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Grenzen „begrenzter Rationalität“ –Politisch-administrative Steuerungsambitionen im Kinderschutz

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Rationalitäten des Kinderschutzes

Zusammenfassung

In den letzten Jahren hat es im Anschluss an eine Reihe besonders tragischer und medial skandalisierter Todesfälle von Kindern in Bund, Ländern und Kommunen zahlreiche Bemühungen gegeben, den Kinderschutz durch gesetzlich-administrative Regulierungen effektiver zu gestalten. Während über das grundsätzliche Ziel, Kinder vor Gewalt und Vernachlässigung zu schützen und das Erfordernis, dies in letzter Konsequenz durch staatliche Interventionen sicherzustellen, generell Einigkeit besteht, rufen solche politischen Initiativen regelmäßig vehemente Kritik (nicht nur) seitens der Fachwelt hervor. Beklagt wird dabei nicht nur die (relative) Wirkungslosigkeit einzelner Maßnahmen, sondern zuweilen auch grundlegend ein im Sinne der eigentlichen Zielsetzung ggf. sogar kontraproduktiver „Aktionismus“ von Politik und Institutionen in Reaktion auf einen massiven öffentlichen Handlungsdruck.

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Notes

  1. 1.

    Teilweise wird in diesem Zusammenhang auch kritisch von „symbolischer Gesetzgebung“ bzw. „symbolischer Politik“ gesprochen, die „nicht wirklich neue Strukturen und Interventionsmöglichkeiten schafft, die geeignet wären, die erklärten Gesetzesziele zu erreichen“, „den Eindruck zielorientierten Handelns [vermittelt], ohne am realen Regelungsbedarf anzusetzen und rechtlich und strukturell den adäquaten Kontext zu wählen“ und mithin „letztlich keine Veränderungen [bewirkt]“ (Häbel 2010, S. 251; vgl. Redaktion Widersprüche 2008, S. 8).

  2. 2.

    Herangezogen werden dafür Informationen aus einer Analyse politischer Stellungnahmen (relevanter Berufs- und Wohlfahrtsverbände) sowie aus im Rahmen eines laufenden Forschungsprojekts durchgeführten Interviews. Bei diesem bis 2013 an den Universitäten Kassel und Wuppertal durchgeführten, von der DFG geförderten Forschungsvorhaben („Sozialsystem, Kindeswohlgefährdung und Prozesse professioneller Interventionen“ (SKIPPI)) werden auf der Ebene von fünf ausgewählten lokalen Settings Interviews mit sämtlichen beruflich bzw. organisiert mit dem Problemfeld „Kindeswohlgefährdung“ befassten Akteursgruppen geführt und qualitativ ausgewertet. Betrachtet werden einerseits die Strukturierung von Interventionen durch sozialpolitische und institutionelle Regulation sowie organisationale und berufskulturelle Rahmungen, andererseits die Logik der Mikrointeraktion in der privaten Lebenswelt der Klienten.

  3. 3.

    Inkrafttreten: 01.01.2012.

  4. 4.

    Dies gilt insbesondere im Kontext „unbestimmter Rechtsbegriffe“ wie dem der „Kindeswohlgefährdung“ und daraus resultierender Beurteilungsspielräume der Verwaltung (s. u.).

  5. 5.

    „Satisficing“ nennt Simon in diesem Zusammenhang einen Entscheidungstypus, bei dem statt einer langwierigen Suche nach der optimalen Lösung die erstbeste annehmbare („befriedigende“) Lösung gewählt wird, wobei im Hinblick darauf (gezwungenermaßen) vereinfachende (komplexitätsreduzierende) Situationsdefinitionen zugrunde gelegt werden (ebd.).

  6. 6.

    So vergleicht er politische Steuerungsbemühungen z. B. mit dem „Regentanz der Hopi-Indianer“.

  7. 7.

    Die folgende Befassung mit im politischen Prozess auftretenden Steuerungsgrenzen erfolgt in Anlehnung an dieses Paradigma, das schon aufgrund der Vielfalt der im Kinderschutz (oft netzwerkartig) zusammenwirkenden artverschiedenen Akteure (und deren Fähigkeit zur je eigensinnigen Deutung von Regelungen) mit seiner Akzentuierung von „Offenheit“ gegenüber selbstreferenzieller Geschlossenheit hier als theoretische Heuristik geeigneter erscheint als systemtheoretische Ansätze.

  8. 8.

    Auch wenn sich faktisch Tendenzen einer „gesellschaftlichen Marginalisierung“ des Kindes, also Diskrepanzen zwischen rhetorischem Engagement und tatsächlicher Handlungsbereitschaft zeigen (dies.: S. 104 ff.).

  9. 9.

    Die konkrete Ausgestaltung der damit verbundenen Verwaltungs- und Meldepraxis ist im Detail je nach Bundesland unterschiedlich geregelt: Teilweise bleibt es bei einem Erinnerungsschreiben im Anschluss an verpasste Untersuchungen, anderswo sieht das Gesetz verpflichtend Hausbesuche durch Gesundheits- oder Jugendamt vor; in Bayern sind Sanktionen für säumige Eltern in Form einer Streichung des Landeserziehungsgeldes vorgesehen. Manche Gesetze enthalten zusätzlich konkretisierende Vorgaben zur Aufgabenwahrnehmung und Kooperation im Kinderschutz sowie spezielle Meldebefugnisse für verschiedene Berufsgruppen (ebd.).

  10. 10.

    So lieferten in Hessen 9208 Hinweise auf versäumte Untersuchungen in lediglich sechs Fällen (dem Jugendamt zuvor nicht bekannte) Anhaltspunkte für eine Kindeswohlgefährdung. Allein die Jugendämter investierten für die Verwaltung knapp 17.000 zusätzliche Arbeitsstunden, was 15,1 Vollzeitstellen entspricht (Hessischer Landkreistag 2010, S. 115 ff.). Einschlägige Presseberichte zeugen von ähnlichen Erfahrungen in anderen Bundesländern (vgl. z. B. Spiewak 2011, S. 38).

  11. 11.

    Im Rahmen des SKIPPI-Projekts (s. Fn 2).

  12. 12.

    In der Tagespresse referierte Verlautbarungen seitens der Ministerialbürokratie, eine zentrale Intention des Gesetzes sei gewesen, „nach außen [zu] dokumentieren, dass die Politik handlungsfähig ist“ (Berth 2010, S. 3), scheinen diese Sichtweise zu stützen.

  13. 13.

    Den Einbezug des Gesundheitswesens – als einen Bereich, der gegenüber der Jugendhilfe möglicherweise mit einem besseren Ansehen ausgestattet ist und in der Öffentlichkeit eher mit evidenzbasierter „Wissenschaftlichkeit“ assoziiert wird – könnte man insofern auch als darstellerischen Kunstgriff der Politik deuten.

  14. 14.

    Das Jugendamt hat demnach eine Abschätzung des Gefährdungsrisikos „im Zusammenwirken mehrerer Fachkräfte“ vorzunehmen, ggf. Hilfen anzubieten, das Familiengericht anzurufen oder das Kind in Obhut zu nehmen. Freie Träger sollen den Schutzauftrag „in entsprechender Weise wahrnehmen und bei der Abschätzung des Gefährdungsrisikos eine insoweit erfahrene Fachkraft hinzuziehen“. Wenn angebotene Hilfen nicht ausreichend erscheinen, die Gefährdung abzuwenden, ist das Jugendamt einzuschalten.

  15. 15.

    Systematische Evaluationsergebnisse zu den Auswirkungen von § 8a SGB VIII liegen nur eingeschränkt vor. Zwar ist z. B. die Zahl der Meldungen „gewichtiger Anhaltspunkte“ für eine Kindeswohlgefährdung in den letzten Jahren vielerorts deutlich angestiegen, doch lässt sich diese Tatsache kaum isoliert auf die Gesetzesnovelle zurückführen, zumal von einem starken Einfluss gerade aktueller dramatischer (Todes-)Fälle ausgegangen werden muss.

  16. 16.

    „Wenn die Halbwertszahlen von Neuerungen die Zeit der Entwicklung unterschreiten, dann macht es keinen Sinn“, so ein ASD-Leiter im Interview in Bezug auf politisch-administrativen Aktionismus.

  17. 17.

    Eine ähnliche Argumentation findet sich bei Bussmann (2005) mit Blick auf das „Gesetz zur Ächtung der Gewalt in der Erziehung“, das im Jahr 2000 das Ende des elterlichen „Züchtigungsrechts“ markierte: Seitdem begehen Eltern, die ihr Kind schlagen, eine strafbare Körperverletzung. Der Autor zeigt auf, dass einer tatsächlichen Strafverfolgung indes hohe Hürden im Wege stehen (2005a), misst bei dem Versuch einer Evaluation der (gewaltsenkenden) Gesetzeswirkung (zumindest kurzfristig) keinen signifikanten Effekt (2005b), erwartet aber (vor dem Hintergrund von Erfahrungen aus dem Ausland) langfristig eine „Sensibilisierung“ bzw. „Schärfung von Problembewusstsein“ durch das Gesetz und schließt, es handele sich somit „im positiven Sinne um ein symbolisches Recht“ (2005a, S. 263). Meysen et al. (2009, S. 155) vertreten (trotz eingängiger Kritik) eine ähnliche These in Bezug auf die o.g. Landeskinderschutzgesetze: Die Konzentration auf Früherkennungsuntersuchungen könne (langfristig) „die Aufmerksamkeit auf die Gesundheitshilfe als wichtigen Protagonisten zur Sicherstellung von Kindergesundheit und Kinderschutz [erhöhen]“ und „zum Anlass für Verantwortungsübernahme und Kooperation genommen werden“ (ebd.).

  18. 18.

    Oelkers (2007) verwendet diese (in Anlehnung an Mayntz 1980; Bohnert und Klitzsch 1980) „erweiterte“ Implementationsperspektive für eine umfassende Analyse des „neuen Kindschaftsrechts“.

  19. 19.

    Die Fertigstellung des vorliegenden Beitrags fällt zeitlich zusammen mit dem Inkrafttreten des neuen Gesetzes, weshalb hier noch nicht auf tatsächlich beobachtete Auswirkungen eingegangen werden kann. Gleichwohl liefern die vergangenen Erfahrungen (und z. T. darauf basierende Vorbehalte der Implementationsträger) Anhaltspunkte für eine vorsichtige Prognose.

  20. 20.

    Es sei auf die interessante Parallele hingewiesen, dass bereits der Weg zum KJHG ein langer und mühseliger Prozess mit mehreren gescheiterten Anläufen war (vgl. dazu Kunkel 1997, S. 15, Wiesner 1990): Erstmals 1972 formulierten Zielvorstellungen folgte ein Regierungsentwurf, der 1980 (unter Verweis auf eine unzureichende Beachtung des elterlichen Erziehungsrechts, Nachteile für freie Träger sowie finanzielle Erwägungen) vom Bundesrat abgelehnt wurde. Das Scheitern wird dabei auch auf einen „ideologisch geführten politischen Kampf“ zwischen Koalition und Opposition zurückgeführt (Wiesner 1990 S. 117). 1984 verlief ein weiterer Referentenentwurf nach Rücksprache mit Ländern und Fachverbänden (v. a. aus Kostengründen) im Sande. Die Verabschiedung des KJHG 1990 stellt somit den Schlusspunkt einer 18-jährigen hindernisreichen Entwicklungsphase dar. Wiesner/Zarbock (1991 S. V) erwarteten damals aufgrund von Ressourcenengpässen in vielen Jugendämtern divergente Auswirkungen und bemerkten, dass „die Praxis in weiten Teilen auf dieses neue Gesetz noch gar nicht vorbereitet zu sein scheint“.

  21. 21.

    Diese Vorgaben sind (in modifizierter Form) auch im aktuellen Gesetz enthalten (s. u.).

  22. 22.

    Es können hier nicht alle Aspekte des Gesetzes erschöpfend behandelt werden. So werden z. B. Regelungen zur Datenweitergabe unter Jugendämtern (Verhindern von „Jugendamts-Hopping“), seitens der freien Jugendhilfe vorzulegenden Führungszeugnisse der Mitarbeiter und einer Erweiterung der Kinder- und Jugendhilfestatistik ausgeblendet.

  23. 23.

    Dass dies (analog zu den o.g. Anmerkungen zum KICK) trotz geringen Neuigkeitswerts durchaus erwünschte Wirkungen zeitigen könnte, soll hier nicht in Abrede gestellt werden.

  24. 24.

    Der verbreiteten Forderung nach mehr Fortbildungen begegnet der aktuelle Entwurf nun mit einer Beratungsmöglichkeit durch „insoweit erfahrene Fachkräfte“ (mit allen damit verbundenen potenziellen Koordinations- und Ressourcenschwierigkeiten; s. o.).

  25. 25.

    Vgl. hierzu die oben dargestellten Erfahrungen mit den Landeskinderschutzgesetzen.

  26. 26.

    § 8a SGB VIII sollte um den Zusatz ergänzt werden, dass sich das Jugendamt bei der Gefährdungseinschätzung „einen unmittelbaren Eindruck von dem Kind und in der Regel auch seiner persönlichen Umgebung zu verschaffen hat“. Die neue Regelung enthält nun den klarstellenden Passus „sofern dies nach fachlicher Einschätzung erforderlich ist“.

  27. 27.

    Apologeten der Regelung bemerken dazu: „Manchmal müssen, wie auch die Erfahrungen mit § 8a SGB VIII lehren, Selbstverständlichkeiten ins Gesetz.“ (Salgo 2009, S. 12).

  28. 28.

    Wobei einige Regelungen (wiederum) lediglich eine Festschreibung gängiger Praxis bzw. zusätzliche Verdeutlichung einer bereits jetzt gegebenen Rechtslage darstellen.

  29. 29.

    Wobei diese spezifische „Rationalität“ unter Umständen mit anderen, unmittelbar zweckgerichteten Rationalitäten in Konflikt steht.

  30. 30.

    Die individuell-einzelfallbezogene Durchbrechung „störender“ Vorgaben ist unseren Ergebnissen zufolge auch im Kinderschutz durchaus gängige Praxis.

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Authors and Affiliations

  1. Fachbereich 1, Humanwissenschaften, Institut für Sozialwesen, Universität Kassel, Arnold-Bode-Str. 10, 34109, Kassel, Deutschland

    Herr Hannu Turba

Authors
  1. Herr Hannu Turba
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Corresponding author

Correspondence to Hannu Turba .

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Editors and Affiliations

  1. , Institut für Sozialwesen, Universität Kassel, Arnold-Bode-Straße 10, Kassel, 34127, Germany

    Thomas Marthaler

  2. FB 04, Sozialwesen, Universität Kassel, Arnold-Bode-Str. 10, Kassel, 34127, Germany

    Pascal Bastian

  3. , Institut für Sozialwesen, Universität Kassel, Arnold-Bode-Str. 10, Kassel, 34127, Germany

    Ingo Bode

  4. FB 04, Sozialwesen, Universität Kassel, Arnold-Bode-Str. 10, Kassel, 34127, Germany

    Mark Schrödter

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Turba, H. (2012). Grenzen „begrenzter Rationalität“ –Politisch-administrative Steuerungsambitionen im Kinderschutz. In: Marthaler, T., Bastian, P., Bode, I., Schrödter, M. (eds) Rationalitäten des Kinderschutzes. VS Verlag für Sozialwissenschaften, Wiesbaden. https://doi.org/10.1007/978-3-531-19146-1_4

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  • Publisher Name: VS Verlag für Sozialwissenschaften, Wiesbaden

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