Zusammenfassung
Das zentrale Regierungssystem der Republik war keine der großen Streitfragen in den Verfassungsberatungen der Weimarer Nationalversammlung.
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Anmerkungen
Friedrich Glum, Das parlamentarische Regierungssystem in Deutschland, Großbritannien und Frankreich, S. 168; vgl. auch S. 171.
Gerhard Schulz, a.a.O., S. 207, hat deshalb auch bemerkt, die Verfassung sei »im Prinzip kaum anders« als die größeren Gesetze des Kaiserreiches zustande gekommen, indem nämlich die Reichsämter die Bestimmungen ausgearbeitet und sie im Parlament — hier in der Verfassunggebenden Nationalversammlung — durchzusetzen gesucht hätten. Auch Schulz vermerkt jedoch einige Abweichungen vom »Wege herkömmlicher Üblichkeiten«: die Diskussion der wesentlichen Verfassungsprobleme in einem unbürokratischen beratenden Gremium im Stadium der Vorberatungen; die Erweiterung des Kreises der Ressortvertreter über die obersten Reichsbehörden hinaus und der die Beteiligung des alten Reichstags übertreffende Anteil des Verfassungsausschusses. Die »maßgebliche Beteiligung hoher Beamter des Reiches sowie der Länder« sei indessen unverkennbar.
Vgl. den unter diesem Titel am 26. 10. 1918 veröffentlichten Aufsatz von Hugo Preuß, abgedruckt in: Staat, Recht und Freiheit, S. 361 ff. Zum Ausbau der »Oktoberparlamentarisierung« durch Preuß vgl. Elben, Das Problem der Kontinuität in der deutschen Revoluiton, S. 68f., wo insbesondere auch auf Preuß’ enge Zusammenarbeit mit dem für sein Ressort zuständigen Volksbeauftragten Ebert hingewiesen wird. Vgl. dazu auch »Die Regierung des Prinzen Max von Baden«, bearbeitet von E. Mathias und R. Morsey, bes. S. XVI.
Vgl. dazu Udo Bermbach, Das Scheitern des Rätesystems und der Demokratisierung der Bürokratie 1918/19, in: PVS, 8. Jg. 1967, S. 445 f.
Zur entscheidenden Weichenstellung, die der Preußsche Entwurf darstellte, vgl. Elben, a.a.O., S. 169.
Ernst Ulrich Junker, Die Richtlinienkompetenz des Bundeskanzlers, S. 5 ff.
Hugo Preuß, Staat, Recht und Freiheit, Tübingen 1926, S. 311 f.
Theodor Heuss, Einleitung zu: Staat, Recht und Freiheit, S. 8.
Denkschrift zum Entwurf des allgemeinen Teils der Reichsverfassung vom 3. Januar 1919, abgedruckt in: Staat, Recht und Freiheit, S. 387.
Allerdings hatte Preuß die Bestimmung, daß der Präsident durch das Parlament abgesetzt werden konnte, vornehmlich in der Absicht aufgenommen, den Sozialdemokraten die Annahme des präsidentiellen Auflösungsrechts zu erleichtern; vgl. Brusewitz, Typologische Verfassungsstudien, Heft 2, S. 50, Anm. 24, wo sich der Verf. auf eine persönliche Mitteilung Preuß’ aus dem Jahre 1921 bezieht.
Preuß, ebenda, S. 388.
Junker, a.a.O., S. 20.
Vorschläge zur Abänderung der Keichsverfassung ..., abgedruckt in: Staat, Recht und Freiheit, S. 297.
So auch die zeitgenössische Definition von Robert Piloty, Das parlamentarische System (1917), S. 64, für den es sich beim parlamentarischen System darum handelt, »daß Führer mächtiger Parteien zur Regierung gelangen sollen, um das Programm ihrer Parteien zum Regierungsprogramm zu machen und sich selbst in der Leitung der Geschäfte samt ihrem Programm durch die Tat zu erproben«.
Vgl. Wolfgang J. Mommsen, Max Weber und die deutsche Politik 1890–1920, S. 340.
Denkschrift ... (vgl. Anm. 9), S. 384f.
Ebenda, S. 385f. Aus denselben Gründen lehnte auch Erich Kaufmann — »Grundfragen der künftigen Reichsregierung« (1919), abgedruckt in: Gesammelte Schriften, Band I — das dualistische amerikanische Regierungssystem ab. Die in diesem Aufsatz zusammengefaßten Ergebnisse einer vom Verein »Recht und Wirtschaft« eingesetzten Kommission, in der auch Heinrich Triepel mitwirkte, sollen auf Einzelheiten des Entwurfs von Hugo Preuß »einen nicht unerheblichen Einfluß« ausgeübt haben; vgl. Glum, a.a.O., S. 156 und 160. Über die in der Annahme einer Strukturähnlichkeit zwischen dem konstitutionellen System des Kaiserreiches und dem amerikanischen Präsidialsystem sich zeigende Vernachlässigung der Verfassungswirklichkeit vgl. Ernst Fraenkel, Die repräsentative und die plebiszitäre Komponente im demokratischen Verfassungsstaat, S. 49.
Denkschrift ..., S. 387.
Ebenda; nach Kaufmann sollte der deutsche Präsident nicht wie der amerikanische ein »völlig eigenständiges Gegengewicht« bilden; sondern er mußte »nur befähigt sein, die demokratische Bewegung dauernd in Fluß zu halten«; er sollte dafür sorgen, »daß die gewisse Tendenz auf die unmittelbare Demokratie, die für den englischen Parlamentarismus charakteristisch ist ... zu ihrem Recht kommt«; a.a.O., S. 270.
Denkschrift ..., S. 389.
Dolf Sternberger, Parlamentarische Regierung und parlamentarische Kontrolle, in: PVS, 5. Jg. 1964, S. 8.
Preuß hat dann zwar Anschütz von seiner Ansicht, die einen solchen Widerspruch nicht anerkannte, überzeugen können; vgl. Günther Gillesen, Hugo Preuß, S. 125f.; doch stand Anschütz auch später der Vereinbarkeit dieser beiden Konstruktionselemente skeptisch gegenüber.
Glum, a.a.O., S. 151 und 163; vgl. auch Mommsen, a.a.O., S. 345, und Fraenkel, Die repräsentative und die plebiszitäre Komponente, S. 51, der darauf hinweist, das Buch Redslobs hätte »nicht einen solch entscheidenden Einfluß auf die Entstehung der Weimarer Verfassung ausüben können, wenn seine Tendenz nicht mit dem politischen Denken der Politiker aller Parteien (mit Ausnahme eines Flügels der U S PD) in zwei Punkten übereingestimmt hätte: in der offen ausgesprochenen These, daß das Parlament den empirischen Volkswillen reflektieren und der stillschweigenden These, daß der Chef der Exekutive den hypothetischen Volkswillen repräsentieren solle«; ebenda, S. 53. Mommsen hat allerdings zu Recht gegen Fraenkel eingewandt, daß er die »Divergenz der Standpunkte von Redslob und Preuß« nicht genügend herausarbeite. Preuß erscheine »stärker als dies berechtigt ist, als Vertreter und Wegbereiter plebiszitärer — im Gegensatz zu repräsentativen — Verfassungstendenzen«; für Preuß sei jedoch das Gewaltenbalancedenken ausschlaggebend gewesen; a.a.O., S. 346, Anm. 2.
Robert Redslob, Die parlamentarische Regierung in ihrer wahren und in ihrer unechten Form, S. 1 ff.
Ebenda, S. 178.
Ebenda, S. 120.
G. A. Ritter, Deutscher und britischer Parlamentarismus, S. 37, Anm. 10. Preuß habe — so hat Glum, a.a.O., S. 165, schon bemerkt — die Lehre Redslobs, der freilich selber noch die »konstitutionellen Eierschalen« anhafteten (Mommsen, a.a.O., S. 345), »der konstitutionellen Theorie wieder angenähert«.
Verhandlungen der Verfassunggebenden Deutschen Nationalversammlung, Band 336: Bericht des Verfassungsausschusses (zit. als Bericht), S. 252.
Ebenda; die Forderung wurde im Verfassungsausschuß insbesondere von Clemens von Delbrück, aber auch von Preuß’ Parteifreund Ablaß erhoben. Auch Erich Kaufmann wollte das Auflösungsrecht des Reichspräsidenten als »Appell an die letzte Quelle aller Gewalten«, a.a.O., S. 271, nicht an die Gegenzeichnung gebunden wissen.
Vgl. Mommsen, a.a.O., S. 326 und 367f.; Schulz, a.a.O., S. 122, erinnert daran, daß Gedankengänge Max Webers auch in späteren Diskussionen immer wieder aufgegriffen wurden, so daß ihr Einfluß auf den Verlauf der Verfassungsentwicklung »von imponderabiler Größe« sei; vgl. auch die vorwiegend ideengeschichtliche Studie von Gustav Schmidt, Deutscher Historismus und der Übergang zur parlamentarischen Demokratie.
Zit. bei Mommsen, a.a.O., S. 361.
Ebenda, S. 337 f.
Vgl. Hugo Preufß, Reich und Länder, S. 51; in seinem fragmentarisch gebliebenen Verfassungskommentar polemisiert Preuß gegen eine dem Souveränitätsdogma verpflichtete Interpretation des Reichstags als Repräsentanten des Trägers der Reichssouveränität. Preuß geht dagegen von einem »Nebeneinander einer Mehrzahl höchster Staatsorgane« im Verfassungs- und Rechtsstaat aus.
Daß Max WVeber Preuß für seine Konzeption des Präsidenten gewonnen habe, obwohl Preuß ursprünglich mehr dazu geneigt habe, die Wahl des Präsidenten wie in Frankreich der Volksvertretung zu überlassen, berichtet Willibalt Apelt, Geschichte der Weimarer Verfassung, S. 57. Nach Gillesen, a.a.O., S. 220, Anm. 19, hat Preuß dagegen von vornherein »an eine Analogie der englischen Krone« gedacht, »spätestens aber seit der Lektüre des Buches von Robert Redslob«; ähnlich äußert sich Günter Fischenberg, Der Deutsche Liberalismus und die Entstehung der Weimarer Republik, S. 113: Preuß habe die ihm von Max Weber und anderen nahegebrachte Idee eines vom Volke gewählten Präsidenten übernommen, nicht aber Webers Motivation; an ihre Stelle sei die Gleichgewichtslehre Redslobs getreten. Mit Gillesen und Fischenberg übereinstimmend Mommsen, a.a.O., S. 347: »Webers Gedanke von der charismatischen Führerstellung des Reichspräsidenten kreuzte sich mit dem Gewaltenbalancedenken, das noch an den Verfassungsverhältnissen des konstitutionellen Staates orientiert war, und hat im Grunde nur insoweit Einfluß gehabt, als er sich mit diesem in Übereinstimmung befand«; so auch neuerdings Schulz, a.a.O., S. 125f.; an anderer Stelle interpretiert Mommsen den Vorschlag von Preuß als Kompromiß zwischen den Forderungen Max Webers und sozialistischen Vorstellungen von einem rein dekorativen Präsidenten; a.a.O., S. 362f.
Ebenda, S. 187f.
Ebenda, S. 201f.
Ebenda, S. 366.
Vgl. bes. seinen Artikel in der »Berliner Börsenzeitung« vom 25. 2. 1919, in: Ges. Politische Schriften, S. 390.
Mommsen, a.a.O., S. 334f.
Ebenda, S. 338.
Preuß schloß die Einleitung seiner Reformvorschläge von 1917 mit folgender Bemerkung: »Wenn die hier gemachten Vorschläge in manchen Punkten an die Reichsverfassung der Frankfurter Paulskirche anklingen, so ist das nicht Zufall, sondern innere Logik. Was damals nicht möglich war, ist heute notwendig«; Staat. Recht und Freiheit. S. 298.
Mommsen, a.a.O., S. 395.
Friedrich Meinecke, Verfassung und Verwaltung der deutschen Republik (geschrieben im November 1918), in: Politische Schriften und Reden, S. 291f.
Zit. nach der 3. Auflage, München 1963, S. 506f.
Meinecke, Bemerkungen zum Entwurf der Reichsverfassung (veröffentlicht am 31. 1. und 7. 2. 1919), in: Politische Schriften und Reden, S. 310.
Ebenda, S. 309.
Ebenda, S. 310.
Apelt, a.a.O., S. 69f.
Vgl. die Einleitungen zu: Der Interfraktionelle Ausschuß 1917/18, bearbeitet von E. Mathias unter Mitwirkung von R. Morsey, und: Die Regierung des Prinzen Max von Baden.
Ritter, a.a.O., S. 44.
Heilfron (Hrsg.), Die Deutsche Nationalversammlung im Jahre 1919 ... , Band II, S. 138 (Koch-Weser); Band V, S. 346 (Conrad Haußmann).
Für Haußmann vgl. Bericht, S. 253; Zusammenstellung der Äußerungen Naumanns: bei Glum, a.a.O., S. 176ff.
Der Abgeordnete Ablaß begrüßte »aufs freudigste« die Exekutiv- und Diktaturgewalt des Präsidenten, die »aus der Not der Zeit heraus geboren« seien; Bericht, S. 233; aufschlußreich ist auch die von Ablaß gebrauchte Wendung: »um die Gewalt des Reichspräsidenten nicht ins Ungemessene wachsen zu lassen«, seien wichtige Korrektivbestimmungen in den Verfassungsentwurf aufgenommen worden; Bericht, S. 234.
Heilfron, Band II, S. 140.
Bei der Diskussion über die Vertretung des Reichspräsidenten plädierte Koch-Weser für den Reichstagspräsidenten, weil man den Reichspräsidenten auch als Gegengewicht gegen den Reichskanzler aufgestellt habe; Bericht, S. 291.
Bericht, S. 232.
Bericht. S. 302.
Heilfron, Band III, S. 581.
Bericht, S. 308.
Heilfron, Band IV, S. 119.
Bericht, S. 311; die DDP beantragte im Verfassungsausschuß tatsächlich auch die fünfjährige Legislaturperiode; Bericht, S. 449.
Bericht, S. 309.
Bericht, S. 308 und Heilfron, Band IV, S. 119.
Bericht, S. 231, (Abg. Ablaß).
Heilfron, Band III, S. 581 (Koch-Weser).
Scheidemann, Memoiren eines Sozialdemokraten, Band 2, S. 353 ff.
Bericht, S. 274f.
Ebenda, S. 277.
Heilfron, Band III, S. 64f.
Bericht, S. 253.
Die Zitate stammen aus einer kleinen, 1919 veröffentlichten Broschüre Quarcks: »Der Geist der neuen Reichsverfassung«; darin legt der Autor, der als Beigeordneter im Reichsamt des Innern an der Dezember-Konferenz teilgenommen und dann als Mitvorsitzender des Verfassungsausschusses der Nationalversammlung gewirkt hat, Wert darauf, keinen der »Hauptpfeiler des Bauwerks und der Hauptgrundsätze demokratischen Denkens und Empfindens, auf denen wir die republikanisch-soziale Staatsordnung zu begründen versuchten«, zu übergehen. Um so mehr fällt auf, daß sich unter den folgenden Abschnitten wohl solche über den Reichspräsidenten und die Volksabstimmung befinden, jedoch keine über Parlament und Kabinett.
Bericht, S. 296.
Heilfron, Band IV, S. 123.
Ebenda, Band II, S. 126f. und Bericht, S. 274 (Abg. Fischer).
Bericht, S. 278.
Aufschlußreich ist in diesem Zusammenhang der Hinweis von Preuß auf die »politisch-taktische Bedeutung« der Frage, ob der Reichspräsident während seiner Amtszeit strafrechtlich nicht verfolgbar sein sollte: man könne dadurch »draußen« vorhandene Widerstände stärken, indem gesagt werden könnte, es solle in anderer Form wieder ein Monarch geschaffen werden; Bericht, S. 292.
Das auffällige Schweigen des Zentrums wird auch von Glum, a.a.O., S. 168, hervorgehoben.
Heilfron, Band II, S. 200.
Ebenda, S. 132.
Bericht, S. 310.
Anfang Februar 1919 stellte das Zentrum als Bedingungen für seinen Regierungseintritt: »2. eine Verfassung, in der die Rechte der katholischen Kirche gesichert wären; 3. die Aufrechterhaltung der föderalistischen Struktur Deutschlands ... «; in einem Brief an Nuntius Pacelli vom 24. Februar 1919 nannte Erzberger folgende verfassungspolitische Gründe für die Regierungsbeteiligung: Beseitigung der Trennung von Staat und Kirche aus dem ursprünglichen Verfassungsentwurf; Garantie der Freiheit der Religionsausübung im Regierungsentwurf; Streichung der Bestimmung des ursprünglichen Entwurfs, die die konfessionelle Simultanschule für ganz Deutschland festlegen wollte. Zit. bei Klaus Epstein, Matthias Erzberger und das Dilemma der deutschen Demokratie, S. 328f. Vgl. allgemein zur Rolle des Zentrums als »Mitgestalter der Weimarer Reichsverfassung« Rudolf Morsey, Die Deutsche Zentrumspartei 1917–1923, S. 196 ff.
Nach Delbrücks Ansicht muß jedes Staatswesen eine »starke zentrale Gewalt« haben, die sich nicht in absoluter Abhängigkeit vom Parlament befindet; Bericht, S. 252.
Die DVP hatte jedoch aus ihrer antidemokratischen liberalen Tradition heraus keinen Zugang zur Konzeption eines demokratischen Führer-Präsidenten, wie sie von Max Weber vertreten wurde und in der DDP einigen Anklang fand; vgl. Fischenberg, a.a.O., S. 122.
Heilfron, Band III, S. 569.
Ebenda, S. 572.
Heilfron, Band V, S. 348.
Dieses Vorschlagsrecht war in den ursprünglichen Entwürfen von Preuß enthalten, dann aber auf Initiative des Staatenausschusses entfernt worden, weil der Reichspräsident ohnehin schon eine »so bescheidene Stellung« habe, »daß man ihn nicht noch darin verkürzen wolle«; so informierte Preuß den Verfassungsausschuß; Bericht, S. 300.
Bericht, S. 296f.
Heilfron, Band IV, S. 66.
Heilfron, Band V, S. 350.
Bericht, S. 310f.
Heilfron, Band IV, S. 118.
Ebenda, S. 111.
Auf dieses Phänomen hat schon Axel von Freytagh-Loringboven, Die Weimarer Verfassung in Lehre und Wirklichkeit, aufmerksam gemacht: »Die Deutschnationalen kämpften für Stärkung, die Sozialdemokraten für Schwächung der Staatsgewalt. Das trat immer wieder zutage, ob es nun um die Stellung des Reichspräsidenten und der Regierung, um die Zuständigkeit des Reichstags oder des Reichsrats ... ging ... «; Freytagh-Loringhoven führt diese »Verkennung der tatsächlichen Lage« auf den Konservatismus der Parteien zurück: »Die Linksparteien waren aus grundsätzlichen wie taktischen Erwägungen Gegner, die der Rechten Anhänger einer starken Staatsgewalt ...«; a.a.O., S. 12f.
Naumann kommentierte diese Haltung mit der etwas provozierenden Unterstellung, die SPD dächte nach seiner Überzeugung über die Präsidentenfrage anders, wenn Bebel noch lebte; er sei überzeugt, die S PD werde von selbst den Präsidialgedanken aufnehmen, sobald sie einmal »zum Vollbewußtsein ihrer Kraft gelangt ist«; Bericht, S. 278.
Bericht, S. 267.
Delbrück sagte auch einmal ausdrücklich bei der Diskussion über zwei von der SPD beantragte Kontrollausschüsse des Reichstags, ihm stünde die »Ausgestaltung der Verfassung nach allgemeinen politischen Zweckmäßigkeitsgründenhöher als parteipolitischer Vorteil«, den ein Teil seiner politischen Freunde vom Standpunkt der Opposition in diesen Einrichtungen sähe; Heilfron, Band IV, S. 32.
Heilfron, Band II, S. 216.
Heilfron, Band IV, S. 58f.
Bericht, S. 276.
Heilfron, Band IV, S. 88f.
Heinze habe wohl einem Bedürfnis entgegenkommen wollen, das bei Großindustriellen, großen Geschäftsleuten und ähnlichen Kreisen bestehe. Aber auch für diese müsse die Mitarbeit in den Parteien als den notwendigen Instrumenten des politischen Kampfes selbstverständlich werden, wie das in England vielfach schon der Fall sei; Heilfron, Band IV, S. 90.
Auffällig ist wiederum das Schweigen des Zentrums.
Teils beschäftigten sich diese, obwohl Mitglied der Nationalversammlung, nicht vorrangig mit der Verfassung — wie Fehrenbach, Marx, Hermann Müller —, teils gehörten sie dieser nicht an, wie Scholz und Graf Westarp.
Vgl. Glum, a.a.O., S. 225.
Zit. nach Glum, a.a.O., S. 226.
Ebenda, S. 225.
Kreuzzeitung, zwei Artikel in der Abendausgabe des 16. Juni 1920; zit. nach Glum, a.a.O., S. 227f.
Walter Tormin, Die Volksvertretung der Weimarer Republik, in: Max Schwarz, MdR, Biographisches Handbuch der Reichstage, S. 510.
»Parlamentarische Regierungsbildung« (1921), in: Staat, Recht und Freiheit, S. 444 ff.
Preuß, Deutschlands republikanische Reichsverfassung, 2. Aufl., 1923, S. 67.
Preuß, Um die Reichsverfassung von Weimar, Berlin 1924, S. 63.
Preuß, Deutschlands republikanische Reichsverfassung, S. 73.
Ebenda, S. 79.
Ebenda, S. 64.
Ebenda, S. 63.
Kaufmann, Die Regierungsbildung in Preußen und im Reiche und die Rollen der Parteien, 1921, abgedruckt in: Ges. Schriften, Band 1, S. 374ff.
Ebenda, S. 377.
Ebenda, S. 376.
Vorstehende Zitate ebenda, S. 377f.
Ebenda, S. 385f.
Preuß, Um die Reichsverfassung von Weimar, S. 81; es erscheint im Hinblick auf solche Feststellungen doch fraglich, ob die Gedanken, die sich Preuß zwischen 1917 und 1924 über Parlamentarismus und parlamentarische Regierung machte, durch die pointierte Zusammenfassung Ernst Fraenkels angemessen charakterisiert werden: »Im echten Parlamentarismus Preußscher Observanz ist der Parlamentarier nicht Volksrepräsentant, sondern Volksbote; hierdurch verlagert sich automatisch der Schwerpunkt der Repräsentation vom Reichstag auf den Reichspräsidenten. Im Denken der Väter der Weimarer Verfassung spukt noch die Vorstellung, daß das Haupt der Exekutive berufen sei, das Volksganze zu symbolisieren und das Gesamtinteresse wahrzunehmen. Dank ihres Unverständnisses für die repräsentativen Aufgaben des Parlaments schufen sie eine plebiszitärautoritäre Verfassung«; a.a.O., S. 52f.
Preuß, Um die Reichsverfassung ..., S. 52.
Ebenda, S. 52f.; von sachlicher Bedeutung sei allenfalls, ob die SPD oder die DVP oder beide sich im Kabinett befänden.
Preuß, Um die Reichsverfassung ..., S. 66, schrieb: »Parteien, deren ganze Zukunftshoffnungen darauf ruhen, daß sich die jetzige Ordnung der Dinge nichtkonsolidiert ..., Parteien, deren Machtentfaltung auf die Verschärfung des sozialen Klassengegensatzes zwischen Bürgertum und Proletariat sich stützt, können nicht für eine Koalition in Betracht kommen, die eine wirklich verfassungstreue Regierung tragen will ...« Preuß meinte zu diesem Zeitpunkt sogar, den Reichspräsidenten auf ein Kabinett der Weimarer Koalition als der einzigen verfassungsmäßigen Kombinationsmöglichkeit festlegen zu können; ebenda, S. 66f.
Kaufmann, a.a.O., S. 375.
Erdmann, Die Zeit der Weltkriege, S. 142.
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Haungs, P. (1968). Die Verfassungsberatungen über das Regierungssystem. In: Reichspräsident und parlamentarische Kabinettsregierung. Politische Forschungen, vol 9. VS Verlag für Sozialwissenschaften, Wiesbaden. https://doi.org/10.1007/978-3-663-02892-5_2
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