Zusammenfassung
Ausgehend von der Annahme, dass die anfängliche Offenheit beim Aufbau staatlicher Institutionen durch Leitideen und Gestaltungsoptionen gefüllt wurde, stellen sich zwei Fragen: Wie sind die Ideen zustande gekommen? Welche Gründe waren dafür maßgebend, dass sich bestimmte Ideen als robuster erwiesen haben als andere? Beide Fragen können nicht unabhängig voneinander beantwortet werden. Denn es ist anzunehmen, dass Durchsetzungsprobleme bereits bei der Formulierung dieser Ideen antizipiert worden sind, und dass umgekehrt die Genese der Ideen Aufschlüsse über einen hohen oder niedrigen Grad der Durchsetzungsprobleme geben kann. Die kausalanalytische Erklärungsabsicht dieser Arbeit konzentriert sich auf die Übernahme einer Gestaltungsoption.
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Literatur
Inwieweit sich Kathleen Thelens Vermutung bestätigt, dass die klassische Trennungslinie 2wischen Rational-Choice Institutionalisten und historisch-soziologischen Institutionalisten zugunsten einer Einteilung in „materiellorientierte“und „ideenorientierte“Analysen verschwindet, kann an dieser Stelle offen bleiben (Thelen 1999: 380).
Vgl. Truman (1951); Bentley (1967).
Vgl. Gramsci (1976).
Exemplarisch hierfür das Zitat von Bentley: „Die einzige Wirklichkeit von Ideen ist deren Widerspiegelung von Gruppen[interessen] nur dies und nicht mehr“(Bentley 1967:169).
Vgl. dazu auch den Sammelband von Göhler 1987; Göhler/Rainer Schmalz-Bruns 1988: 309–349.
Vgl. z.B. Meyer/Rowan 1983: 341–361; Starbuck 1982: 3–25. Neben Wertmustern und
Normen, die von Parsons (1966) und Durkheim (1977) mit dem Begriff Institution belegt wurden, hebt der organisationstheoretische Institutionalismus in Anlehnung an Luckmann und Berger (1993) auch auf die Bedeutung kognitiver Systeme ab. 12 Der,,epistemic communities“Ansatz (Haas 1990, 1992) konzentriert sich dabei auf Netzwerke bestehend aus anerkannten Wissenschaftlern. Das Konzept der „advocay coalitions“(Sabatier 1988) bezieht sich auf eine Vielzahl von wissenschaftlichen und politischen Akteuren in einem Politikfeld quer zur Unterscheidung zwischen Institutionen und formellen Organisationen. Aber auch einzelne Akteure im Sinne von „policy entrepreneurs“(Kingdon 1994) wurden als Träger von Ideen identifiziert.
,,Advocacy-Koalitionen“bestehen laut Sabatier „aus Personen in unterschiedlichen Positionen (gewählten Beamten, Politikern und Verwaltungsbeamten, Vorsitzenden von Interessengruppen, Wissenschaftlern), die ein spezifisches,belief system‘teilen — d.h. ein Set von grundlegenden Wertvorstellungen, Kausalannahmen und Problemperzeptionen“(Sabatier 1994: 127; vgl. auch: Sabatier/Hunter 1989: 229–261). Die Besonderheit dieses Modells Hegt darin, die Eliten nach „shared belief systems“und nicht nach Institutionen zu bestimmen. Die Entstehung solcher „shared belief systems“wird in diesem Ansatz jedoch nicht weiter erklärt, was u. a. an Unsicherheiten in der Relationsbestimmung von belief systems und Interesse liegt und nicht zuletzt zu der Kritik geführt hat, ob nicht doch institutionelle Faktoren für die Ausbildung von „belief systems“und Koalitionen verantwortlich sind. Zur Kritik vgl. Nullmeier (1994: 183).
Der Begriff Idee im Sinne von Leitideen und Gestaltungsoptionen grenzt sich insofern auch von den Begriffen politische Kultur (Inglehart 1990) oder Verwaltungskultur (Aberbach u.a. 1981, 1990) ab, da er keine allgemeine Entscheidungen oder Rollenverständnisse umfasst.
Einen allgemeinen Überblick über die Annahmen und Thesen des situativen Ansatzes liefert Alfred Kieser (1995: 155–183).
Auch nach Auffassung konstruktivistischer Ansätze lassen sich Aufgabenerfordernisse, Problemlagen und (Organisations-)strukturen nicht objektiv, d. h. unabhängig von den Wahrnehmungen der Akteure, erfassen (Kieser 1999: 190).
So gibt es durchaus Vertreter innerhalb des situativen Ansatzes, die die Bedeutung strategischer Wahlmöglichkeiten sowie die Interessen und Ideen der beteiligten Akteure in ihre Analyse miteinbeziehen (vgl. Child 1972, 1997).
Dabei begreift auch eine Richtung des Rational-Choice Ansatzes Institutionen als funktionale Lösung — hier für Probleme des kollektiven Handelns. Sie rechnet sowohl mit beschränkt-rationalen Akteuren als auch mit opportunistischen Akteuren. Aus dieser Perspektive erhöhen Institutionen die Verlässlichkeit wechselseitiger Erwartungshaltungen und senken somit die Transaktionskosten (vgl. North 1981: 230–237; Williamson 1981: 548–577).
Als Arena kann dabei ein institutionell abgrenzbarer Interaktionszusammenhang bezeichnet werden, der sich auf eine spezifische Aufgabenstellung bezieht. In den hier untersuchten Fällen ist dies bspw. die Entscheidungsvorbereitung und -implementation in der Exekutive und in der Fachverwaltung (administrative Arena), die Entscheidungsfindung in den parlamentarischen Gremien (parlamentarische Arena) sowie die Abstimmung zwischen Landespolitik und kommunaler Politik (territoriale Arena) (vgl. a. Benz 1992: 12).
Auch in einem früheren Artikel betont Fritz W. Scharpf, dass der institutionelle Kontext die „organisatorische Identität und damit das institutionelle Eigeninteresse“der politisch handelnden Akteure und deren „Machtpotentiale“bestimmt und damit das „Repertoire von legitimierten und routinisierten Handlungsmöglichkeiten“(1988: 10). Und in einem jüngeren Aufsatz weist Scharpf darauf hin: „In any case, the goals’ of corporate and collective actors are strongly influenced by the institutional rules to which they owe their existence and by institutional and cultural norms which define the criteria of their success or failure“(Scharpf 2000: 7).
Trotz der Betrachtung individueller Handlungen erscheinen Rational-Choice Ansätze daher sehr strukturalistisch. So betont auch Tsebelis (1990: 40): „The rational-choice approach focuses its attention on the constraints imposed on rational actors — the institutions of a society. That the rational-choice approach is unconcerned with individuals seems paradoxical. The reason for this paradox is simple: individual action is assumed to be an optimal adaption to an institutional environment, and the interaction between individuals is assumed to be an optimal response to one another. Therefore, the prevailing institutions (rules of the game) determine the behaviour of the actors, which in turn produces political or social outcomes.“Obwohl Mayntz und Scharpf in ihrem differenzierten Ansatz des akteurszentrierten Institutionalismus auch auf den unabhängigen Einfluss von Situationsdeutungen der Akteure hinweisen, die sie als Bindeglied zwischen der materiellen Problemstruktur und den politisch-institutionellen Gegebenheiten einfügen, bleiben Institutionen in ihrer Perspektive von herausragender Bedeutung (Nullmeier/Rüb 1993: 43).
Vgl. auch Shepsle (1985), Moe (1990).
Diese Perspektive widerspricht damit konstitutionstheoretischen Vorstellungen des organi-sations-theoretischen Institutionalismus, nach denen ideelle Muster als selbstverständlich gelten und als solche eben nicht strategisch verfügbar sind (Meyer/Rowan 1983: 341–361; DiMaggio/Powell 1991).
Träger solcher Ideen sind oftmals wissenschaftliche Experten. So behauptet die Theorie der „epistemic communities“(Haas 1992), dass Wissenschaftler mit denen von ihnen vertretenen Theorien kooperationsfördernd wirken können, weil nur sie über deren Wahrheitsansprüche entscheiden können und diese unabhängig vom politischen Standpunkt gelten. Ideen werden hier als wissenschaftliche Fakten verstanden (Jachtenfuchs 1999: 71).
Aufgabenerfordernisse sowie institutionelle Interessen und Machtverhältnisse können daher nur begrenzt die Wahrnehmungsmuster und Interessen der Akteure erklären. Vielmehr wird unterstellt, dass diese Faktoren ihrerseits von Handlungsorientierungen überlagert werden, die aus den grundlegenden Überzeugungen der jeweiligen Akteure resultieren. Pe-
ter A. Hall umschreibt diesen Gedanken folgendermaßen: „One could say that this is […] a matter of the perception of interest […] and perception of interest seems to be deeply affected by organizational position. It should be apparent, however, that this does not exhaust the range of ideas that play a role in politics. Some attitudes have a more exogenous character in the sense that they derive from fundamental beliefs about politics […] whose o-rigins are not to be found in the immediate institutional situation. We might call these ‘ideologies’ to refer to any well developed network of ideas that prescribe the course of […] political action“(Hall 1986: 278).
Historisch-interpretative Ansätze bewegen sich demnach in der Tradition des Wissenschaftsverständnisses von Max Weber, welches „deutendes Verstehen“sozialen Handelns als Mittel zum „ursächlichen Erklären“ansieht „‘Erklären’ bedeutet also für eine mit dem Sinn des Handelns befasste Wissenschaft soviel wie: Erfassung des Sinnzusammenhangs, in den, seinem subjektiv gemeinten Sinn nach, ein aktuell verständliches Handeln hineingehört“(Weber 1980: 4; vgl. auch Hofman 1993: 26).
Dementsprechend argumentiert auch Risse-Kappen: [A] power-based analysis using the model of egoistic utility maximizers is undetermining in the sense that it leaves various options as to how actors may define their interests in response to underlying structural conditions“(Risse-Kappen 1994: 214).
Ein Großteil der Literatur des Lernkonzepts konzentriert sich auf unterschiedliche Stufen (Braun 1998: 12). Umstritten ist jedoch vor allem, wer lernt oder Lernprozesse anstößt.
Diese Vorstellung findet sich z.B. bei Dietmar Braun (1998: 12).
Ideen schalten damit auch Verteilungskonflikte nicht zwangsläufig aus, sondern können sie auf der Ideenebene reproduzieren.
Vgl. auch Hay/ Wincott 1995: 956.
Historisch-interpretative Ansätze umschreiben insofern auch das Verhältnis zwischen einer einzelnen Idee und dem ideellen Kontext als wechselseitig. Die Übernahme einer Idee wird einerseits durch den ideellen Kontext erklärbar. Umgekehrt können einzelne Ideen, den ideellen Kontext verändern, indem sie neue Handlungsoptionen eröffnen (vgl. auch Ulbert 1997: 11).
So betont auch Margaret Archer: „There is the same tension to be resolved both theoreti-cally and experientially between the fund of ideas which in a real sense we feel free to accept or reject, and the fact (sometimes known but sometimes happening behind our backs) that the pool itself has been restricted or contaminated and that our sensed freedoms can be more a matter of manipulated feelings than genuine liberty. There is a similar task of reconciling objective knowledge (however this is defined, and none but the radical relativists leave this category empty) with human subjectivity and our capacity for generating new interpretations within our heads or for the interpersonal negotiation of new meanings. There is an equivalent dilemma about how to transcend the divide between small scale accountary procedures, often contextually bound, and the existence of macroscopic symbol systems, operating trans-situationally“(1986: xiii).
Diese Vorstellung findet sich z. B. auch bei Majone (1996: 616).
Halls Ausführungen bleiben allerdings zunächst verwirrend, weil er sowohl die kulturellen Elemente als auch die unten angesprochenen diskursiven Elemente in das Konzept des Diskurses integriert. So definiert Hall den politischen Diskurs an einer Stelle als gesellschaftlich geteilte Vorstellungen (shared conceptions) im Sinne von „various ideas about the appropriate role of the government, a number of collective memories of past experiences“(Hall 1989b: 383). An einer anderen Stelle weist er jedoch darauf hin, dass auch die jeweils umstrittenen Policy Paradigmen als Teil eines politischen Diskurses zu begreifen sind: „Policy makers customarily work within a framework of ideas and standards that specifies not only the goals of policy and the kind of instruments that can be used to attain them, but also the very nature of the problems they are meant to addressing. […] I am going to call this interpretative framework a policy paradigm. […] Policy frameworks can be seen as one feature of the overall terms of political discourse […]“(1993: 289–290, 279). Unklar bleibt in seinen Ausführungen auch, warum er die „Orientierung der Regierungspartei“nicht als Teil des politischen Diskurses begreift, sondern als weiteren eigenständigen unabhängigen Erklärungsfaktor für die Übernahme einer Idee aufführt.
Eine radikalere Perspektive vertritt Victoria Hattam. Ihrer Ansicht nach sind solche Ideologien im Sinne national geteilter Interpretationsmuster konstituierend für die Interessen gesellschaftlicher Gruppierungen (Hattam 1992: 157).
Vgl. auch Jarren/Weßler (1996: 3 1); Lehmbruch (1997).
Die Relevanz der Ideen einflussreicher politischer Akteure wird implizit zum Teil auch in kulturalistischen Ansätzen betont. So betont Kathryn Sikkink: „The particular type of ideas that interests me here [are…] models of […] policy making. […] The ideas of top policy makers influence the adoption of new […] models“(1991: 1–2). Ähnlich argumentiert Risse-Kappen: „[The] specific ideas and concepts [of epistemic comunities] also had to be compatible with the beliefs and goals of the top decision makers“(1994: 187). Die Ideen ein-flussreicher Akteure verlieren aber letztlich zugunsten kulturalistischer Erklärungen an Gewicht.
Dementsprechend können Politiker Expertenwissen auswählen, um ihre jeweilige Politik zu legitimieren. Experten haben schließlich zum Teil ideologische Affinitäten mit Parteien und werden häufig direkt von Parteien rekrutiert. Experten können schließlich veranlasst sein, nur das in politische Verhandlungen einzubringen, was Aussicht auf Erfolg hat. Vgl. auch Braun (1998: 15–16), der allerdings, im Gegensatz zu diskursorientierten Ansätzen Ideen nur mit wissenschaftlicher Expertise gleichsetzt.
Vgl. auch Vöwe 1994: 434. In Anlehnung an Giddens Vorstellung der „duality of structuration“— so verdeutlichte Otto Singer (1994) — ist der politische Prozess in zwei wesentlichen Aspekten durch die Allokation von Ideen bestimmt: zum einen durch die Verteilung der Ideen, die die unmittelbaren Handlungen der Akteure prägen. Zum anderen wird mit der Allokation von Ideen der Handlungsrahmen rekonstruiert: Policy Debatten verändern damit zugleich den ideellen Kontext.
Inwieweit sich die Ideen der Experten in den jeweiligen Diskurs einfügen lassen, unterliegt daher der Interpretation durch die politischen Akteure (Laffey/Welch 1997).
Dieses Argument findet sich auch in kulturalistischen Ansätzen (Goldstein 1993: 136; Sik-kink 1993:1), allerdings nur in Bezug auf gesellschaftlich geteilte Ideen.
Diese Unterscheidung wurde bereits von Galtung (1959) und Luhmann (1987) eingeführt und findet sich auch im „advocacy coalition“Ansatz (Sabatier 1988).
Die Relevanz solcher kognitiver Vorstellungen wurde in den 70er Jahren schon von Axel-rod (1976) aufgezeigt.
Vgl. auch Haas 1992: 2. Die Vorstellung, dass die Ministerialbürokratie lediglich auf die Umsetzung politischer Vorgaben beschränkt sei, wurde in der Bürokratieforschung relativiert (Mayntz 1985, Peters 1984).
Die Durchsetzung einer Idee gegenüber einer anderen kann insofern sowohl durch zwangfreie Überzeugung als auch durch eine Abstimmung erfolgen, wobei hier die unterdrückte
Idee nach einer Revision einer Mehrheitsentscheidung wieder beginnt, ihre Wirkung zu entfalten (Jachtenfuchs 1993: 9).
http://www.feuerbach-international.com/Feuerbach_aktuell_pdf
Das durch die Wirtschaftshistoriker David und Arthur berühmt gewordene Musterbeispiel für das Konzept der Pfadabhängigkeit, im Sinne von kontingenten Ereignissen, die aufgrund von steigenden Umstellungskosten zu „lock in“Effekten fuhren, ist die Schreibmaschinentastatur (QUERTZ bzw. QUERTY). Diese wurde 1870 eingeführt. Seither, so die Unterstellung, konnten zwar Tastaturschemata entwickelt werden, die ergonomisch weit ü-berlegen waren. Diese überlegeneren Alternativen konnten sich jedoch nicht durchsetzen, da inzwischen ein Millionenheer von Angestellten das Schreiben mit der alten Querty-Tastatur erlernt haben und somit erhebliche Umstellungskosten entstanden wären (vgl. zur Kritik: Liebowitz/Margolis 1995).
Collier und Collier verdeutlichten beispielsweise, wie die in Lateinamerika praktizierte In-kooperation der Arbeiterbewegung eine starke politische Reaktion produzierte, die in den meisten Ländern zu einem Zusammenbruch der jeweiligen nationalen politischen Regime führte unter denen die Inkorporationspolitik implementiert wurde. Das Erbe der Inkoope-ration bewirkte damit Ergebnisse, die von den ursprünglichen Zielen der politischen Führung während der Inkooperationsperiode erheblich abwichen (1991: 8).
Dies weist auf einerseits auf das Potential von Institutionen hin, neue machtvolle Akteure zu integrieren sowie andererseits auf ihre Anpassungsfähigkeit an neue Zielsetzungen. Philip Genschel umschreibt solche Phänomene mit den Termini „patching up“und „transposition“(Genschel 1997: 46).
Beyer und Wielgohs (2001) kritisieren allerdings auch an Starks Modell, dass dieses noch zu deterministisch sei im Hinblick auf die Bedeutung, die dieser der jeweiligen Transformationsform beimisst. In diesem Kontext hinterfragen sie kritisch inwieweit sich die Theorie der Pfadabhängigkeit überhaupt eignet die postsozialistischen Transformationsprozesse zu beschreiben.
Douglas North fuhrt etwa den relativen Misserfolg politischer Maßnahmen (etwa die Etablierung eines Rechtssystems) nach dem kommunistischen Zusammenbruch in Russland im Vergleich zur Tschechei auf unterschiedliche Erfahrungen aus der pre-kommunistischen Ära zurück. Aufgrund fehlender Erfahrungen mit einer Marktwirtschaft und Demokratie, so seine Argumentation, waren in Russland keine gastfreundlichen Normen für die Etablierung erfolgreicher formaler Strukturen vorhanden (1997).
Das Phänomen der Multifunktionalität von Institutionen ist im Anschluss an Malinowski von Merton erweitert worden. Von ihm stammt die Unterscheidung, dass immer eine Funktion als manifest gilt (denken wir an die Aufgabe der Regionalplanung), dass ihre Lebensfähigkeit aber auch durch die Vielzahl von latenten Funktionen (Sicherung von Arbeitsplätzen, Geselligkeit im Büro) gesichert wird, die sie für ihre Mitglieder erfüllt (Merton 1995: 17–79).
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Reulen, S. (2004). Analyserahmen. In: Staatliche Institutionenbildung in Ostdeutschland. VS Verlag für Sozialwissenschaften. https://doi.org/10.1007/978-3-322-80495-2_3
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