Hälfte der Abgeordnetendiät betragen, Transparenz von Geldspenden und geldwerten Zuwendungen ab 1.000 für die politische Tätigkeit unter Angabe des Spendernamens, Karenzzeit für mindestens drei Jahre bei lobbyistischen Tätigkeiten für Unternehmen, Verbände oder andere Organisationen, keine Annahme von Geschenken oder Essenseinladungen über einem Wert von 100 € sowie generell von Einladungen zu Events und Reisen (oder Übernahme der Kosten), Reiseberichte über Auslandsreisen, die Zweck, Grund, Einlader und Kosten offenlegen.
- 29.
Vgl. insbesondere BT-Drs. 17/5230, 17/6442 sowie BT-PlPr. 17/102 und 17/120.
- 30.
Das derzeitige Register umfasst ca. 2.100 Einträge.
- 31.
Vgl. BT-Drs. 17/1412, 17/8613, 17/5932 und 17/5933 sowie BT-PlPr. 17/103 und 17/163.
- 32.
Insbesondere das Übereinkommen der Vereinten Nationen gegen Korruption, abgeschlossen in New York am 31. Oktober 2003 (UNCAC).
- 33.
- 34.
Bereits die begrenzte Zahl von Interviews mit Abgeordneten im Rahmen der vorbereitenden Studien zur „Marktordnung für Lobbyisten“ hat eine Fülle von Hinweisen auf die Operationsweisen von Lobbyisten und die Techniken der lobbyistischen Intervention erbracht. Vgl. „Lobbyismus: Ein Überblick aus verschiedenen Perspektiven – 4 Interviews und Ergebnisse“ http://www.otto-brenner-stiftung.de/fileadmin/user_data_lobby/03_Online_Teile/AH70_Online_A4,pdf, Zugriff am 15.05.2013.
- 35.
Gegen Ende der 17. Wahlperiode scheint weitere Bewegung in die Lobbyregulierung gekommen zu sein, nachdem die Regierungsfraktionen bereits mit der 10-Punkte-Regelung zur Transparenz der Nebeneinkünfte von Abgeordneten auf die öffentliche Meinung reagiert haben. Die Abgeordneten Siegfried Kauder (CDU), Burkhard Lischka (SPD), Jerzy Montag (Bündnis 90/Die Grünen) und Raju Sharma (DIE LINKE) haben auf Betreiben von Siegfried Kauder den interfraktionellen „Entwurf eines Strafrechtsänderungsgesetzes – Bekämpfung der Korruption von Mandatsträgern“ (http://blog.abgeordnetenwatch.de/wp-content/uploads/2013/03/2013_02_28-Gesetzesentwurf_interfraktionell1.pdf, Zugriff am 27.05.2013) vorgestellt und ihren Fraktionen zur weiteren Beratung zugeleitet. Ein FDP-Abgeordneter war nicht beteiligt. Bundestagspräsident Norbert Lammert hatte bereits im November 2012 ein Positionspapier an die Parlamentarischen Geschäftsführer der Bundestagsfraktionen verschickt, in dem er eine Verschärfung des Paragrafen 108e im Strafgesetzbuch anregt, um die Ratifizierung der Anti-Korruptionskonvention der UNO voranzutreiben (Kade 2012). Anfang August 2012 hatten 26 von 30 DAX-Unternehmen einen Brief des Präsidenten der Internationalen Handelskammer (ICC) in Deutschland, Manfred Gentz, an die Koalitionsfraktionen mitgetragen, in dem die Ratifizierung der Anti-Korruptions-Konvention im Interesse der deutschen Export-Industrie verlangt wird (Böcking und Weiland 2012). In der Sache reagiert der Entwurf der vier Abgeordneten auf die kritischen Stellungnahmen der Sachverständigenanhörung im Rechtsausschuss am 17. Oktober 2012. Eine weitere Anhörung ist geplant, um den Gesetzentwurf noch vor Ende der 17. Wahlperiode zu beschließen. Die Motivationslage der Akteure ist durchaus unterschiedlich. Der Union muss daran gelegen sein, das Thema noch vor der Bundestagswahl im Herbst 2013 abzuräumen. Die Opposition kann eine eventuelle Gesetzgebung als Erfolg ihres kontinuierlichen Drängens deuten. Immerhin belegt die Initiative die Fähigkeit eines Teils der Protagonisten in der parlamentarischen Lobbydebatte zu pragmatischer Überwindung auch tiefer Gegensätze und rechtlicher Schwierigkeiten, wenn die öffentliche Diskurslage dies nahe legt.
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Hönigsberger, H., Osterberg, S. (2014). Die Regulierung des Lobbyismus – das parlamentarische Lehrstück. In: von Winter, T., von Blumenthal, J. (eds) Interessengruppen und Parlamente. Schriften der DVPW-Sektion Regierungssystem und Regieren in der Bundesrepublik Deutschland. Springer VS, Wiesbaden. https://doi.org/10.1007/978-3-531-19161-4_11
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