Zusammenfassung
Zivile Sicherheit im Recht der öffentlichen Sicherheit: Was wie ein Antagonismus anmuten mag, beschreibt tatsächlich wohl nur unterschiedliche Perspektiven eines allgemeinen Sicherheitsrechts. Aus dem Blickwinkel „Ziviler Sicherheit“, die einem umfänglichen Präventionsansatz folgt, mag das herkömmliche, auf Gefahrenabwehr zentrierte System des Polizei- und Ordnungsrechts als zu statisch, zu sektoral, zu wenig integrativ erscheinen. Aus Sicht des Gefahrenabwehrrechts hingegen werden Erweiterungen seiner Grundannahmen und seiner Grundbegriffe als „Entgrenzungen“ wahrgenommen.
M. Wehr ist Professor für Polizeirecht an der Hochschule für Öffentliche Verwaltung.
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Notes
- 1.
Der Begriff ist populär, vgl. nur Thiel, Die „Entgrenzung“ der Gefahrenabwehr, 2011.
- 2.
Vgl. Gusy, VerwArch 2010, 309 (322 ff.).
- 3.
Zu diesem Aspekt Rusteberg, Kap. 6.
- 4.
Zum Zusammenhang von Gefahrenzurechnung als Rechtsgrund der Inpflichtnahme und Gleichheitsrecht allg. Wehr, Rechtspflichten im Verfassungsstaat, 2005, S. 245 ff.
- 5.
Vgl. Schoch, Der Staat 2004, 347 (349 f.).
- 6.
- 7.
Zusammengefasst etwa im MEPolG von 1977, der auch unter diesem Aspekt in der Kritik stand, vgl. Funk/Werkentin, KJ 1976, 407 (412 ff.).
- 8.
Baldus, DV 2014, 1 (10); BVerfGE 110, 33 (56).
- 9.
Schoch, Der Staat 2004, 347 (363).
- 10.
Vgl. Möstl, Die staatliche Garantie für die öffentliche Sicherheit und Ordnung, 2002, S. 208 ff.
- 11.
- 12.
Pieroth et al., Polizei- und Ordnungsrecht, 8. Aufl. 2014, § 5 Rn. 83.
- 13.
- 14.
Albers, Die Determination polizeilicher Tätigkeit, 2001, S. 253 f.; Kral, Die polizeilichen Vorfeldbefugnisse, 2012, S. 101 f.; Graulich, NVwZ 2014, 685 (686); demgegenüber a.A. Thiel, Die „Entgrenzung“ der Gefahrenabwehr, 2011, S. 114 („Gefahr“ einer nicht effektiven Strafverfolgung); ferner Kniesel et al., Die Polizei 2011, 333 (340).
- 15.
Vgl. die Nw. o. Fn.13. Die Kritik richtet sich in erster Linie gegen die Begründung einer Bundeszuständigkeit, was aber, wenn diese verneint wird, noch nichts darüber aussagt, ob landesrechtliche Regelungen zur Strafverfolgungsvorsorge gerade der Gefahrenabwehr dienen; vgl. auch Kral, Die polizeilichen Vorfeldbefugnisse, 2012, S. 101, Fn. 132.
- 16.
- 17.
Zu verbleibenden Landeskompetenzen vgl. Graulich, NVwZ 2014, 685 (687 f.); BVerwG, NVwZ 2012, 757 (760).
- 18.
In Sachsen-Anhalt wird die Strafverfolgungsvorsorge in § 2 Abs. 1 Satz 2 SOG von der vorbeugenden Bekämpfung von Straftaten unterschieden und ist nicht Teil der Gefahrenabwehraufgabe (Landtag Sachsen-Anhalt, Drs. 6/1253, S. 36); in Hessen wird die Strafverfolgungsvorsorge in § 1 Abs. 4 HSOG zwar der vorbeugenden Bekämpfung von Straftaten, aber nicht der Gefahrenabwehr zugerechnet, vgl. Hessischer Landtag, Drs. 18/861, S. 10 f.
- 19.
Kugelmann, DÖV 2003, 781 (783, 789) („erheblicher Bedeutungsschwund“).
- 20.
Vgl. aber Darnstädt, Gefahrenabwehr und Gefahrenvorsorge, 1983, S. 116: „Wo steht denn geschrieben, dass es nur abstrakte und konkrete Gefahren geben darf?“; ferner Knemeyer, Polizei- und Ordnungsrecht, 11. Aufl. 2007, Rn. 72: „allgemein bestehende Gefahr“; ausführlich hierzu Albers, Die Determination polizeilicher Tätigkeit, 2001, S. 39 ff.
- 21.
Vgl. BayVerfGH, NVwZ 2006, 1284 (1287): „Das Vorliegen einer abstrakten Gefahr eröffnet […] überhaupt erst den Aufgabenraum der Polizei […].“ Zum problematischen Begriff der „Gefahren“ im Abgrenzung zu dem der „Gefahr“ vgl. auch Wehr, BPolG, 2. Aufl. 2015, § 14 Rn. 25.
- 22.
- 23.
Neben der einfachen Identitätsfeststellung, die jenseits von Gefahrenorten oder gefährdeten Orten regelmäßig (nur) zur Abwehr einer konkreten Gefahr zulässig ist, gehören hierzu etwa Rasterfahndung (BVerfGE 115, 320) Online-Durchsuchung (BVerfGE 120, 274) und Bestandsdatenauskunft (BVerfGE 130, 151).
- 24.
Das gilt für Aufenthaltsverbote, die wohl überwiegend dem Gefahrenvorfeld zugeordnet werden (z. B. Baldus, DV 2014, 1 (20), Pieroth et al., Polizei- und Ordnungsrecht, 8. Aufl. 2014, § 16 Rn. 25), aber auch für die Befugnis zur Sicherstellung „gefährlicher“ Gegenstände bei festgehaltenen Personen, zur Fesselung von Personen und die auch der indirekten Verhaltenssteuerung dienende (BVerfG, NVwZ 2007, 688 (690); Kral, Die polizeilichen Vorfeldbefugnisse, 2012, S. 81 f.) Videobeobachtung öffentlicher Orte.
- 25.
Vgl. auch Gusy, Polizei- und Ordnungsrecht, 9. Aufl. 2014, Rn. 184 ff. mit der Unterscheidung von Gefahraufklärungs- und Gefahrbeseitigungsbefugnissen.
- 26.
Am Beispiel von Versammlungen Roggan, NVwZ 2011, 590 ff.
- 27.
Kipker/Gärtner, NJW 2015, 296 ff.
- 28.
Monographisch Held, Intelligente Videoüberwachung, 2014, S. 176 ff.
- 29.
Zum Strafverfahrensrecht vgl. Roggan, NJW 2015, 1995 ff.
- 30.
- 31.
Neben der Videoüberwachung gilt dies etwa für Gefährderansprachen, soweit sie in Form normverdeutlichender Gespräche unterhalb der Eingriffsschwelle stattfinden; die Grenzen zur eingreifenden Warnung sind freilich fließend.
- 32.
- 33.
Vgl. Denninger, in: Lisken/ders., HdbPolR, 5. Aufl. 2012, B Rn. 14 ff. sowie dens., in: Huster/Rudolph, Vom Rechtsstaat zum Präventionsstaat, 2008, S. 85 (95), mit dem Begriff „Prävention II“; zu den Konsequenzen für die polizeilichen Aufgabennormen mit unterschiedlich elaborierten Konzeptionen z. B. Albers, Die Determination polizeilicher Tätigkeit, 2001, S. 252 ff.; daran anschließend Kral, Die polizeilichen Vorfeldbefugnisse, 2012, S. 98 ff. (104 f.); Aulehner, Polizeiliche Gefahren- und Informationsvorsorge, 1998, z. B. S. 96; Knemeyer, Polizei- und Ordnungsrecht, 11. Aufl. 2007, Rn. 15.
- 34.
Das gilt etwa für die waffenrechtliche Zuverlässigkeit (§ 5 WaffG), die aufgrund gesetzlicher, teils unwiderleglicher Risikovermutungen einerseits, konkreten Gefährlichkeitsprognosen andererseits verneint wird.
- 35.
Vgl. BVerwGE 116, 347 (351 ff.); in jüngster Zeit insbesondere im Zusammenhang mit Regelung zu Alkoholverboten, vgl. nur VGH Mannheim, NVwZ-RR 2010, 55 ff.
- 36.
- 37.
Ausführlich entfaltet bei Aulehner, Polizeiliche Gefahren- und Informationsvorsorge, 1998, z. B. S. 474 ff., 565.
- 38.
Vgl. etwa Huster/Rudolph, in: dies., Vom Rechtsstaat zum Präventionsstaat, 2008, S. 9 (16).
- 39.
Baldus, DV 2014, 1 (20).
- 40.
Vgl. die Beispiele bei Jaeckel, Gefahrenabwehrrecht und Risikovorsorge, 2010, S. 16 ff.
- 41.
- 42.
- 43.
Vgl. Gusy, Kap. 3 Rn. 9.
- 44.
Kugelmann, DÖV 2003, 781 (782 f.).
- 45.
Vgl. auch Poscher, DV 2008, 345 (370 ff.).
- 46.
Baldus, DV 2014, 1 (21).
- 47.
- 48.
Schoch, Der Staat 2004, 347 (363).
- 49.
Vgl. Art. 6 BayLStVG: danach haben die Sicherheitsbehörden „…die Aufgabe, die öffentliche Sicherheit und Ordnung durch Abwehr von Gefahren (…)“ aufrechtzuerhalten.
- 50.
Ähnliches Postulat bei Kral, Die polizeilichen Vorfeldbefugnisse, 2012, S. 105, 214 f., der, seinem Modell entsprechend, die Polizeiaufgabe auf den Rechtsgüterschutz beschränken will.
- 51.
Z.B. § 2 Abs. 1 BPolG; grenzpolizeilicher Schutz des Bundesgebiets.
- 52.
Zu dieser Funktion in der Rechtsprechung des BVerfG Tanneberger, Die Sicherheitsverfassung, 2014, S. 377 ff.
- 53.
Darnstädt, in: Ewer et al., FS f. Koch, 2014, S. 105.
- 54.
Zu nennen sind z. B. Poscher, DV 2008, 345 (356 ff.); Möstl, DVBl 2007, 581 ff.; Darnstädt, Gefahrenabwehr und Gefahrenvorsorge, 1983, S. 22 ff., umfassend Bäcker, Kriminalpräventionsrecht, 2015; die Studie von Kral, Die polizeilichen Vorfeldbefugnisse, 2012, geht demgegenüber nicht von gesetzlichen Tatbeständen aus und kommt deshalb zu anderen Einteilungen.
- 55.
Gegenwärtige, unmittelbare, erhebliche, dringende, drohende etc. Gefahr. Die Terminologie ist nicht immer ganz glücklich und zuweilen von geringer Trennschärfe.
- 56.
BVerfGE 120, 274 (329); 125, 260 (330 f.).
- 57.
Ähnlich Darnstädt, in: Ewer et al., FS f. Koch, 2014, S. 105 (109).
- 58.
Das gilt v.a. für die Einbeziehung des Verursachers, der nach der Gesetzessystematik kein Definitionsbestandteil der Gefahr ist, vgl. die Kritik von Möstl, DVBl 2010, 808 (810).
- 59.
Eingehend zur „induktiven Wahrscheinlichkeit“ Darnstädt, Gefahrenabwehr und Gefahrenvorsorge, 1983, S. 53.
- 60.
Vgl. Bäcker, Kriminalpräventionsrecht, 2015, S. 93.
- 61.
Zu gegenläufigen Judikaten vgl. die der Rasterfahndungsentscheidungen des BVerfG zugrundeliegenden Entscheidungen in BVerfGE 115, 320 (327, 331 ff.).
- 62.
- 63.
- 64.
Nach Gusy, JA 2011, 641 (644), kommen die Anforderungen (des NW PolG, auf das er sich bezieht) dem Konzept der abstrakten Gefahr „nahe“.
- 65.
Darnstädt, Gefahrenabwehr und Gefahrenvorsorge, 1983, S. 116.
- 66.
BVerfGE 130, 151 (206); so auch die Einschätzung von Poscher, DV 2008, 345 (368).
- 67.
- 68.
Vgl. Schenke, Polizei- und Ordnungsrecht, 8. Aufl. 2013, Rn. 84 zu § 9 Abs. 2 BBodSchG; Wehr, Examensrepetitorium Polizeirecht, 3. Aufl. 2015, Rn. 118, 121; ferner Kugelmann, Polizei- und Ordnungsrecht, 2. Aufl. 2012, 5. Kap. Rn. 129; das konzediert auch Schoch, in: ders., Besonderes Verwaltungsrecht, 15. Aufl. 2013, Rn. 147.
- 69.
BVerwGE 116, 347 (355) bezieht ihn auf die Gefahrenvorsorge.
- 70.
So mit begriffsinternen Differenzierungen der Vorschlag von Möstl, DVBl 2007, 581 (587 f.).
- 71.
Personenbezogene Gefahrdispositionen können auch in Gefahrtatbeständen verwendet werden; sie beschreiben dann nicht die Eingriffsschwelle, sondern den Maßnahmeadressaten.
- 72.
- 73.
Dazu gehören z. B. die Regelungen über die Unterbringung in der Sicherungsverwahrung (§§ 66 ff. StGB), die auf die Disposition des Täters abstellen, schwere Straftaten zu begehen. Sie sind mangels möglicher Konkretisierung einzelner Taten nicht als Gefahrentatbestände im polizeirechtlichen Sinn zu verstehen; deshalb kann auch im Falle der Entlassung der Betroffenen die Dauerobservation nicht auf die polizeiliche Generalklausel gestützt werden, vgl. Kugelmann, DV 2014, 25 (36).
- 74.
So auch Waechter, JZ 2015, 5 (13).
- 75.
Soweit sie nicht an abstrakte Gefahren anknüpfen, vgl. oben Rn. 11.
- 76.
Insbesondere zur „Datei Gewalttäter Sport“ vgl. Arzt/Eier, DVBl 2010, 816 (819); zu den vielfältigen Anlässen, die zu einer Speicherung in dieser Datei führen können, vgl. Deutscher Bundestag, Drs. 17/9003, S. 2 f.
- 77.
Vgl. dazu die allgemeinen Ausführungen in BVerfGE 113, 348 (375 f.); zu praktischen Problemen Trute, DV 2013, 537 (540 f.).
- 78.
Vgl. OVG Hamburg, NVwZ-RR 2015, 695 (698): Unbestimmtheit des Tatbestandsmerkmals der „konkreten Lageerkenntnisse“ über bevorstehende erhebliche Straftaten, weil damit nicht Tatsachen, sondern deren Bewertung durch die Polizei eingriffsbegründend wirken; vgl. auch die Kritik an der Ausgestaltung von Befugnisnormen zur Videoüberwachung öffentlicher Räume bei Bäcker, Kriminalpräventionsrecht, 2015, S. 425 ff.
- 79.
Die polizeiliche Definition lautet ursprünglich: „Ein Gefährder ist eine Person, bei der bestimmte Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass sie politisch motivierte Straftaten von erheblicher Bedeutung, insbesondere solche im Sinne des § 100a der Strafprozessordnung (StPO), begehen wird“ (Deutscher Bundestag, Drs. 16/3570, S. 6).
- 80.
Dies entspricht der sprachlichen Gleichsetzung von Verhaltens- und Zustandsverantwortlichen mit „Störern“.
- 81.
Die inhaltliche Erweiterung ergibt sich aus dem Wegfall der Beschränkung auf politisch motivierte Straftaten; in der Handhabung der mittlerweile als polizeiliche Standardmaßnahme anzusehenden „Gefährderansprache“ entfällt zudem die Beschränkung auf erhebliche Straftaten.
- 82.
Dazu etwa Trute, DV 2009, 85 (94 ff.).
- 83.
- 84.
Vgl. auch Poscher, DV 2008, 345 (358).
- 85.
Zum Grenzgebiet vgl. etwa MVVerfG, LKV 2000, 149 (156); zustimmend Rachor, in: Lisken/Denninger, HdbPolR, 5. Aufl. 2012, E Rn. 385; Bäcker, Kriminalpräventionsrecht, 2015, S. 444, weist zutreffend darauf hin, dass eine derartige Sondersituation nicht mehr vorliege, wenn das Grenzgebiet ganze Städte umfasse. Die gesetzliche Risikoeinschätzung wird verlassen, wenn auf der Grundlage von § 21 Abs. 1a BPolG unterstellt wird, auch nur im Inland verkehrende Züge könnten zur unerlaubten Einreise genutzt werden, vgl. Wehr, BPolG, 2. Aufl. 2015, § 22 Rn. 9 m. w. N.
- 86.
- 87.
So im Wesentlichen gleichlautend die Legaldefinitionen in § 2 Nr. 2 BremPolG, § 3 Nr. 1 SOG LSA und § 54 Nr. 1 ThürOBG.
- 88.
- 89.
So die Begründung zu § 14 PrPVG nach Drews et al., Gefahrenabwehr, 9. Aufl. 1986, S. 232.
- 90.
Nämlich als Prognosetatbestände für künftiges Verhalten, vgl. Bäcker, Kriminalpräventionsrecht, 2015, S. 137. Der „Störer“ wird vom „Gefährder“ abgelöst.
- 91.
Vgl. schon Erichsen, VVDStRL 35 (1977), 171 (187 f.) unter Hinweis auf Regelungen der Daseinsvorsorge, der Wohlfahrtspflege und der Planung; anders akzentuiert bei Thiel, Die „Entgrenzung“ der Gefahrenabwehr, 2011, S. 54, der Ge- und Verbote als „im Regelfall“ durch den Schutz individueller und kollektiver Rechtsgüter motiviert betrachtet.
- 92.
Zur Kritik Hassemer/Neumann, in: Kindhäuser et al., StGB, 4. Aufl. 2013, Vor § 1 Rn. 260.
- 93.
Zur Unterscheidung von Verhaltensnorm und Sanktionsnorm und deren Bedeutung für das Polizeirecht Wehr, Rechtspflichten im Verfassungsstaat, 2005, S. 123 f., 134 ff. m. w. N.
- 94.
- 95.
BGH, NStZ 2014, 703 (705) zu § 89a StGB, dessen Verfassungsmäßigkeit sich aus einer „verfassungsmäßigen Restriktion des subjektiven Tatbestands“ ergeben soll; berechtigte (strafrechtliche) Kritik u. a. bei Zöller, NStZ 2015, 373 ff.; die (Vor-)Frage, ob das der Strafsanktion zugrunde liegende Verbot verfassungsgemäß ist, wird vom BGH nicht aufgeworfen.
- 96.
Polizeirechtlich mag dies durch die pragmatische Überlegung gemildert werden, es bestehe kein Interesse an einer Verhinderung des verbotenen Verhaltens (Bäcker, Kriminalpräventionsrecht, 2015, S. 350). Ordnungsrechtlich stellt sich dies u.U. anders dar. So sieht § 7 Abs. 1 Nr. 10 PaßG im Regelfall die Versagung des Passes vor, wenn bestimmte Tatsachen die Annahme begründen, dass der Passbewerber eine in § 89a StGB beschriebene Handlung vornehmen will. Da der neue § 89a Abs. 2a StGB letztlich jedem die Ausreise aus der Bundesrepublik untersagt (vgl. Bäcker, Kriminalpräventionsrecht, 2015, S. 330), stellt, zugespitzt formuliert, die Beantragung des Passes regelmäßig einen Grund dar, den Antrag abzulehnen.
- 97.
Eingehende Analyse bei Bäcker, Kriminalpräventionsrecht, 2015, S. 352 ff.
- 98.
BVerfGE 113, 348 (379); 125, 260 (329 f.).
- 99.
- 100.
- 101.
- 102.
Manifest auch in der Wiederaufnahme dieses Schutzguts die Polizeigesetze des Saarlands, Niedersachsens und zuletzt Nordrhein-Westfalens.
- 103.
So explizit Landtag Nordrhein-Westfalen, Drs. 14/10089, S. 26; vgl. auch Zimmermann, Sicherheitsvorsorge vor Ort, 2005, S. 111 ff. („Abwendung öffentlicher Un-Ordnung“); zur generellen Kritik Volkmann, NVwZ 1999, 225, insb. 227 f.; eingehend Schewe, Das Sicherheitsgefühl und die Polizei, 2009, S. 133 ff.
- 104.
BVerfGE 111, 147 (157).
- 105.
Schewe, Das Sicherheitsgefühl und die Polizei, 2009, S. 229 f.
- 106.
Beispiele bei Finger, Die offenen Szenen der Städte, 2006, S. 163 ff.
- 107.
Gusy, JZ 2009, 217 (221).
- 108.
Das „Stärken des Sicherheitsgefühls der Bürger“ gehört nach Nr. 2.1.2.1 PDV 100 zu den (selbst gesetzten) Zielen der Polizei; krit. Braun, Mehr öffentliche Sicherheit in der Stadt!, 2010, S. 26.
- 109.
Wolff, DVBl 2015, 1076.
- 110.
- 111.
Ausführlich Gärditz, Strafprozess und Prävention, 2003, S. 221 ff.
- 112.
Eingehend Jasch, KJ 2014, 237 (239 ff.); speziell zu Gefährderansprachen Waechter, VerwArch 92 (2001), 368 ff.; zur Einstufung als „Gefährder“ Darnstädt, DVBl 2011, 263 (268 ff.); zu Kontrollen an Gefahrenorten OVG Hamburg, NVwZ-RR 2015, 695 (700 f.); Ernst, NVwZ 2014, 633 (635); zu Durchsuchungen im Rahmen von Schleierfahndungen BayVerfGH, NVwZ 2006, 1284 (1286); vgl. auch die Diskussion um das sog. „racial profiling“ im Zusammenhang mit anlass- und verdachtslosen Personenkontrollen Drohla, ZAR 2012, 411 (413); ausführlich Cremer, „Racial profiling“ – Menschenrechtswidrige Personenkontrollen nach § 22 Abs. 1a Bundespolizeigesetz, 2013, S. 16 ff.
- 113.
Zu Initiativ- und Strukturermittlungen übersichtlich Zabel, ZIS 2014, 340 (343).
- 114.
- 115.
Krit. Petri, in: Lisken/Denninger, HdbPolR, 5. Aufl. 2012, G Rn. 379.
- 116.
Übersicht bei Fremuth, AöR 139 (2014), 32 (56 ff.).
- 117.
BVerfGE 130, 277 (324 ff.).
- 118.
So auch Baldus, DV 2014, 1 (15); umgekehrt wird aus dem Umstand, dass der Verfassungsschutz auch bei konkreten Gefährdungen tätig werden kann, gefolgert, dass er „Gefahrenabwehrbehörde“ i. S. d. § 113c Abs. 1 Nr. 2 TKG sei, vgl. Gesetzentwurf der Bay. Staatsregierung zur Neufassung des BayVerfSchG, Bayerischer Landtag, Drs. 17/10014, S. 36.
- 119.
Fremuth, AöR 139 (2014), 32 (69 ff.).
- 120.
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Wehr, M. (2017). Zivile Sicherheit im Polizei- und Ordnungsrecht. In: Gusy, C., Kugelmann, D., Würtenberger, T. (eds) Rechtshandbuch Zivile Sicherheit. Springer, Berlin, Heidelberg. https://doi.org/10.1007/978-3-662-53289-8_21
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