Zusammenfassung
Dem noch relativ neuen Forschungsfeld der Implementation von Gerichtsentscheidungen wird man sich sinnvollerweise auf induktivem Wege bereichsspezifisch im Sinne einer „Mosaiktheorie“ zuwenden müssen. Der Beitrag soll hierzu einige Aspekte aus dem Bereich der Implementation schulpolitischer Entscheidungen beisteuern. Abgestellt wird dabei in erster Linie auf politiksteuernde Entscheidungen von Gerichten, die im Zusammenhang mit schulpolitischen Auseinandersetzungen standen. Diese Verfahren stellten sich als eine Fortsetzung der Politik der jeweiligen Landesopposition mit anderen Mittelnl und auf anderen Schauplätzen dar2. Darauf hinzuweisen scheint insofern notwendig, als damit zur Vorsicht bei der Übertragung der dargestellten Fallbeispiele auf die ansonsten eher „normale“ Gerichtspraxis in schulrechtlichen Streitigkeiten (ob nämlich eine Ordnungsmaßnahme zu Recht ergangen ist, ob eine Prüfungsentscheidung richtig getroffen oder der Schüler X versetzt wird etc.) gemahnt wird.
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Anmerkungen
Staupe, Die „Verrechtlichung“ der Schule — Erscheinungsformen, Ursachen und Folgen, in: Leviathan 1982, S. 273 (294).
In diesen Fällen versuchten die Kläger zumeist, ihre politisch nicht durchsetzbaren Vorstellungen mit Hilfe der Gerichte umzusetzen oder zumindest ihre Position zu stärken; im einzelnen siehe dazu unten. Vgl. auch Dietze, Zur Reform der Schulstrukturen im Lichte der Rechtsprechung: Ende der Streitigkeiten in Sicht, in: NVwZ 1984, S. 72.
Zum Begriff des Programmes sei hingewiesen auf Mayntz (Hrsg.), Die Implementation politischer Programme (I), Königstein 1980, und II, Opladen 1983 (in Band I besonders: Mayntz, Die Implementation politischer Programme — theoretische C7berlegungen zu einem neuen Forschungsgebiet, S. 236 (243); Mayntz, Einleitung, S. 1 (5 ff.); in Band II besonders: Mayntz, Zur Einleitung: Probleme der Theoriebildung in der Implementationsforschung, S. 7 (11) — dort bezeichnet Mayntz „die Betonung der Programm-Kategorie eher (als) ein
Spezifikum der deutschen Implementationsforschung“ —; Kaufmann-Rosewitz, Typisierung und Klassifikation politischer Maßnahmen, S. 25 (35 ff.)); zur Kritik am Implementationsansatz Bruder, in: Verwaltungsarchiv 1984, S. 129.
aDazu Gawron-Rogowski, Zur Implementation von Gerichtsurteilen. Hypothesen zu den Wirkungsbedingungen und Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts, in: Hartwich (Hrsg.), Gesellschaftliche Probleme als Anstoß und Folge von Politik, Opladen 1983, S. 357 ff.; Füssel, zum „Schulsprengel“-Beschluß des BVerG, NVwZ 1984, S. 775.
Die über den Einzelfall hinausgehende Bindungswirkung erstreckt sich dabei nach der ständigen Rechtsprechung auf „die sich aus dem Tenor und den tragenden Gründen der Entscheidung ergebenden Grundsätze für die Auslegung der Verfassung“ (Beschluß vom 20.1. 1966, BVerfGE 19, 377 (392) u.a.). Die Bindungswirkung von „zu Inzidentfragen entwickelten Rechtsansichten” ist ausgeschlossen (Urteil vom 18.3.1953, BVerfGE 2, 181 (191)). Die Bindungswirkung erstreckt sich auch nur auf die Teile der Entscheidung, „welche die Auslegung und Anwendung des Grundgesetzes betreffen. Sie erstreckt sich nicht auf Ausführungen, die nur die Auslegung einfacher Gesetze zum Gegenstand haben“ (Beschluß vom 10.6.1975, BVerfGE 40, 88 (94)). Die Bindungswirkung erstreckt sich, trotz Föderalismus, auch auf andere Bundesländer, wie sich bereits aus dem Gesetzeswortlaut ergibt (Urteil vom 30.7.1958, BVerfGE 8, 122 (141)); hierzu auch Bryde, Verfassungsentwicklung, S. 413 ff. m.w.N.
Dies gilt um so mehr, als die Implementation von Verwaltungsgerichtsentscheidungen dem ursprünglichen verwaltungsbezogenen Implementationsansatz ohnehin wesentlich näher steht.
Staupe, Anm. 1, S. 291 m.w.N.
Das Bundesverfassungsgericht (E 6, 309 (346/347)) spricht vom „Kernstück der Eigenstaatlichkeit der Länder“.
Zur Kulturhoheit der Länder vgl. auch Heckel-Avenarius, Schulrechtskunde, 6. Aufl. Neuwied 1986, S. 15 ff.
Dazu siehe aber oben, Anm. 4.
Art. 91b GG.
Oppermann, zitiert bei Lasser, Verrechtlichung des Schulwesens, in: Projektgruppe Bildungsbericht (Hrsg.), Bildung in der Bundesrepublik Deutschland, Reinbek 1980, Band 2, S. 1343 (1355).
Dieser Aspekt kann sich insbesondere bei parteipolitisch unterschiedlicher Ausrichtung beider Kompetenzträger auswirken; als Beispiel aus dem Schulbereich kann die Weigerung von Gemeinden in Nordrhein-Westfalen, Gesamtschulen einzurichten, genannt werden (dpa-Dienst für Kulturpolitik vom 14.3. 1983, S. 15 ff.); die schulgesetzlichen Vorgaben des Landes können auf diese Weise konterkariert werden.
Clemens (Grenzen staatlicher Maßnahmen im Schulbereich, in: NVwZ 1984. S. 65 (69)) spricht von „landesrechtlichen Grenzverschiebungen“. Vgl. dazu auch Evers, Die Befugnis des Staates zur Festlegung von Erziehungszielen in der pluralistischen Gesellschaft, 1979, S. 34 ff.
Hierzu Lasser, Anm. 11, S. 1357 ff.; Niehues, Schul-und Prüfungsrecht, 2. Aufl. München 1983, S. 47 ff.; ausführlich Staupe, Parlamentsvorbehalt und Delegationsbefugnis (1986), S. 338 ff.
Und dies auf der Basis vorhandener Dokumente — zu den damit verbundenen methodischen Problemen: s. Hucke-Wollmann, Methodenprobleme der Implementationsforschung, in: Mayntz (Hrsg.), Implementation politischer Programme (I), S. 216 (255 ff.).
Den Elternorganisationen z. B. steht ein Klagerecht nicht zu; dies gilt auch für den gem. Art. 56 Abs. 6 der Hessischen Verfassung geschaffenen „Hessischen Landeselternbeirat“ (Hess. StGH, NJW 1980, S. 2405 ).
Vgl. Reumann, Kultusminister Krollmann eingekreist, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung vom 13.1.1983, S. B.
Dazu Hans Schmalz, Der Hessische Elternverein, der Elternwille und das Elternrecht, in: Demokratische Erziehung, 6/83, S. 40.
Beschluß vom 7.7. 1972, KMK-Beschlußsammlung Nr. 175. 3; Schwerpunkte der damaligen Oberstufenreform waren die Abkehr vom bisherigen „Universalabitur“, die Möglichkeit der Schwerpunktwahl, Kurssystem statt Klassenverband, die Gleichwertigkeit aller Fächer, die Zuordnung der Fächer zu Aufgabenfeldern, die Organisation des Unterrichts in Grund-und
Leistungskursen, die Gliederung des Unterrichtsangebots in Pflicht-und Wahlbereich (Verhältnis 2:1) und die Ersetzung der Noten durch ein gestaffeltes Punktesystem unter Anrechnung für das Abitur.
Diverse Richtlinien von 1975, zitiert vom Bundesverfassungsgericht, BVerfGE 43, 198 (199). Oppermann (in seinem Gutachten C für den 51. Deutschen Juristentag, Nach welchen rechtlichen Grundsätzen sind das öffentliche Schulwesen und die Stellung der an ihm Beteiligten zu ordnen? München 1976, S. C 57) nennt diese Regelung eines der „schlagensten Beispiele für die rechtsstaatliche Unbekümmertheit in den Kultusverwaltungen ebenso wie für die häufig noch unterentwickelte bildungspolitische Sensibilität in den Landtagen“.
NJW 1976, S. 1856.
GVBI. 11976, S. 433.
Beschluß vom 21.12. 1976, BVerfGE 43, 198.
Beschluß vom 22.6. 1977, BVerfGE 34, 400.
Vom 21.6. 1977, GVBI. I, S. 284.
Beschluß vom 26.2. 1980, BVerfGE 53, 185.
Urteil vom 30.12. 1981, NJW 1982, 1381; zu diesem Urteil: Dietze, Elternrecht als Bestimmungsrecht und Anspruchsgrundlage der schulischen „umfassenden Allgemeinbildung“ ihrer Kinder? in: NJW 1982, S. 1353, und Nevermann, Der Griff nach der Schulmacht, in: RdJB 1982, S. 184, sowie weitere Artikel in RdJB, Heft 2/1982.
Gvbi. I, S. 140.
Verordnung vom 9.6. 1983, ABI. S. 398; die Landtagsopposition nennt diese Richtlinien und die neuen Abitur-Prüfungsbedingungen in Geschichte einen Fall der „Überreaktion“, einen „Musterfall überflüssiger bürokratischer Aktivität im Bildungswesen” (dpa Dienst für Kulturpolitik vom 19.9. 1983, S. 17 ).
In anderen Bundesländern führte dies zur Sorge, daß dortige Verwaltungsgerichte die hessische Regelung zum Maßstab nehmen und so eigene Regelungen für nicht ausreichend erklären könnte (hierzu auch Laaser, a.a.O., S. 1361). Dies war mit Anlaß, daß sich die Gesetzgebungsreferenten der Länderkultusministerien verstärkt bemühten, zu Absprachen über die Regelungsdichte bei Schulgesetzen zu kommen (hierzu Sewerin, Schuljuristen und Bildungsföderalismus, in: RdJB 1983, S. 383 ).
Bemerkenswert ist, daß ein Teil der bildungspolitischen Annahmen des Staatsgerichtshofs sich bereits im Beschluß des VGH von 1976 — s.o., Anm. 21 — findet, dort jedoch nur zur Begründung des Erfordernisses einer gesetzlichen Regelung verwendet wurde. Daher hatte der Landesgesetzgeber damals keine Veranlassung, den Bedenken des Gerichts in irgendeiner Weise Rechnung zu tragen. Andererseits reagierte der Gesetzgeber damals auf (andere) vom Bundesverfassungsgericht angedeutete Bedenken unmittelbar; die Bedenken waren allerdings nicht inhaltlicher Art, sondern betrafen den Umfang des Gesetzesvorbehalts.
Siehe Spiegel Nr. 3/1982, S. 81 ff.
Art. 55Satz 1 der Hessischen Verfassung nennt unter der Überschrift „Elternrecht“ lediglich eine Reihe sehr allgemein formulierter Erziehungsziele: Gemeinsinn, leibliche, geistige und seelische Tüchtigkeit. Art. 56 Abs. 4 formuliert dann weitere Ziele wie: Erziehung zur sittlichen Persönlichkeit, zur beruflichen Tüchtigkeit und zur politischen Verantwortung.
Dazu Nevermann, Anm. 27, S. 192.
Art. 56 Abs. 5 der Hessischen Verfassung lautet: „Der Geschichtsunterricht muß auf getreue, unverfälschte Darstellung der Vergangenheit gerichtet sein. Dabei sind in den Vordergrund zu stellen die großen Wohltäter der Menschheit, die Entwicklung von Staat, Wirtschaft, Zivilisation und Kultur, nicht aber Feldherren, Kriege und Schlachten. Nicht zu dulden sind Auffassungen, welche die Grundlage des demokratischen Staates gefährden.“
Landtagsdrucksache 9/5878 vom 19.1.1982.
Unterricht in Gemeinschaftskunde und Geschichte ist so zu gestalten und abzustimmen, daß der Auftrag nach Art. 56 Abs. 5 der Hessischen Verfassung erfüllt wird“, § 4 Abs. 3 Satz 3 des Gesetzentwurfs.
Vom 11.6. 1982, GVBI. I, S. 140.
Wenn auch permanente politische Debatten um die gymnasiale Oberstufe in Hessen über sieben Jahre hinweg sicherlich nicht für die Arbeit vor Ort, in der Schule folgenlos blieb; aber dies müßte genauer empirisch untersucht und belegt werden.
Beschluß vom 3.10. 1968, KMK-Beschlußsammlung Nr. 659.
DÖV 1973, 54; einen Anspruch von Eltern auf die Unterlassung der Erörterung sexualkund-licher Themen im Unterricht lehnte das OVG Berlin ab (DVBI. 1973, 273).
DÖV 1973, 574.
Beschluß vom 15.11. 1974, BVerwGE 47, 194.
Beschluß vom 21.12. 1977, BVerfGE 47, 46.
Im einzelnen dazu Niehues, Anm. 14, S. 218 ff.
Beschluß vom 4.3.1975, SPE I A II, S. 1; im einstweiligen Anordnungsverfahren war der Kläger bereits vom Bundesverfassungsgericht abgewiesen worden (Beschluß vom 27.5. 1975, BVerfGE 40, 7 ).
des hamb. Schulgesetzes vom 17.10. 1977, BVBI. S. 297.
Urteil vom 22.3. 1979, BVerwGE 57, 360.
Siehe oben, Anm. 4.
Hierzu im einzelnen: Knoop, Sexualerziehung an Schulen — gibt’s die? in: betrifft: erziehung 1984, S. 32 (34).
In Nordrhein-Westfalen soll im Februar 1979 eine Kabinettsvorlage zur Änderung des Schulverordnungsgesetzes vorgelegen haben (Knoop, a.a.O.). Zu einer gesetzlichen Regelung soll es deshalb bisher nicht gekommen sein, da ein Einvernehmen mit den Kirchen im Vorfeld der gesetzgeberischen Entscheidung (noch) nicht gefunden werden konnte. Aus Rheinland-Pfalz sind Gründe nicht bekannt.
Z.B. Hufen, Fakten, Werte und staatlicher Erziehungsauftrag, in: Pacharzina/AlbrechtDesirat, Konfliktfeld Kindersexualität, Frankfurt 1978, S. 183.
b des Schulgesetzes 1983, GB1. S. 397.
Abs. 2 Sätze 2, 3 des Schulgesetzes 1981, GBI. S. 251.
Art. 27 des Gesetzes über das Erziehungs-und Unterrichtswesen 1982, GVBI. S. 743.
Siehe oben, Anm. 48.
des brem. Schulgesetzes 1975, GB1. S. 89.
Jetzt § 12a des brem. Schulgesetzes 1981, GBI. S. 251.
Sinn der (schulformunabhängigen) Orientierungsstufe ist es, den Zeitpunkt der Trennung der Schüler nach einzelnen Schularten bis zum Beginn der 7. Klassenstufe hinauszuzögern. Der Fächerkanon in der Orientierungsstufe muß daher so bestimmt werden, daß Vorentscheidungen für den weiteren Bildungsweg der Schüler in den einzelnen sich anschließenden Schularten der Hauptschule, der Realschule oder des Gymnasiums vermieden werden.
Der (konservative) Bremische Elternverein nannte die Einführung der Orientierungsstufe einen „Schritt weiter zur Einheitsschule“ (Bremische Elternzeitung Nr. 3/77, S. 1).
Da Latein nur im Gymnasium hätte fortgesetzt werden können, wäre durch die Fremdsprachenwahl für die Orientierungsstufe de facto die Wahl der weiterführenden Schule nach der Orientierungsstufe festgelegt worden; folgerichtig kämpfte der die klagenden Eltern unterstützende Bremische Elternverein gegen die „kontinuierliche Aushöhlung des gesamten humanistischen Bildungsganges herkömmlicher Art“ (Bremische Elternzeitung, a.a.O., S. 10).
Urteil vom 18.1. 1978, NJW 1978, S. 845.
Urteil vom 2.3. 1979, NJW 1979, S. 1620.
Urteil vom 13.1.1982, BVerwGE 64, 304; dazu Richter, Gesetzesvorbehalt im Schulwesen — Zur Lateinentscheidung des Bundesverwaltungsgerichts, in: NVwZ 1982, S. 357.
Ebenso schon das Bundesverfassungsgericht in seinem Urteil vom 6.12.1972 zur Förderstufe in Hessen, BVerfGE 34, S. 165 (192); die Förderstufe entspricht der Orientierungsstufe.
a Abs. 2 Satz 3 des brem. Schulgesetzes von 1982, GBI., S. 285.
Bverwge 64, 304 (316).
In der Landtagsdrucksache (Bremische Bürgerschaft 10/854, S. 4) heißt es lediglich: „Die Neufassung… ist das unmittelbare Ergebnis der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts zu dieser Vorschrift.“
Vgl. die Nachweise im Bericht der Kommission Schulrecht des Deutschen Juristentages, „Entwurf für ein Landesschulgesetz“, München 1981, S. 30, Anm. 41.
Urteil vom 27.3. 1980, NJW 1980, 1838 ff.
NJW 1980, 1838.
Entscheidung vom 27.5. 1981, NJW 1982, S. 1089.
a.a.O., S. 1092; zu weiteren Fällen einer derartigen Fristsetzung vgl. auch die von Reuter (Bildung zwischen Politik und Recht, in: Voigt (Hrsg.), Verrechtlichung, Königstein 1980, S. 116) genannten Entscheidungen (S. 119, Anm. 11).
Vom 10.9. 1982, GVBI. S. 743.
HessStGH, U. v. 20.12. 1971, ESVGH 22, 4 (1. Förderstufenurteil); BVerfGE 34, 165 ff.
V. 4.4.1984 — P.St. 1002.
Bverfge 34, 165 (183ff., 187).
Vgl. etwa das Urteil des HessStGH vom 30.4. 1986, Hess. Staatsanzeiger, S. 1159.
So findet sich im Gesetzentwurf für das Schulgesetz in Rheinland-Pfalz (Landtags-Drucksache 7/2751, S. 73) bereits die Erwähnung der Notwendigkeit der gesetzlichen Regelung für Ordnungsmaßnahmen (Schulgesetz vom. 6.11. 1974, GVBI. 487), obwohl das Bundesverfassungsgericht seine Entscheidung erst am 27.1.1976 (BVerfGE 41, 251) trifft.
Die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 14.7.1978 (BVerwGE 56, 155) ist im § 27 des berl. Schulgesetzes umgesetzt worden; der bremische Gesetzgeber hat ebenso die vom Bundesverfassungsgericht genannten Mängel (Beschluß vom 6.2.1984, NVwZ 1984, 781) durch eine Schulgesetzänderung behoben (vgl. § 4a des Brem. Schulverwaltungsgesetzes vom 17. 7. 1984 ).
Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts kommt darüber hinaus eine spezifische Bindungswirkung zu; siehe oben, Anm. 4.
Daß das Bundesverfassungsgericht statt des zögernden Gesetzgebers selbst Normen gesetzt hat, hat es im Schulrecht noch nicht gegeben.
Dazu das Beispiel von Hage, Zwischen Reglementierung und Autonomisierung, in: Erziehung und Wissenschaft, Nr. 8/81, S. 11.
Hierzu Hegenbarth, Symbolische und instrumentelle Funktionen moderner Gesetze, in: ZRP 1981, S. 201.
Vgl. dazu Niehues, Anm. 14, Rdn. 105.
Als eine große Ausnahme muß es bezeichnet werden, wenn die gesamte Landtagsoppositionsfraktion Klage beim Verfassungsgericht erhebt, wie dies im Verfahren um die Gesamtschule in Nordrhein-Westfalen der Fall war (Urteil des Verfassungsgerichtshofes Nordrhein-Westfalen vom 23.12. 1983, DÖV 1984, 379 ).
Da Gerichte selbst als Initiatoren gerichtlicher Verfahren ausscheiden, sind sie auf derartige Koalitionsangebote geradezu angewiesen, wenn sie ihre eigenen Vorstellungen als gerichtliches Programm formulieren wollen.
Vgl. BVerfGE 58, 257 (280) m.w.N.; BVerwGE 64, 308 (317); BayVerfGH, NJW 1982, 1089 ff. Verfahrensmäßig bedeutet ein solcher Entscheidungstenor regelmäßig die Klageabweisung (vgl. etwa die Entscheidung zur Pflichtfachfestlegung des Bundesverwaltungsgerichts, E 64, 304). Notwendige Folge dessen (§ 154 VwGO) ist dann, daß der Kläger die Kosten des gesamten Verfahrens zu tragen hat, obwohl er der Sache nach obsiegt hat. Die dogmatische Fortentwicklung bestimmter Rechtsfiguren (etwa des Gesetzesvorbehalts) ging dann auf Kosten des klägerischen Geldbeutels, was gerade im Hinblick auf nichtorganisierte, finanzschwächere Kläger von Bedeutung sein kann (trotz im Regelfall relativ geringer Streitwerte in schulrechtlichen Verfahren). — Zur Kritik an der Gewährung von Übergangsfristen vgl. Entwurf für ein Landesschulgesetz (oben, Anm. 69), S. 20 Anm. 14; auch Füssel, Fortschritt auf Bürgerkosten, in: Festschrift für Franz-Josef Brieske (1986), S. 129 ff.
Staupe, Anm. 1, S. 288. Eine Ausnahme bildet z.B. das Urteil des hess. StGH vom 30.12. 1981 (vgl. dazu oben bei Anm. 27).
So hatte z. B. bei der Zuweisung zur Sonderschule für Praktisch-Bildbare in Hessen der VGH (Urteil vom 24.1.1983, DÖV 1983, S. 858) festgestellt, daß es an einer ausreichenden gesetzlichen Grundlage fehle; eine Zuweisungsentscheidung wurde aufgehoben; der hessische Gesetzgeber wird in absehbarer Zeit eine gesetzliche Regelung zu treffen haben.
Vgl. Staupe, Anm. 1, S. 288 f.
Siehe Benda, Zur gesellschaftlichen Akzeptanz verwaltungs-und verfassungsgerichtlicher Entscheidungen, in: DÖV 1983, S. 305.
Art. 61 Abs. 2 und 3 EUG 1982 ( Politische Werbung, Tragen von Abzeichen, Anstecknadeln, Plaketten, Aufklebern und ähnlichen Zeichen).
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Füssel, HP., Hage, KH., Staupe, J. (1987). Aspekte der Implementation von Verwaltungs- und Verfassungsgerichtsentscheidungen im Schulwesen. In: Blankenburg, E., Voigt, R. (eds) Implementation von Gerichtsentscheidungen. Jahrbuch für Rechtssoziologie und Rechtstheorie, vol 11. VS Verlag für Sozialwissenschaften, Wiesbaden. https://doi.org/10.1007/978-3-322-94342-2_23
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