Zusammenfassung
Die Tradition des Rechtsstaates verweist auf das Gegenüber zweier Staatsfunktionen:
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“Einerseits muß der Staat die Normen schaffen, die Zweck und Form seiner Handlungen regeln sollen, und diese Funktion bildet die Gesetzgebung; andererseits führt der Staat durch seine Handlungen diese Normen durch und diese Funktion erscheint der Gesetzgebung entgegengehalten, als Vollziehung” (so R.H. Herrnritt 1921, S. 3).
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Literatur
Vgl. A. Hensel im Handbuch des Deutschen Staatsrechts, Bd. II, 1932, S. 313 ff
Leider ist die Geschichte der Gesetzes- und Vorschriftenpräsentation in Deutschland noch nicht geschrieben, obgleich die rechtsstaatliche Tradition hierzulande schon früh zur umfänglichen Aufbereitung des Rechts- und Vorschriftengutes geführt, sich eine bewundernswerte Übung im Bereich der Repertorien entwickelt und auch die Arbeit an Monographien über einzelne Rechts- und Verwaltungsgebiete eine hohe Blüte erlebt hat. Den Veränderungen dieser Art Literatur im Laufe des 19. und 20. Jahrhunderts nachzugehen, wäre nicht nur inhaltlich reizvoll. Es würde vermutlich auch zeigen, daß die früher banale Selbstverständlichkeit, Vorschriftenbestände für den praktischen Anwender aufzubereiten, immer mehr zugunsten der Tendenz verloren gegangen ist, möglichst sorgfältig und umfassend zu regeln. Wer Vorschriftenbestände aufbereitet, muß sich auch mit ihrer Vollzieh-barkeit beschäftigen. Als spätes Zeugnis solcher Aufarbeitung sei das ‘praktische Handbuch’ für den badischen Bürgermeister genannt, das 1928 in 7. Auflage von A. Jung vorgelegt worden ist. Vgl. außerdem unten Kapitel 3.6.1.
Vgl. P. Berger/Th. Luckmann 1966, 1972
H. P. Lorenzen schreibt zum ‘Vollzugsdefizit’:
“Wenn es unbestreitbar ist, ‘daß politische Programme die Ergebnisse administrativen Handelns nur sehr unvollständig bestimmen’ (Mayntz 1977), und die vorliegenden Fallstudien die verschiedensten Gründe dafür ausmachen, liegt es nahe, den Prozeß der Implementation nicht als eine Kumulierung unerwünschter Umstände wie ‘Störfaktoren’, ‘Vollzugshemmnisse’, ‘Wirkungsmängel’, ‘Zielverschie-bungen’, ‘abweichendes Verhalten’, oder ‘programmzielwidrig beschränkte Inanspruchnahme’ zu begreifen, sondern zunächst einmal den beteiligten Akteuren zuzubilligen, jeweils ihre eigenen Entscheidungen zu treffen.”
(Noch nicht veröffentlichtes Manuskript ‘Gestaltungsspielräume bei der Implementation politischer Programme’, S. 1)
Vgl. dazu neuerdings P. Henseler, Die Grundrechtsbindung des Verordnungsgebers als Prüfstein für das Selbst Verständnis der Verfassungs- und Verwaltungsgerichte. Eine Anmerkung zum Urteil des Bundesverwaltungsgerichtes v. 13.12.1984 (Kapazitätsrecht), in: Zeitschrift für Gesetzgebung 1/1986, S. 76 ff.
Sehr weitgehend H.W. Arndt/W. Rudolf (1981, S. 74 f), wonach Verwaltungsvorschriften, die nur für den Bediensteten gelten, keine rechtlichen Probleme bieten. Die “überwältigende Mehrheit der Verwaltungsvorschriften hat jedoch einen anderen Charakter. Sie enthalten Weisungen der höheren Exekutive an die nachgeordneten Behörden über die Auslegung und Durchführung von Gesetzen und anderen Rechtsnormen.” Besonders “für die Verwaltungspraxis kann man die Bedeutung der Verwaltungsvorschriften gar nicht genug einschätzen. Es ist ein Ding der Unmöglichkeit, einen Verwaltungsbeamten davon zu überzeugen, die Verwaltungsvorschrift lege das Gesetz in einem Sinne aus, den es nach wörtlicher, systematischer oder teleologischer Auslegung nicht besitze. Er wird mit Sicherheit die Verwaltungsvorschrift anwenden.” Die Gerichte seien an Verwaltungsvorschriften nicht gebunden, der Beamte sei es. “Er darf von ihnen grundsätzlich nicht abweichen”, weil er damit gegen seine Dienstpflicht verstoßen würde. Die Verwaltungsvorschriften entsprächen dem hierarchischen Prinzip und seinen rechtlich nichts anderes als “die Weisung eines Vorgesetzten, wie in einer bestimmten Fallage zu verfahren” sei.
Im weiteren ist deshalb meist von Verwaltungsvorschriften im engeren Sinne die Rede, zu unterscheiden von dem weiteren Begriff, der z.B. auch die für die Verwaltung übernommenen technischen oder wissenschaftlichen Regeln umfaßt, die Verwaltung anzuwenden hat.
Vgl. zuletzt H. Hill in JURA 6/1986 S. 286 ff.
Wiederholend sei darauf hingewiesen, daß hierbei Verwaltungsvorschriften i.e.S. gemeint sind.
Vgl. dazu weiter unten, Kap. 3.3
Vgl. z.B. NW 1983, S. 196 ff über Probleme der Verwaltungvorschriften im Schulbereich.
Vgl. W. Brohm, Die Verwaltung als eigenständige Gewalt und die Grenzen der Verwaltungsgerichtsbarkeit, in: DVB1, 1. April 1986, S. 321 ff.
Das damit angesprochene Problem ist in Deutschland praktisch so alt wie der Verfassungsstaat und die ihn mitbegründende Staatsdiskussion. Sehr präzise setzt sich damit z.B. H. Zoepfl (Band 2, 1856, S. 590 ff) auseinander. Hier findet sich eine ‘alte’, aber im Prinzip bis heute gültige Einordnung der Verwaltungsvorschriften. Diese stellen den wichtigsten Teil des Vollzuges dar. Sie enthalten die notwendigen Vorkehrungen für die Anwendung von Gesetzen, sind aber auch dazu da, “die Lücken der Gesetzgebung in dringenden Fällen provisorisch zu ergänzen” (S. 605).
Vgl. Schema 3 im Anhang.
Hierzu wird prinzipiell auf Herrmann/Heuer (1977), A. Raupach/K. Tipke/A. Uelner (1985) und D. Birk (1983) verwiesen.
Entscheidungen der Steuergerichte erzeugen zwar keine allgemeine Bindung, sondern erwachsen in Rechtskraft nur gegenüber den Beteiligten (§ 110 FGO). Die Finanzverwaltung beachtet aber in der Regel vor allem BFH-Urteile von vorneherein und allgemein, was diesen eine große Breitenwirkung sichert und — hier interessant — den Vorschriftenbestand unüberschaubar macht. Das läßt ein Blick in JURIS erkennen, wenn man die dort aufgenommenen Verw alt ungs Vorschrift en zu den einzelnen Paragraphen des Einkommensteuergesetzes mit der jeweiligen Zahl der dokumentierten Gerichtsurteile vergleicht. Dafür nur ein paar Beispiele:
Die Häufigkeit von Urteilen zu einzelnen Paragraphen streut deutlich anders als die der Verwaltungsanweisungen: Neben den oben schon erwähnten sind z.B. hoch besetzt die Paragraphen 12 mit 1450, 6 mit 1390, 15 mit 1288 und 5 mit 1269 Urteilen. — Dies wird hier nur als Hinweis auf denkbare Größenordnungen verstanden; die Auswahlprinzipien von JURIS sind mir nicht zureichend bekannt, um sicher zu sein, ob hier alle Verwaltungsanweisungen gespeichert und welche davon dokumentiert sind. Das mit den Urteilen verbundene quantitative Problem ist aber unübersehbar. 3) Vgl. dazu Metzger/Weingarten 1988 mit einer Änderungsübersicht des EStG insgesamt seit 1920 (Anlage 75) und dem Änderungsumfang der einzelnen Paragraphen des EStG in der Bundesrepublik seit 1949 (Anlage 76).
U. Metzger/J. Weingarten (1988) haben die Folge für die Umfangsentwicklung in einer Übersicht zusammengestellt; sie ist dort als Anlage 56 beigefügt.
Im Bericht der ‘Kommission Normenflut’ wird eine kurze Auswertung der Befragung zu finden sein, auf die ich mich hier stütze.
Formal muß man in diesem Fall unterscheiden zwischen Gesetzesänderungen, durch die BFH-Urteile überflüssig werden, und besonderen ‘Nicht-Anwendungs-Erlassen’ zu einzelnen Urteilen des BFH, mit denen Bundes- und Landesfinanzminister zum Ausdruck bringen, daß in den anderen Fällen solche Urteile wie Vorschriften ‘gelten’. Da der BFH gelegentlich von seiner ‘ständigen Rechtsprechung’ abweicht, trägt dies ggf. erheblich zur Unstetigkeit der Steuerung der Finanzverwaltung mit Hilfe von Gesetz und Vorschriften bei. Näheres dazu im Bericht der ‘Kommission Normenflut’.
Kap. 2.3, Schema 2
Konstanzer Arbeit von J. Schmidt (1986).
Diese Klage erscheint wohl begründet und hat in den letzten Jahren zugenommen. Sie bezieht sich sowohl darauf, daß der Finanzverwaltung häufig der aktuelle Gesetz- und Vorschriftentext (noch) fehlt, als auch auf das Nebeneinander der verschiedenen Veranlagungszeiträume, für die jeweils unterschiedlichen Gesetzestexte bereitgehalten werden müssen. So mußten etwa für den VZ 1985 die große Handausgabe 1984 mit dem 1984 gültigen Text des EStG und zusätzlich das Bundessteuerblatt mit der Neufassung des EStG zu Rate gezogen werden, was beides für den VZ 1986 wieder nicht reichte, obwohl es nicht ersetzt wurde — das geschah erst 1987 —, weil inzwischen das Steuersenkungsgesetz in Kraft getreten war.
Von den ‘privaten’ Möglichkeiten einer aktuellen Präsentation sei die Loseblattsammlung von B.C. Grimm/D. Weber, Steuertips für Lehrer 1985. Handbuch zur Steuerersparnis des Lehrers. Mannheim, Ergänzungslieferung Dezember 1984, erwähnt, ein Beispiel aus einer ganzen Reihe von Handbüchern für einzelne Berufsgruppen.
Vgl. dazu und zum Folgenden L. Buck (1989)
Bundes-Immissionsschutzgesetz; derzeit gültig in d. Fs. v. 4. 3. 1984.
Zu unterstreichen ist, daß hier in der Überschrift ausdrücklich von ‘Verwaltungsvorschriften’ die Rede ist, damit also ein recht weiter Begriff verwandt wird. — Das Problem, wieweit technische und wissenschaftliche Regeln Normen in dem Sinne der Verhaltensanleitung sind oder eine andere Art von Sachgesetzlichkeit darstellen, klammere ich hier aus, optiere aber zugunsten eines allgemeinen Verständnisses von ‘Norm’. Auch technische Regeln können übertreten werden, werden es täglich und bedürfen ggf. nichttechnischer Sanktionen. In jüngerer Zeit ist dieses Problem von R. Wolf (1986) behandelt worden. Hier auch Hinweise auf entgegenstehende Auffassungen, etwa die von technischen Regeln als “Inbegriff von unechten Normen, also von normativ formulierten Naturgesetzen”.
Vgl. dazu die Arbeit von P. Wollscheid im SFB 221, die 1989 veröffentlicht wird.
In diesem Zusammenhang ist noch einmal an das zu erinnern, was oben (Kap. 3.1.2) über den Arbeitsplatz generalisiernd ausgeführt worden ist und was sich daraus für das Problem der Auswahl aus den verschiedenen Handlungsanleitungen ergibt, vor dem der einzelne Mitarbeiter steht. Wir haben dazu nur einen analytischen Zugang eröffnet, um die Relativität von Vorschriften darzutun. Theoretisch ist hier noch vieles offen; empirische Untersuchungen sind dementsprechend schwierig.
Die Änderungshäufigkeit der Verwaltungsvorschriften hat zunächst dieselben Ursachen wie die der Gesetze, weil es einerseits ständiger Anpassung der Vorschriften an sich wandelnde Gegebenheiten bedarf und dies andererseits wegen deren weitgehender Verflechtung zu wellenähnlich sich ausbreitenden weiteren Veränderungen führt. Die Änderungshäufigkeit der Gesetze ist sodann eine zusätzliche Ursache der ständigen Bewegung im Vorschriftenbestand. Was die Gesetze anbelangt, ist das Problem z.B. von der nordrhein-westfälischen Kommission aufgegriffen (NW 1983, S. 59 ff) und an dem Beispiel der Landesgesetze von 1978 festgemacht worden. 1978 wurden — mit Bekanntmachungen der Neufassungen — 20 Landesgesetze verabschiedet. Von ihnen galten Ende 1981 noch 3 unverändert. Beim Bund waren es 60 Gesetze, von denen Ende 1981 noch 22 unverändert galten. Statistisch ließ sich für NW ein langfristiger durchschnittlicher Änderungsrhythmus von 2,9 Jahren errechnen.- E. Müller/W. Nuding sind diesem Problem in historischer Perspektive nachgegangen (Vergleich der Zeiträume 1878 bis 1882 und 1978 bis 1982 = jeweils fünf Jahre). Das Ergebnis: Es haben im fraglichen Zeitraum des 19. Jahrhunderts viel mehr Gesetze und Verordnungen den Regel ungs-umfang erweitert als im 20. Jahrhundert (1878 ff: 64 ‘neue; Reichsgesetze und 34 ‘neue’ badische Gesetze; 1978 ff: 33 ‘neue’ Bundesgesetze und 23 ‘neue’ Gesetze des Landes Baden-Württemberg). Im 20. Jahrhundert dominierten dagegen die Änderungsgesetze, was viel mit der zunehmenden Regelungsdichte und -tiefe zu tun hat. Reich und Baden verabschiedeten 1878 ff 15 und 15 Änderungsgesetze, Bund und Land 1978 ff 208 und 83. Durch sie wurden 789 und 185 Gesetze und in ihnen 4333 und 704 Paragraphen (Artikel) geändert. Einer der Gründe dafür liegen auf der Hand: Der ‘steuernde’ Gesetzgeber muß mehr ins Detail gehen als der ‘ordnende’: Die Verankerung politischer Programme muß im Gesetz erfolgen, obgleich dieses dafür nur bedingt geeignet ist; Bereiche staatlicher Regelung sind eng mit der technischen Entwicklung verbunden, was dann entweder ständige Gesetzesänderungen oder aber so etwas wie den Hinweis auf ‘den Stand der Technik’ erforderlich macht — vom Bundesverwaltungsgericht höflich als “antizipierte Sachverständigengutachten” bezeichnet (BVerwGE 55, 250 ff, hier 271); der Gesetzgeber arbeitet oft unter Zeitdruck und damit ggf. nicht sorgfältig genug usw. Eine besondere Erschwernis bedeutet es m.E., daß man zu sehr am formalen Gesetzesbegriff festhält und damit Notwendigkeit und Möglichkeit verfehlt, zwischen Gesetzesarten sinnvoll (mit Auswirkungen auf das Verfahren) zu unterscheiden.
Weitere Beispiele NW 1983, S. 214 und in den Kommissionsberichten der Länder — hier Teile 1 und 4
Als Beispiel sei erwähnt, daß sich 1982 in der bereinigten Gesetzessammlung von NW drei Fassungen des Fachhochschulgesetzes fanden (1971, 1975, 1979). In den beiden letzteren hatte man jeweils einige wenige Bestimmungen des ersteren nicht aufgehoben (besondere Fachhochschulen). Das Verfahren ist angreifbar; in größerem Umfange angewandt, macht es die Ministerialbürokratie zu einem ‘Negativgesetzgeber’.
Der ‘zentrale Vorschriftengeber’ muß generell auch in Zusammenhang mit den Kosten zentraler und dezentraler Problemverarbeitung gesehen werden. Vgl. zuletzt D. Fürst in: Th. Ellwein/J.J. Hesse 1985, S. 157 ff.
Als ein — völlig beliebiges und nur der Illustration dienendes — Beispiel sei genannt: Chr. G.F. Schenk, Repertorium zu der Gesetzgebung des Fürstenthums Schwarzburg-Sondershausen vom Jahre 1819 bis mit 1836, umfassend 1) ein alphabetisches Sachregister, 2) ein chronologisches Verzeichnis der in dem vorbemerkten Zeitraume erschienenen Gesetze, Verordnungen, Reskripte, Publicanda etc.: Sondershausen 1841. Das chronologische Verzeichnis umfaßt 1030 Stücke!
Der hier vorgelegte, aber nicht weiter begründete Vorschlag wurde von Josef Staudt, Konstanz, erarbeitet, dem ich dafür danke. Vgl. dazu allgemein z.B. M.Th. Fischer und H. Hansen. Spezifischer ist das Teilprojekt B3 im SFB 221, das sich dem Informationsbedarf einer konkreten Verwaltungstätigkeit (in verschiedenen Büros) zuwendet. Dazu zuletzt: R. Kuhlen, Informationelle Absicherung von Verwaltungshandeln durch wissensbasierte Informationsverarbeitung bei der Administration von Existenzgründung. Projektpaper — April 1986. — Die einschlägige Akzeptanzforschung ist inzwischen weiter vorangeschritten; vgl. z.B. P. Manbrey u.a. (1986) und K. Lange/F. Sippel (1986).
Die ‘Autonomie’ eines Systems bemißt sich nach der Fähigkeit, externe Anstöße nach eigenen Regeln zu verarbeiten. Vgl. dazu N. Luhmann, Das politische System, in: ders. 1971.
S.o. Kapitel 2.3.
Vgl. dazu unten Kap. 4.5.4.
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Ellwein, T. (1989). Ordnung und Präsentation von Vorschriften. In: Verwaltung und Verwaltungsvorschriften. VS Verlag für Sozialwissenschaften. https://doi.org/10.1007/978-3-322-86388-1_3
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