Zusammenfassung
Das Jahr 1808 gilt im allgemeinen als das Geburtsjahr der Gemeinden im heutigen Sinne. Nach der Niederlage gegen das napoleonische Frankreich sollte Preußen neu organisiert werden, insbesondere die enge Bindung der Bürger an den Staat war Ziel der Reformen, die untrennbar mit dem Namen des Freiherrn von und zum Stein (1757–1831) verbunden sind. Sie hatten die Kosten und Lasten des Krieges zu tragen, so sollten sie auch — zumindest auf kommunaler Ebene — in der Form eigener Gestaltungsmöglichkeiten dem preußischen Obrigkeitsstaat etwas entgegenzusetzen haben. Es wurde das begründet, was wir heute als kommunale Selbstverwaltungsgarantie kennen. Unter Verweis auf die höhere Effizienz und Gerechtigkeit einer Aufgabengestaltung und -erledigung vor Ort, die wir heute unter dem Begriff der Subsidiarität zusammenfassen, argumentierte von Stein folgendermaßen:
„Das zudringliche Eingreifen der Staatsbehörden in Privat- und Gemeindeangelegenheiten muß aufhören und dessen Stelle nimmt die Tätigkeit des Bürgers ein, der nicht in Formen und Papier lebt, sondern kräftig handelt, weil ihn seine Verhältnisse (…) zur Teilnahme am Gewirre menschlicher Angelegenheiten nötigen. Man muß bemüht sein, die ganze Masse der in der Nation vorhandenen Kräfte auf die Besorgung ihrer Angelegenheiten zu lenken, denn sie ist mit ihrer Lage und mit ihren Bedürfnissen am besten bekannt“ (Botzenhardt/Ipsen (Hrsg.) 1955: 174).
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Das Recht zur Wahl der Stadtverordneten war allerdings an Besitz und Selbständigkeit gebunden und stand Frauen nicht zu. So legte § 74 der Ordnung folgendes fest: „Das Stimmrecht zur Wahl der Stadtverordneten (…) steht zwar in der Regel jedem Bürger zu, jedoch sind als Ausnahmen folgende davon ausgeschlossen: d) Unangemessene Bürger in großen Städten, deren reines Einkommen noch nicht 200 Reichstaler, und in mittleren Städten, deren reines Einkommen noch nicht 150 Reichstaler beträgt.“ Diese und weitere Einschränkungen führten dazu, daß nur zwischen 6% und 20% der städtischen Einwohner im Vollbesitz der Bürgerrechte waren.
Hier ist es in den letzten Jahren im Zusammenhang der Erprobung neuer Steuerungsmodelle in den Gemeinden zu Ausnahmebestimmungen gekommen, so etwa zur „Experimentierklausel“ der Hessischen Kommunalverfassung, die uns am Ende dieses Kapitels noch einmal beschäftigen wird.
Im Februar 1997 wies das Bundesverfassungsgericht zwei Klagen gegen das kommunale Wahlrecht für Unionsbürger als unzulässig zurück und nahm diese damit gar nicht erst zur Entscheidung an. Ein Bürger aus Baden-Württemberg, das das kommunale Wahlrecht für Unionsbürger 1995 in sein Kommunalwahlrecht aufgenommen hatte, fühlte sich durch die Teilnahmerechte der Bürger aus anderen EU-Staaten an Abstimmungen in den Gemeinden und insbesondere durch deren Möglichkeit für das Amt des Bürgermeisters zu kandidieren, in seinen Rechten verletzt. Ein Beschwerdeführer aus Hessen wandte sich gegen das Recht von Unionsbürgern zugleich bei den Kommunalwahlen und den Wahlen der Ausländerbeiräte wahlberechtigt zu sein (AZ: 2 BvR 2862/95 sowie 2 BvR 2621/95). Neben dem kommunalen Wahlrecht bietet auch die Möglichkeit der Bürger aus EU-Staaten an kommunalen Bürgerentscheiden teilzunehmen und damit den demokratischen Willensbildungsprozeß in der Gemeinde in erweitertem Maße mitzugestalten, Anlaß zur Diskussion. Nach heutiger Rechtslage kann dabei argumentiert werden, daß eine solche Teilnahme, anders als die an Kommunalwahlen, ohne erneute Änderung des Grundgesetzes nicht mit dem Grundgesetz im Einklang steht. Dies kann mit dem Hinweis darauf begründet werden, daß die unmittelbare Teilnahme am Willensbildungsprozeß in den Gemeinden eine Ausübung von Staatsgewalt darstellt, die nach Art. 20 II in Verbindung mit Art. 28 I Satz 1 Deutschen vorbehalten ist (dazu: Burkholz 1995: 816ff.).
Niedersachsen hat 1995 das Kommunalwahlrecht für 16jährige eingeführt (erste Anwendung 1996), Schleswig-Holstein 1997 (erste Anwendung 1998) und Nordrhein-Westfalen 1998, erstmalig 1999 angewandt.
Im 10. Jahrhundert übersetzte der Mönch Notker Labeo zu St. Gallen das lateinische „res publica“ mit „selbwaltige“, woraus später Selbstverwaltung abgeleitet wurde (Unruh 1989: 3).
Die Personalhoheit der Gemeinde geht damit allerdings nicht soweit, sich gegen die Berufung von Gleichstellungsbeauftragten zu wehren, wenn dies durch Landesverfassungen vorgeschrieben wird. Das Bundesverfassungsgericht hat 1995 die Beschwerden zweier Kommunen aus Schleswig-Holstein behandelt, die gegen eben diese Vorschrift der schleswig-holsteinischen Verfassung geklagt hatten. In der Ablehnung der Klage hat es ausgeführt, daß es keineswegs gegen die Selbstverwaltungsgarantie in der Form der Personalhoheit verstoße, wenn die Landesverfassungen den Gemeinden die Berufung einer Gleichstellungsbeauftragten vorschreibe, da dies dem Ziel der Verwirklichung des Grundrechtes der Gleichberechtigung von Mann und Frau diene und die Vorschrift sich nicht von anderen, den Gemeinden vom Gesetzgeber vorgegebenen Organisationsvorschriften, unterscheide. Sogar die Tatsache, daß das Amt nur von einer Frau, nicht von einem Mann besetzt werden könne, entspräche dem Faktum, daß die Personalhoheit der Gemeinde der „Formung“ durch den Gesetzgeber unterliege (BVerfGE 91, 228).
Wie die anderen Hoheitsrechte so erfährt auch die Planungshoheit in der Realität des föderalen Staatsaufbaus Einschränkungen. Dabei ist eine Einschränkung der Selbstverwaltungsgarantie nur möglich, „wenn und soweit sich bei der vorzunehmenden Güterabwägung ergibt, daß schutzwürdige überörtliche Interessen diese Einschränkung erfordern (BVerfGE 56, 313f.)“ (Hesselberger 1995: 198). Dies kann z.B. im Rahmen von Gemeinschaftsaufgaben (Art. 91a GG) der Fall sein. Die betroffenen Gemeinden haben das Recht, in den Fällen, in denen ihre Planungshoheit durch den Bundes-oder Landesgesetzgeber eingeschränkt werden soll, zuvor ihre Planungsinteressen darzulegen. Allerdings können sie dies nur vermittelt über die Länder, da eine direkte Verhandlung zwischen Kommunen und Bund durch das Bundesstaatsprinzip ausgeschlossen ist (ebenda).
Gleichwohl bedürfen Fehlbeträge im Verwaltungshaushalt und insbesondere die Aufnahme von Krediten der Genehmigung durch die Aufsichtsbehörde.
Laut Finanzausgleichsgesetz 1996 (Gesetz zur Regelung der Zuweisungen des Landes Nordrhein-Westfalen an die Gemeinden und Gemeindeverbände im Haushaltsjahr 1996 und zur Regelung des interkommunalen Ausgleichs der finanziellen Beteiligung der Gemeinden am Solidarbeitrag zur Deutschen Einheit im Haushaltsjahr 1996) wurde den Kommunen in NRW ein Anteil von insges. 23% an der Verbundgrundlage zugestanden (Schwabedissen 1996: 176).
Darüber hinaus zahlen die Gemeinden eine Kreisumlage, über deren Mittelverwendung die Kreistage entscheiden.
Beispielhaft sei hier die Aufteilung der Zuweisungen (wichtigste Posten) wiedergegeben, die das Gemeindefinanzierungsgesetz NRW vorschreibt (n. Schwabedissen 1996: 176ff.): 1. Schlüsselzuweisungen 2. Bedarfszuweisungen (n. § 16 GFG 1996: Zuweisungen zum Ausgleich besonderen Bedarfs), insbesondere: — Zuweisungen zu überdurchschnittlichen Schülerfahrtkosten — Kurortehilfe — Bonnhilfe — Zuweisungen im Zusammenhang mit Aktivitäten im Sportbereich — Zuweisungen zum Ausgleich besonderer Härten bei der Erhebung von Abwassergebühren 3. Bedarfszuweisungen aus besonderem Anlaß (z.B. für Gemeinden mit besonderen Funktionen in den Bereichen Freiraum und Erholung, zum Ausgleich von regionalen Standortnachteilen oder von strukturellen Belastungssituationen) 4. Zweckzuweisungen z.B. für: Investionen in Krankenhäusern in kommunaler Trägerschaft, Einrichtungen der Weiterbildung in der Trägerschaft von Gemeinden, für den Erwerb und die Nutzbarmachung von Brachflächen, die Gefährdungsabschätzung und Sanierung von Altablagerungen und Altstandorten, Schulbaumaßnahmen, die ökologische Gestaltung des Emscher-Lippe-Raumes sowie eine allgemeine Investitionspauschale.
Der kommunale Haushalt wird unterschieden nach 1. Verwaltungshaushalt: Einnahmen: Steuern, Gebühren, Entgelte, Zuweisungen von Bund und Ländern, sonstige Einnahmen; Ausgaben: Personal, Sachaufwand, Zinsen, Sozialleistungen, sonstige Ausgaben/2. Vermögenshaushalt: Einnahmen: Kreditaufnahme, zweckgebundene Zuweisungen, Veräußerungserlöse, Rücklagen, Entnahmen, Zuführung aus dem Verwaltungshaushalt, sonstige Einnahmen; Ausgaben: Investitionen, Zuführung an Rücklagen, sonstige Ausgaben (n. Gisevius 1994: 121). Die kommunalen Haushalte müssen jährlich ausgeglichen werden.
Schon Mitte der 80er Jahre wurde entsprechend der kommunale Finanzausgleich als „Reservekasse der Länder“ bezeichnet (n. Henneke 1994: 1).
Zu den Belastungen durch diejenigen Sozialhilfeempfänger, die durch Arbeitslosigkeit in die Abhängigkeit von der Sozialhilfe gekommen sind, kommen diejenigen durch Asylsuchende und Bürgerkriegsflüchtlinge hinzu. Bezüglich der Behandlung von Bürgerkriegsflüchtlingen hatte der Landesverfassungsgerichtshof NRW in Münster 1996 zu entscheiden (AZ: VerfGH 11/95). Bis zu dem Urteil hatte das Land den Kommunen für jeden Asylbewerber monatlich 675 DM überwiesen, für Kriegsflüchtlinge jedoch nur 320 DM. Der Verfassungsgerichtshof stufte dies als Willkür ein und verlangte die Gleichbehandlung, gemessen am Leistungsumfang für Asylsuchende.
Der kommunale Anteil an den einigungsbedingten Lasten im Land NRW betrug z.B. bis 1995 44% und wurde ab 1996 auf 43% festgesetzt (Schwabedissen 1996: 174).
Beispielhaft für die entsprechenden Bestimmungen in den Kommunalverfassung sei hier §75 der nordrhein-westfälischen Gemeindordnung angeführt: (3) Der Haushalt muß in jedem Jahr ausgeglichen sein. (4) Kann der Haushaltsausgleich nicht erreicht werden, ist ein Haushaltssicherungskonzept für den Verwaltungs-und Vermögenshaushalt aufzustellen und darin der Zeitpunkt zu beschreiben, innerhalb dessen der Haushaltsausgleich wieder erreicht wird. Außerdem sind die Maßnahmen darzustellen, durch die der im Verwaltungshaushalt ausgewiesene Fehlbetrag abgebaut und das Entstehen eines neuen Fehlbedarfs im Verwaltungshaushalt künftiger Jahre vermieden wird. Das Haushaltssicherungskonzept dient dem Ziel, im Rahmen einer geordneten Haushaltswirtschaft die künftige, dauernde Leistungsfähigkeit der Gemeinde zu erreichen. Es bedarf der Genehmigung der Aufsichtsbehörde. Die Genehmigung kann unter Bedingungen und mit Auflagen erteilt werden“.
Gegen die ausufernde Übertragung von Aufgaben an die Kommunen durch Bund und Länder, ohne daß für deren Finanzierung ausreichend Versorge getroffen wird, gibt es zur Mitte der 90er Jahre eine breite Klagewelle der Kommunen gegen die Länder, da erstere sich am Ende ihrer Leistungskraft sehen (FAZ vom 23. April 1996).
Diese ist z.B. durch die Strukturveränderungen im nordrhein-westfälischen Finanzausgleich ab 1996 in Frage gestellt. Durch eine Änderung der Berechnungsgrundlage kommt es hier zu einer erheblichen Umverteilung von Mitteln aus kreisangehörigen Städten zu kreisfreien Städten. „Während der Einwohner in Köln technisch mit rd. 1.800.— DM gewichtet wird, zählt der Einwohner in einer Eifelgemeinde rd. 1.200.— DM. (…) Nach einer Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts aus dem Jahr 1992 ist eine derartige Einwohnerveredelung zugunsten der Großstädte nicht haltbar, weil sich ein überproportionaler Finanzbedarf bei höherer Siedlungsdichte nicht nachweisen läßt“ (Nordrhein-Westfälischer Städte-und Gemeindetag 15.1.1997a: 1/Hervorh. i. O.) (zum Problem der „Einwohnerveredelung“ s. auch das Urteil des Bundesverfassungsgerichtes zum Länderfinanzausgleich aus dem Jahr 1999: BverG, 2BvF 2/98).
§ 133 HGO: Erprobung neuer Steuerungsmodelle (Experimentierklausel) (1) Das Ministerium des Innern kann für die Erprobung neuer Modelle zur Steuerung der Gemeindeverwaltung auf Antrag im Einzelfall zeitlich begrenzte Ausnahmen dieses Gesetzes und der nach § 154 erlassenen Regelungen nach Maßgabe des Abs. 2 zulassen. Die Ausnahmegenehmigung kann unter Bedingungen und Auflagen erteilt werden. (2) Ausnahmen können zugelassen werden von den Regelungen über die Haushaltssatzung, den Haushaltsplan, den Stellenplan, die Jahresrechnung, die örtliche Rechtsprüfung und von Regelungen zum Gesamtdeckungsprinzip, zur Deckungsfähigkeit und zur Buchführung sowie anderen Regelungen, die hiermit in Zusammenhang stehen. (§ 154 HGO sieht Möglichkeiten des Erlasses von Rechtsverordnungen durch den hessischen Innenminister für die Regelung der Finanzen der Gemeinden vor).
Den Mangel einer Vertretung der Kommunen in den gesetzgebenden Körperschaften wollen die Gemeinden in NRW durch die Einführung eines „Kommunalen Rates“ ausgleichen, den die neun größten Gemeinden in NRW mit Verweis auf einen entsprechend in Rheinland-Pfalz eingeführten im September 1996 forderten (Münsterische Zeitung vom 25. September 1996).
Als Beispiel sei hier die westfälische Gemeinde Greven genannt, in der 1996 von 73 Beschäftigten der Stadt in acht Projektgruppen ein neues Steuerungsmodell erarbeitet wurde, das es so mittlerweile aber auch in einer Vielzahl anderer Gemeinden gibt. Dessen Kernpunkte sind: Die Mitglieder des dem Rat unterstehenden Vorstands (Bürgermeister, Erster und Technischer Beigeordneter) werden keinen festen Zuständigkeitsbereichen zugeordnet, sondern sollen als strategische Ebene Leitlinien festlegen. Der Vorstand soll Bindeglied zwischen Rat und Verwaltung sein und zwischen Fachbereichen, Gesellschaften und Eigenbetrieben koordinieren. Dabei wird er von einem „zentralen Steuerungsdienst“ unterstützt. Die Fachbereichsgliederung wurde zugunsten höherer Bürgerfreundlichkeit neu organisiert, sie soll durch einen „Servicedienst“ aufgabenüberspannend koordiniert werden. Der klassische Haushaltsplan soll durch eine flächendeckende Budgetierung abgelöst werden, d.h. den Fachbereichen stehen Budgets zur Verfügung, die sie dezentral und eigenverantwortlich bewirtschaften können. Die Mittel werden nicht mehr nach Haushaltsstellen gegliedert, sondern einzelnen Projekten ergebnisorientiert zugeordnet. Dabei werden auch gegenseitige Dienstleistungen der Fachbereiche in Rechnung gestellt. Schließlich sollen durch die Einführung eines Controlling-Systems frühzeitig Fehler erkannt und behoben werden (n. Grevener Zeitung vom 25. September 1996).
Gerhard Banner hat hier als Kritiker der norddeutschen Ratsverfassung schon 1984 das effizienzsteigernde Potential der monistischen Verfassungen gekennzeichnet, als er davon ausging, daß Kommunalpolitik (mit Wirkung für den Haushalt) geprägt sei von 1. der Durchschlagskraft der Fachpolitik, 2. der parteipolitischen Aufladung der Entscheidungen und 3. dem Eigengewicht des zentralen Politikers. Dabei müsse Ziel des Handelns die Herstellung eines Gleichgewichts zwischen Fachpolitik und Steuerungspolitik sein, was am besten gelänge, wenn beides durch ein entsprechendes Eigengewicht des zentralen Politikers moderiert würde (n. Kleinfeld 1996: 132).
In der nordrhein-westfälischen Gemeindeordnung heißt es z.B. in § 23 (Fassung vom 14. Juli 1994): Unterrichtung der Einwohner: (1) Der Rat unterrichtet die Einwohner über die allgemein bedeutsamen Angelegenheiten der Gemeinde. Bei wichtigen Planungen und Vorhaben der Gemeinde, die unmittelbar räum-oder entwicklungsbedeutsam sind oder das wirtschaftliche, soziale und kulturelle Wohl ihrer Einwohner nachhaltig berühren, sollen die Einwohner möglichst frühzeitig über die Grundlagen, Ziele, Zwecke und Auswirkungen unterrichtet werden.
Beispielhaft sei hier wieder die nordrhein-westfälische Gemeindeordnung (14. Juli 1994) genannt. Diese formuliert das Bürgerrecht des Einwohnerantrages, der sehr viel weitergehend als der Bürgerantrag der alten Gemeindeordnung ist. Hier heißt es in § 25 GONW, Einwohnerantrag: (1) Einwohner, die seit mindestens drei Monaten in der Gemeinde wohnen und das 14. Lebensjahr vollendet haben, können beantragen, daß der Rat über eine bestimmte Angelegenheit, für die er gesetzlich zuständig ist, berät und entscheidet. In den Absätzen 2 bis 9 werden dann die genauen Bedingungen für die Formulierung eines Einwohnerantrages festgelegt.
2000 wies der bayerische Verfassungsgerichtshof eine Klage zurück, in der es erneut um die Frage der Zustimmungsquoren ging, und bekräftigte die bisherigen Regelungen, wonach 10% der Bevölkerung für ein Volksbegehren und 25% für eine Verfassungsänderung stimmen müssen.
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Gerlach, I. (2002). Die Rolle der Kommunen. In: Bundesrepublik Deutschland. Lehrtexte Politik. VS Verlag für Sozialwissenschaften. https://doi.org/10.1007/978-3-322-92257-1_6
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