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Grenzen und Möglichkeiten lokaler Politik gegen Arbeitslosigkeit

  • Susanne Benzler
  • Hubert Heinelt

Zusammenfassung

“15 Jahre Massenarbeitslosigkeit — Aspekte einer Halbzeitbilanz”, betitelte Kühl 1988 seinen Überblick über die Entwicklung der Arbeitslosigkeit zwischen 1970 und dem Jahre 2000 (Kühl 1988). Es ist inzwischen ein Allgemeinplatz, daß das Problem der Massenarbeitslosigkeit vor dem Ende der Jahrtausends nicht zu lösen sein wird. Zahlreiche Forschungen zur sozialen Strukturierung der Arbeitslosigkeit (vgl. z.B. Schmid 1980, Büchtemann 1984, Heinze 1984), zur regionalen Verteilung (vgl. z.B. Hurler 1984), zu Verarmungstendenzen bei Arbeitslosen (vgl. z.B. Balsen u.a. 1984, Hauser u.a. 1985, Döring 1989), zu den sozialen und psychischen Folgen von (Langzeit-)Arbeitslosigkeit (vgl. Wacker 1978, Wacker 1986) zeigen, welche Folgen dies für Betroffene hat.

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Literatur

  1. 1).
    Zur “Anpassungspolitik”, “innerinstitutionellen Reform” und “Strukturreform” als Problemlösungstypen politischer Handlungsanforderungen vgl. Blanke u.a. 1987, 42 ff.)Google Scholar
  2. 2).
    Selektive Leistungsverbesserungen in Form einer sukzessiven Verlängerung des potentiellen Arbeitslosengeldanspruchs für ältere Arbeitslose (in den Jahren 1986 und 1987) waren zum einen zwischenzeitlich bei der Bundesanstalt für Arbeit anfallenden Haushaltsüberschüssen und zum anderen der Tatsache geschuldet, daß sich der Bund von Arbeitslosenhilfeleistungen für diesen Personenkreis entledigen konnte, der besonders von Langzeitarbeitslosigkeit betroffen ist.Google Scholar
  3. 3).
    Vgl. dazu die ab dem ersten Drittel der 80er Jahre vielerorts geführten Diskussionen um die Etablierung eines “2. Arbeitsmarktes”, für die das Hamburger Modell (vgl. Fiedler/Schroedter 1983) Signalwirkung und Vorbildfunktion hatte .Google Scholar
  4. 4).
    Die “äußeren” Expansionsgrenzen des Wohlfahrtsstaats wurden im Zusammenhang mit der ökonomischen Krise und der staatlichen Finanzkrise thematisiert (vgl. zusammenfassend Krüger 1985, 14 ff).Google Scholar
  5. 5).
    Hinweise auf die einschlägige Literatur finden sich bei Kaufmann 1987b, 13 f (Fußnote 9) und bei Kaufmann 1979, 36 ffGoogle Scholar
  6. 6).
    So wurde im Rahmen des DFG-Schwerpunktprogramms “Gesellschaftliche Bedingungen sozialpolitischer Interventionen: Staat, intermediäre Instanzen und Selbsthilfe” kein Forschungsprojekt zum Themenbereich Arbeitslosigkeit gefördert (vgl. Kaufmann 1987a, 24 ff).Google Scholar
  7. 7).
    Selbsthilfe ist gerade im Bereich Arbeitslosigkeit schwierig, da Betroffene ihre Situation überwiegend als “transitorisch” ansehen und längerfristige politische Engagements daher besonders schwierig sind. Gleichzeitig führt ihre Situation aufgrund von Problemkumulationen oft zu einer Schwächung der Selbsthilfepotentiale. Arbeitsloseninitiativen unterliegen daher einem hohen In-stitutionalisierungsdruck (vgl. dazu Heinelt/Macke 1987).Google Scholar
  8. 8).
    Finanzielle und psycho-soziale Belastungen sind bei der Ausgrenzung aus dem Erwerbssystem meist zu groß, als daß informelle Tätigkeiten eine realistische Alternative darstellen könnten. Politische Strategien zur Förderung eines “informellen Sektors” waren darüber hinaus zu schwach. Erwerbswirtschaftlich orientierte Selbsthilfeinitiativen von Arbeitslosen weisen insgesamt einen quantitativ marginalen und meist auch prekären sozialen Status auf, vgl. MAGS 1986a; Kreutz u.a. 1984, Kreutz/Fröhlich 1987.Google Scholar
  9. 9).
    Dies bedingte geradezu einen Perspektivwechsel von der bis Ende der 70er Jahre vorherrschenden globalen Wirkungsanalyse von Arbeitsmarktprogrammen bzw. -instrumenten (vgl. Spitznagel 1979, Spitznagel 1980) hin zu einer lokalen Implementationsforschung (vgl. Hübner u.a. 1990).Google Scholar
  10. 10).
    Daraus folgt: “Unterschiede der ‘Strategiefähigkeit’ (...) sind bedingt durch unterschiedliche Grade der Konzentration der politischen Machtverhältnisse, der institutionellen Zentralisation von Entscheidungskompetenzen und der zeitlichen Stabilität von Macht- und Entscheidungsverhältnissen überhaupt. Ebenso wichtig sind allerdings die Bedingungen der kognitiven Koordination zwischen den am Einsatz (der) Instrumente beteiligten Gruppen, Organisationen und Instanzen” (Scharpf 1986, 13).Google Scholar
  11. 11).
    Und weiten “Direkt nicht beobachtbare Handlungsmöglichkeiten lassen sich empirisch über die sie bedingenden Faktoren ermitteln. Diese Faktoren sind immer zugleich ermöglichend und begrenzend; anders gesagt: Handlungsmöglichkeiten schließen bereits logisch auch Handlungsgrenzen mit ein; das Problem ihrer Trennung gleicht dem der Unterscheidung zwischen einem halbvollen und einem halbleeren Glas” (Mayntz 1981, 157).Google Scholar
  12. 12).
    Dadurch werden zwar Problemlagen partikularisiert, dies jedoch nicht mit einem Effekt, auf den Offe Mitte der 70er Jahre hinwies — daß nämlich “die Entstehung eines Problems mit den besonderen örtlichen Gegebenheiten bzw. mit den Mängeln der spezifischen örtlichen Verwaltung in Zusammenhang” gebracht (Offe 1975, 308) und die Verantwortlichkeiten “genereller Strukturprämissen von Ökonomie und Politik der gesamten Gesellschaft” (ebd.) übersehen werden. Die lokale Ebene taugt inzwischen — zumindest bei dem vorliegenden Problemfeld — nicht mehr zur Konfliktabsorption, weil der Verursachungszusammenhang der örtlich bearbeiteten Problemlagen mit “generellen Strukturprämissen” in lokalen Politikprozessen präsent gehalten wird. Ein ähnlicher Effekt kann sich aber daraus ergeben, daß in virulenten (und z.T. auch turbulenten) Auseinandersetzungen um “zweitbeste Lösungen” erkannte “generelle Strukturprämissen” in den Hintergrund treten.Google Scholar
  13. 13).
    Dieser Vorstoß wurde weniger im Interesse der finanzschwachen Kommunen unternommen, sondern wegen der Auswirkungen, die die Finanzschwäche der Kommunen inzwischen für die Landespolitik in Nord- und Westdeutschland mit sich bringt. So fehlt es Gemeinden an Mitteln, um sich an überregionalen Investitionsprogrammen zu beteiligen, und die Länder bei der länderspezifischen Verteilung von Einnahmen aus dem “Steuerverbund” unter Druck geraten.Google Scholar
  14. 14).
    Über solche Eingriffsmöglichkeiten verfügen die Länder zwar auch nicht generell gegenüber Bundesgesetzen. Die Länder haben jedoch die Möglichkeit, über Gesetze, die den Bundesrat als Länderkammer passieren müssen, Junktims zu formulieren — wie dies von Albrecht im o.g. Fall zusammen mit der Zustimmung zur Steuerreform praktiziert worden ist — und damit das Gesetzgebungsverhalten des Bundes zu beeinflussen.Google Scholar
  15. 15).
    Wehling/Wehling sprechen allerdings vom “raumgebundenen Handlungsrahmen von Politik”. Dies erscheint aus zwei Gründen problematisch: Zum einen ist auch Bundes- oder Landespolitik “raumgebunden” (und nicht “freischwebend”). Zum anderen legt die begriffliche Betonung des “Handlungsrahmens von Politik” eine Konzentration auf institutionelle (Polity-)Aspekte und eine Vernachlässigung von Policy- und Politics-Aspekten nahe.Google Scholar
  16. 16).
    Letzteres bezieht sich auf die Variationsmöglichkeiten bei den Regelsätzen in Bayern und Rheinland-Pfalz.Google Scholar
  17. 17).
    In diesen Arbeitsrichtlinien existieren Hinweise z.B. im Hinblick auf die Tragedauer von Bekleidung und auf Richtpreise oder den Verweis auf Kleiderkammern.Google Scholar
  18. 18).
    Zumindest bei Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen läßt sich auch ein bemerkenswerter regionaler Umverteilungseffekt nachweisen (vgl. Reissert 1988a)Google Scholar
  19. 19).
    Aus diesem Grund setzen Förderer bei solchen Programmen auf wissenschaftliche Begleituntersuchungen/Wirkungsanalysen.Google Scholar
  20. 20).
    Vgl. dazu Schmitter/Lehmbruch 1979, von Alemann/Heinze 1979, von Alemann 1981, Lehmbruch/Schmitter 1982, Streeck/Schmitter 1985.Google Scholar
  21. 21).
    Der Begriff “Interessenausgleich” findet sich in den §§ 111–113 des Betriebsverfassungsgesetzes, die sich auf “Betriebsänderungen” beziehen.Google Scholar
  22. 22).
    Dies gilt zum einen für den Begriff “public”, der mit “öffentlich” zu übersetzen wäre, jedoch eigentlich “staatlich” meint (vgl. Rein/Rainwater 1986b) und damit das Öffentlich-Politische von intermediären Regelungen nicht zum Ausdruck bringt. Und selbst Anstrengungen von Individuen, eigenständig Problemlagen zu bewältigen, die am eindeutigsten als “private” zu charakterisieren wären, erfolgen häufig im Rahmen öffentlicher sozialpolitischer Interventionen (etwa in Form von Selbsthilfeförderung) oder gar im Rahmen gesetzlicher Regelungen (etwa in Form der Förderung der Arbeitsaufnahme nach dem AFG).Google Scholar
  23. 23).
    Vgl. zu “Hierachie”, “Markt” und “Solidarität” als Steuerungsformen sowie zu ihren spezifischen Steuerungsdefiziten Kaufmann 1986, 52 ff.Google Scholar
  24. 24).
    Der besondere Argumentationszusammenhang Eschenburgs — die Produktion “öffenlicher Güter” — spielt für die Übertragbarkeit des Begriffs des “politischen Unternehmers” keine Bedeutung, da dies die hier angesprochene Funktion nicht berührt.Google Scholar
  25. 25).
    Als eine weitere “generelle Entscheidungsprämisse” kann die fiskalische Rationalität gelten (vgl. Rüb 1988). In ihr drücken sich nicht zuletzt “institutionellen Inkongruenzen” von Finanzierungs-zuständigkeiten/-modalitäten aus.Google Scholar
  26. 26).
    Vgl. dazu Scharpf, der — gegen Luhmanns Betonung selbstreferenzieller Funktionslogik sozialer Systeme und der “Überschätzung der wechselseitigen Intransparenz der Teilsysteme” — hervorhebt, daß “Organisationen (und alle anderen Aktorsysteme) (...) es sich (...) nicht leisten (können), nur eine einzige Funktionssprache zu sprechen — sie müssen multilinguale Kommunikationskompetenz erwerben und je nach Bedarf zwischen Funktionslogiken wechseln können” (Scharpf 1989, 23).Google Scholar
  27. 27).
    Vgl. dazu die aktuellen Untersuchungen von Windhoff-Héritier (1988) zu New York sowie von Breckner/Schmals (1989) zu München.Google Scholar
  28. 28).
    Ein Beispiel, das Möglichkeiten und Grenzen quantitativ angelegter “Output”-Analysen in der lokalen Politikforschung verdeutlicht, stellt die Untersuchung von Grüner u.a. (1988) zu Bestimmungsfaktoren wohnungspolitischer Aktivitäten bundesdeutscher Großstädte dar.Google Scholar
  29. 29).
    Vgl. dazu die (Vor-)Überlegungen in Blanke u.a. 1987, 471 ff; Blanke/Heinelt 1987, 647 ff; Heinelt 1989e, 76 ff. — Ähnliche Überlegungen finden sich hinsichtlich international vergleichender Forschung bei Feick/Jann (1988).Google Scholar
  30. 30).
    “Während sich der Begriff Policy-Netz auf die Akteure und institutionalisierte Beziehungen zwischen Akteuren in einem Politikfeld bezieht, hebt der Begriff der Politikarena auf den politischen Prozeß, Konflikt und Konsensus während Entstehung und Durchführung einer Policy ab” (Windhoff-Héritier 1987, 43). Oder anders ausgedrückt: “Während der Begriff ’Tolicy-Netz’ relativ einfach Akteure, die an der Entstehung und Durchführung einer Policy beteiligt sind und deren Beziehungen umfaßt, (... ist) der Arenabegriff (...) daraus ab(ge)leitet, wie Betroffene die Wirkungen öffentlicher Maßnahmen betrachten und darauf reagieren. Er schließt damit dynamische Konflikt- und Konsensusprobleme ein” (Windhoff-Héritier 1987, 44).Google Scholar
  31. 31).
    “Von Konflikt- und Konsensbildungsprozessen in der Diskussionsarena ist es entscheidend abhängig, ob und inwieweit dynamische Momente der Fortentwicklung von Politikinhalten vorhanden sind, d.h. ob und inwieweit ein politisches Potential wirksam ist, das auf eine Fortentwicklung (situativ) gefundener Problemlösungen dringt. In den Konflikt- und Konsensbildungsprozessen von Diskussionsarenen können auch am deutlichsten politische Orientierungen präsent sein, die über gegebene Lösungsansätze hinausweisen” (Blanke u.a. 1989, 550).Google Scholar
  32. 32).
    Mit diesen Sätzen knüpfen Schmid u.a. inhaltlich an frühere methodologische Überlegungen zur Funktion von Städtestudien an: “Kein Zweifel kann daran sein, daß die Soziologie durch Untersuchungen von Gemeinden als überblickbaren und empirisch darstellbaren Modellen erheblich gewonnen hat. Die Verbindung von Materialfülle mit einer integrativen, sonst auseinanderweisende Disziplinen verbindenden Methode gewährt Einsichten, wie sie sonst der Sozialforschung weithin versagt sind. Man wird auch eine gelegentliche Blindheit und Intentionslosigkeit des anfallenden Stoffes keineswegs bloß als Negativum zu verbuchen haben. Wenn Max Weber davon redet, daß man den Geschmack an den Fakten so wenig sich verderben lassen dürfe wie an der Theorie, so hat er damit ein Moment getroffen, das keineswegs mit Stoffhuberei als der Karikatur gelehrten Sammlerfleißes gleichgesetzt werden darf. Es gehört wahrscheinlich heute ein großes Maß nicht vorweg kategorial transparenten Stoffes dazu, um, in einer von Intentionen allzu gründlich besetzten Geisteswelt, Erkenntnisse zu erringen, die nicht bereits konventionell vorgeformt und verdinglicht sind, zumal in Deutschland, wo die soziologische Konstruktion aus bloßen Begriffen Von oben her’, durch den schmählichen Usus eines dekretierenden, die Begriffe wie Stempelmarken dem lebendigen aufprägenden Denkens aufs schwerste kompromittiert ward” (Horkheimer/Adorno 1972, 144 f). Allerdings: “Weder genügen die Gemeindestudien ganz den Kriterien der empirischen Sozialforschung, die, an den Naturwissenschaften gebildet, Postulate wie das der Wiederholbarkeit, der Kontrollierbarkeit, der Isolierbarkeit einzelner Faktoren anmelden, noch springt aus ihnen das Wesentliche heraus, wenn man es nicht schon vorher in welcher Gestalt auch immer weiß. Als einer der energischsten Versuche jedoch, den Bruch (zwischen Gesellschaftstheorie und empirischer Sozialforschung; d. Verf.) zu schließen, haben die Gemeindestudien ihr großes Recht, und in vieler Hinsicht verhelfen ihre Resultate dazu, auch ihre eigenen Schwächen zu korrigieren” (Horkheimer/Adorno 1972, 146).Google Scholar
  33. 33).
    Nach Pickvance (1986, 162) kann vergleichenden Untersuchungen verschiedene Funktionen beigemessen werden. Durch sie können a) Unterschiede der Vergleichsgegenstände herausgearbeitet, b) theoretische Interessen am Untersuchungsgegenstand verdeutlicht und c) Analysen von spezifischen Bedingungsfaktoren durchgeführt werden. — Pickvance bezeichnet die Analyse von spezifischen Bedingungsfaktoren als comparative analysis im Unterschied zu comparative studies als einem “Oberbegriff.Google Scholar
  34. 34).
    Bei dieser Auswahl lag auch das zuvor skizzierte Arenakonzept in groben Zügen vor (vgl. Blanke u.a. 1987, 477 ff, Blanke/Heinelt 1987, 648 ff) bzw. es wurde im Zusammenhang mit den empirischen Untersuchungen detaillierter ausgearbeitet (Benzler 1988; Heinelt 1989e, 76 ff; Blanke u.a. 1989).Google Scholar
  35. 35).
    Zu Beginn der Untersuchung war der Arbeitsamtsbezirk München als Beispiel für eine prosperierende Region ebenfalls einbezogen worden. Er resp. die Stadt München sind allerdings nicht aufgenommen: Umfangreiche Untersuchungen, insbesondere zum Münchner “Zweiten Arbeitsmarkt”, liegen bereits vor (vgl. Breckner u.a. 1987, GSF 1987, Breckner/Schmals 1989); sie wären hier lediglich zusammenfassend wiederholt worden. Da es uns bei den Fallstudien weniger auf ein Kompendium möglicher lokaler Maßnahmen gegen Arbeitslosigkeit ankam als auf eine am Arenakonzept orientierte Analyse örtlicher Arbeitsmarktpolitiken, und da die Konstellationen in München denen in anderen untersuchten Städten (Esslingen bezüglich der prosperierenden Wirtschaft und der Problemstruktur, Hannover, was die instabilen politischen Mehrheitsverhältnisse im Stadtrat und die Bedeutung von Wohlfahrtsverbänden anlangt) teilweise ähnlich sind, haben wir auf Ausführungen zu München verzichtet. Zu Untersuchungsergebnissen unseres Forschungsprojekts, die sich auch auf München beziehen vgl. Benzler 1988; Blanke u.a. 1989; Heinelt 1988a; ders. 1988b; ders. 1988c; ders. 1988d; ders. 1989b; ders. 1989c; ders. 1989d.Google Scholar
  36. 36).
    So stellte sich die Literaturlage zu Beginn der Forschungen dar. Daß die Situation in Dortmund sehr viel komplexer ist, ergab sich als “Überraschung” im Verlauf der Untersuchungen, vgl. die Fallstudie zu Dortmund (III.C.).Google Scholar
  37. 37).
    Angeschrieben wurden 75 Städte und Gemeinden in den ausgewählten acht Arbeitsamtsbezirken, die Anfang 1986 über 10.000 Einwohner hatten, und 17 Landkreise, die entweder vollständig oder auch nur z.T. den betreffenden Arbeitsamtsbezirken räumlich zuzuordnen sind. Vgl. zu der Befragung und zu Ergebnissen im einzelnen Heinelt 1988d.Google Scholar
  38. 38).
    In diesem Zusammenhang ist anzumerken, daß die Präsentation von Ergebnissen mehrjähriger empirischer Forschungen der Gefahr unterliegt, langatmig und/oder detailverliebt zu geraten, weil die Autoren — in ihrer Rolle als Forschende — von ihren Entdeckungen überwältigt sind. Eine dagegenzusetzende Reduktion auf das Wesentliche wird nicht nur mit der Gefahr erkauft, blasse Allgemeinheiten zu formulieren. Sie bindet sich auch an die Voraussetzungshaftigkeit von Begriffen, die empirischen Evidenz von Argumentationen und Schlußfolgerungen und/oder die Möglichkeit, auf anderenorts erfolgte Darstellungen verweisen zu können. Außerdem sind bekanntlich Forschungs- und Darstellungsweise schwer zu vermitteln, da die gedankliche Aneignung eines Gegenstands zu komplex erfolgt, als daß sprachliche Ausdruckmöglichkeiten ihr unmittelbar adäquat wären: Die begriffliche Abstraktion ist in ihrer Erstarrtheit dem gedanklichen Aneignungprozeß genauso unangemessen wie die Narration in ihrem Mangel an Erklärendem und Verstehendem. Ein umfängliches Buch bietet zweifellos den Rahmen, diese Gefahren zu umgehen: Fragestellungen, Konzeptualisierungen und Begrifflichkeiten können offengelegt und in den Kontext von politischen und wissenschaftlichen Diskursen gestellt werden. Dazu dienten die bisherigen Ausführungen (Teil I.).Google Scholar
  39. 39).
    Die in diesem Teil verwendeten Daten beziehen sich hauptsächlich auf das Jahr 1986. Dies hat eine Ursache darin, daß zum Zeitpunkt der Durchführung dieses Untersuchungsschrittes aktuellere Daten nicht verfügbar waren. Da es dabei unsere Intention war, Handlungsanforderungen zu konturieren und Aktivitäten zu ihnen in Beziehungen zu setzen — und es uns nicht darum ging, eine möglichst aktuelle Darstellung vorzulegen — erscheint uns dies unproblematisch. — Bei rückblickenden Betrachtungen wurde — wenn es vom Datenmaterial her möglich war — bis ins Jahr 1974 zurückgegangen, da dieser Zeitpunkt als allgemeiner Beginn der Beschäftigungskrise angesehen werden kann.Google Scholar
  40. 40).
    Grundlage der Städtestudien waren höchst unterschiedliche Quellen: statistische Analysen lieferten “objektive Daten”, die unabhängig von der Interpretation durch örtliche oder andere Akteure die Problemsituation wiedergeben. Sekundärliteratur (soweit vorhanden) bezog meist schon die strategischen Überlegungen örtlicher Akteure bei ihren Planungen und Handlungen ein. Gespräche mit Experten vor Ort, vor allem mit Mitarbeitern der Arbeitsverwaltung sowie der Kommunalverwaltung und mit Vertretern ausgewählter wichtiger Akteursgruppen am Ort (z.B. Gewerkschaftsvertretern oder Mitarbeitern von Arbeitslosenzentren), zeigten Handlungsspielräume auf lokaler Ebene und die Art ihrer Nutzung auf. Durch den Vergleich von Expertengesprächen wurden aber auch alternative Handlungsmöglichkeiten und mögliche Handlungs blockaden sichtbar. Die Analyse der Tageszeitung(en) der Region konnte (neben den Expertengesprächen) die schwierig zu eruierende örtliche Problemdefinition “einfangen”: sie zeigte, auf welche gemeinsame Definition dessen, was das zu lösende Problem darstellt, sich die (dominanten) Akteure einer Region “geeinigt” hatten (ist Arbeitslosigkeit z.B ein sozialpolitisch zu bearbeitendes Problem, oder eines, das durch Maßnahmen des Bundes gelöst werden muß?).Google Scholar
  41. 41).
    Letzterer ist in zweifacher Weise Indikator für den “Problemdruck” in der jeweiligen Region. Er zeigt Verarmungstendenzen bei den von Arbeitslosigkeit Betroffenen an. “Betroffen” sind aber auch die Kommunen, deren Handlungsdruck durch erhöhte Sozialhilfeaufwendungen steigt.Google Scholar

Copyright information

© Leske + Budrich, Opladen 1991

Authors and Affiliations

  • Susanne Benzler
  • Hubert Heinelt

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