Zusammenfassung
Dem Controlling wird sowohl bei der praktischen Problemanalyse als auch in der Fachdiskussion um die Steuerung öffentlicher Verwaltungen und öffentlicher Aufgabenwahrnehmung zunehmend Aufmerksamkeit beigemessen. Die Praxis interessiert sich für dieses Konzept neuerdings vor allem dort, wo einzelne öffentliche Projekte nicht mehr überschaubar und nicht mehr zielbezogen gesteuert und kontrolliert werden können. Ein konkretes Beispiel hierfür ist etwa der Entwurf eines Controlling-Konzeptes für das Bundesministerium der Verteidigung aufgrund der Planungsund Koordinationsschwierigkeiten im Rahmen des Tornado-Rüstungsprogramms1. Weitere Beispiele sind die Bemühungen, mit Hilfe controllingartiger Konzepte die Schwierigkeiten von Großkliniken wie etwa Aachen oder Wien in den Griff zu bekommen2.
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Anmerkungen
Im Oktober 1981 wurde ein Gutachten zur Organisationsstruktur des Verteidigungsministeriums vorgelegt, das der damalige Bundesminister für Verteidigung, Apel, in Auftrag gegeben hatte. Die Reorganisationsmaßnahmen sollten eine bessere Planung, Durchführung und Kontrolle von Rüstungsprojekten erlauben. Der wichtigste Vorschlag bestand in der Einsetzung eines Controllers, der dem Minister direkt unterstellt wird und neben den drei Staatssekretären der Leitungsebene des Ministeriums angehören sollte. Inzwischen ist dieses Konzept durch den neuen Verteidigungsminister abgelehnt worden. Zur Begründung vgl. im einzelnen die Stellungnahme des Bundesverteidigungsministeriums in: Mann, R. / Mayer, E. (Hrsg.) Der Controlling-Berater, 1.Jg . (1983), H. 1, S. 2/B 8 ff. Vgl. hierzu auch Mechters-heimer, A., MRCA Tornado, Bad Honnef 19 77; Ball, R., Planung und Kontrolle in der Bundeswehr, in: Blum, J./ Horvath, P. (Hrsg.), Planung und Kontrolle in der öffentlichen Verwaltung und in öffentlichen Unternehmen, Betriebswirtschaftliches Institut der Universität Stuttgart, Controlling-Forschungsbericht 83/1, S. 157-190.
Vgl. hierzu auch den Hinweis bei Eschenbach, R., Chancen für Controlling im öffentlichen Bereich, in: Eschenbach, R., Strategische Unternehmensführung und Controlling, Wien 1982, S. 64.
Allgemeine überlegungen zur Anwendung des Controlling im öffentlichen Bereich, insbesondere in der öffentlichen Verwaltung finden sich bei König, H., Von der Finanzkontrolle zum Controlling in der öffentlichen Verwaltung, in: Pfohl, C. H./Braun, G. E. (Hrsg.), Veröffentlichungen zu Organisation und Planung, Beiträge zur Controllingpraxis, Fachbereich Wirtschaftswissenschaften, Universität Essen/ Gesamthochschule 1982, S. 77 ff; Weber, J., Ausgewählte Aspekte des Controlling in öffentlichen Institutionen, in: Zeitschrift für öffentliche und gemeinwirtschaftliche Unternehmen, Bd. 6 (1983), S. 438-461; Budäus, D., Controlling— Einstieg in der öffentlichen Verwaltung, in: Mann, R., Mayer, E. (Hrsg.), Der Controlling-Berater,2.Jg. (1984), H. 5, S. 10/75-10/88; Budäus, D./Oechsler, W. A., Die Steuerung von Verwaltungseinheiten, in: Lüder, K. (Hrsg.), Betriebswirtschaftliche Organisationstheorie und öffentliche Verwaltung. Einige neuere Erkenntnisse und Entwicklungen der Organisationstheorie mit besonderer Berücksichtigung ihrer Bedeutung für Verwaltungsorganisationen, Speyerer Forschungsberichte Nr. 46, Speyer 1985, S. 191 ff; Reinermann, H., Controlling in mittleren und kleineren Kommunalverwaltungen, in: Die Betriebswirtschaft, 44. Jg. (1984), S. 85-97. Weiterhin besteht eine Reihe von Arbeitskreisen auf kommunaler Ebene, die sich mit der Einsatzmöglichkeit und Leistungsfähigkeit des Controlling auseinandersetzen. Ein Arbeitskreis der Schmalenbach-Gesellschaft, bestehend aus Vertretern der kommunalen Praxis und aus Wissenschaftlern, beschäftigt sich ebenfalls seit einiger Zeit mit dem Problemkreis “Controlling in der öffentlichen Verwaltung”
Hier sind insbesondere die Bemühungen und Diskussionen zu erwähnen, die sich auf den Krankenhausbereich und Personennahverkehrsbetriebe beziehen. Siehe hierzu etwa Kolf, J., Die Controllerfunktion im nichterwerbswirtschaftlichen Betrieb — unter besonderer Berücksichtigung des Krankenhauses, Diss. Siegen, Aachen 1983; Oettle, K., Controlling in Verkehrsbetrieben, In: BFuP, 34 Jg., (1982), S. 224-235, hier: S. 231 ff.
Dabei ist der in dem Tagungsprogramm ausgedruckte Titel “Controlling in der öffentlichen Verwaltung — ein konzeptioneller Ansatz effizienten Verwaltungshandelns“ insofern nicht vollständig, da er mit einem Fraqezeichen zu versehen ist.
Vgl. hierzu z. B. Heigl, A., Controlling-Interne Revision, Stuttgart, New York 1978; Horváth, P., Controlling, München 1979, Mann, R., Die Praxis des Controlling, München o. J.; Bramsemann, R., Entwicklung und Zukunft des Controllers, in: Kostenrechnungspraxis 1978, S. 221–232; Gaydoul, P., Controlling in der deutschen Unternehmenspraxis, Darmstadt 1980; Baumgartner, B., Die Controller-Konzeption, Bern und Stuttgart 1980; Serfling, K., Controlling, Ludwigshafen (Rhein) 1984. Eine kritische Analyse der betriebswirtschaftlichen Diskussion um die Controlling-Konzeption findet sich bei Buchner, M., Controlling — Ein Schlagwort?, Frankfurt a.M. 1980.
So z. B. Heckert, J.B. Wilson, J., Controllership, 2. Ed., New York 1963.
Vgl. hierzu stellvertretend für viele etwa Horvath, a. a. O.
Von daher ist Ziegenbein, K., Controlling, a. a. O., S. 7, zuzustimmen, wenn er schreibt: “Ist Controlling dann im Unternehmen eingeführt, sind nahezu alle Führungskräfte davon betroffen, selbst wenn sie nicht dem Controlling-Bereich unmittelbar angehören.”
Siehe hierzu auch Steinmann, H. Schreyögg, G., Strategische Kontrolle — Empirische Ergebnisse und theoretische Konzeption, Lehrstuhl für Allgemeine Betriebswirtschaftslehre und Unternehmensführung der Universität Erlangen/Nürnberg, Diskus-sionsbeiträge H. 25, insbesondere S. 43 ff.; dies., Strategische Kontrolle, in: ZfbF, 37. Jg., S. 391–410, hier S. 394 ff.
Neben dieser formalen über Recht praktizierten Steuerung besteht eine Reihe informaler Steuerungsinstrumente. Sie ergeben sich aus sozialen, materiellen und organisatorischen Beziehungsnetzen, die etwa als “Soziokratie” bezeichnet werden können. Diese entspricht tendenziell dem volkstümlich als “Verfilzung” bezeichneten Sachverhalt. Die aus derartigen Beziehungs-und Interessennetzen resultierende Soziokratie kann zu der formalen Steuerung über Recht sowohl komplementär als auch substitutiv wirken. Komplementäre Wirkung liegt dann vor, wenn die formale Steuerung, d. h. die inhaltliche Ausprägung der rechtlichen Vorschriften außerhalb des formalen Entscheidungsprocederes beein-flußt wird. Substitutive Wirkung liegt vor, wenn es möglich wird, rechtliche Regelungen durch die Soziokratie zu unterlaufen. Beide Aspekte spielen eine wesentliche Rolle für die Erklärung der faktischen Steuerungsprozesse, ein Sachverhalt, der erkennen läßt, daß Bürokratie — hier ganz i. S. von Max Weber — und Soziokraten nicht (mehr) voneinander zu trennen sind. Dies erklärt auch, daß die Steuerung von Verwaltungen wenig transparent gemacht werden kann. Zugleich wird erkennbar, daß jene Erklärungsansätze, die Ineffizien-zen des Verwaltungshandelns lediglich als Bürokratieproblem begreifen, nur sehr bedingt leistungsfähig sind, auch wenn sie in der aktuellen Situation einen hohen “Marktwert” besitze
Zu dieser Unterteilung vgl. im einzelnen die bei Budäus,D./ Oechsler, W. A., Die Steuerung von Verwaltungseinheiten, a. a. O., S. 170 ff. angegebene Literatur
Vgl. hierzu anschaulich Lange, H., Aufgabenkritik und Entbürokratisierung — Berechtigte Hoffnung oder Selbsttäuschung?, in: Die öffentliche Verwaltung, 38. Jg. (1985), S. 169 ff.
Vgl. Lange, H., a. a. O., S. 173 ff.
Die Erarbeitung und der Versuch der Praktizierung umfassender Planungstechniken in den 60er und 70er Jahren hat die begrenzte Leistungsfähigkeit der finalen Steuerung deutlich gemacht.
Vgl. hierzu die Beiträge in: Wagener, F. (Hrsg.), Verselbständigung von Verwaltungsträgern, Schriften der deutschen Sektion des internationalen Instituts für Verwaltungswissenschaften, Bd. 1, Bonn 1976; ders. (Hrsg.), Regierbarkeit? Dezentralisation? Entstaatlichung?, Schriften der deutschen Sektion des internationalen Instituts für Verwaltungswissenschaften, Bd. 3, Bonn 1976; Porter, D. 0., Adapting the “Responsibility Center” Concept to Government and Administration, in: Internationales Institut für Management und Verwaltung, Berlin 1977; Braun, G. E., Verantwortungszentren in der öffentlichen Verwaltung, in: Lüder, K. (Hrsg.), Betriebswirtschaftliche Organisationstheorie und öffentliche Verwaltung, a. a. 0., S. 205 ff.
Vgl. hierzu auch die überlegungen bei Weber, J., Ausgewählte Aspekte des Controlling in öffentlichen Institutionen, a. a. O., S. 445 ff.
überlegungen zu einer entscheidungsorientierten Kostenrechnung in der Literatur finden sich etwa bei Brede, H., Die Eignung des kostenrechnerischen Konzepts der Deckungsbeitragsrechnung für Krankenhäuser, in: Zeitschrift für öffentliche und gemeinwirtschaftliche Unternehmen, Bd. 1 (1978), H. 3, S. 1-15; Weber, J., a. a. 0., S. 454ff.
Die Ausrichtung des Inputs auf zukünftige Ressourcenerschließung resultiert aus der Struktur der Haushaltsplanung, vgl. hierzu im einzelnen Lüder, K./Budäus, D., Effizienzorientierte Haushaltsplanung und Mittelbewirtschaftung, Göttingen 1976.
Hinzu kommen hier die Besonderheiten des dualen Finanzierungssystems; d. h. die Kostenrechnung wird zu einer Kostenverteilungsrechnung nach Finanzierungsgesichtspunkten. In diesem Zusammenhang stellt sich die grundsätzliche Frage, ob die unterschiedlichen Funktionen der Kostenrechnung im öffentlichen Bereich, insbesondere die der Wirtschaftlichkeitslenkung und die der Preisbildung, durch ein einheitliches Kostenrechnungssystem wahrgenommen werden können.
Diese Aufgabe wird bisher im Rahmen der externen Kontrolle in Einzelfällen von den Rechnungshöfen und Rechnungsprüfungsämtern übernommen, allerdings mit einer erheblichen zeitlichen Verzögerung. Maßnahmen werden — wenn überhaupt — nur durch den externen politischen Druck auf die Verwaltung möglich. Demgegenüber soll das Controllingsystem intern und relativ kurzfristig Korrekturmaßnahmen bewirken
Vgl. hierzu auch die Ausführungen und die Vorschläge von Weber, J., Ausgewählte Aspekte des Controlling in öffentlichen Institutionen, a. a. O., insbesondere S. 451.ff
So z. B. § 7 BHO/LHO.
Vgl. hierzu stellvertretend für viele Mayntz, R. Scharpf, R., Planungsorganisationen. Die Diskussion um die Reform von Regierung und Verwaltung des Bundes, München 1973; Langner, P., Zero-Base Budgeting and Sunset Legislation, Instrumente zur Rückgewinnung öffentlicher Handlungsspielräume?, Baden-Baden 1983.
Vgl. hierzu auch Horvath, P., Controlling in der “organisierten Anarchie”. Zur Gestaltung von Budgetsystemen, in: ZfB, 52. Jg. (1982), S. 250–260.
Vgl. hierzu auch Reinermann, H., Controlling in mittleren und kleineren Kommunalverwaltungen, a. a. O.
Als Beispiel hierfür lassen sich Investitionszuschüsse von Bund und Ländern für Investitionen auf kommunaler Ebene anführen. Sehr anschaulich wird dies anhand der in den vergangenen zehn Jahren geschaffenen überkapazitäten an Frei-und Hallenbädern in Norddeutschland, vor allem in den Küstenregionen Schleswig-Holsteins. So müssen einzelne Schwimmbäder inzwischen wieder abgerissen werden, da die Folgekosten nicht mehr getragen werden können
Vgl. hierzu Budäus, D., Controlling als Ansatz zur Opera-tionalisierung der Instrumentalfunktion öffentlicher Unternehmen, in: Zeitschrift für öffentliche und gemeinwirtschaftliche Unternehmen, Bd. 7 (1984), H. 2, S. 143–162.
Vgl. hierzu etwa Janson, B., Rechtsformen öffentlicher Unternehmen in der europäischen Gemeinschaft, Baden-Baden 1980; Schaper, M., Die Idee einer Rechtsform “öffentlicher Betrieb”, Eine Untersuchung aus betriebswirtschaftlicher Sicht, München 1982.
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Budäus, D. (1985). Controlling in der öffentlichen Verwaltung — Ein konzeptioneller Ansatz effizienten Verwaltungshandelns?. In: Ballwieser, W., Berger, KH. (eds) Information und Wirtschaftlichkeit. Gabler Verlag. https://doi.org/10.1007/978-3-322-83516-1_23
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