Skip to main content
Log in

Parlamentarische Hierarchien als Notwendigkeit und Risiko. Eine gremienbezogene Analyse der Steuerungsrolle der Fraktionsvorsitzenden im Deutschen Bundestag

Legislative hierarchies as necessity and risk. Exploring the power of party group leaders in the German Bundestag

  • Article
  • Published:
Zeitschrift für Politikwissenschaft Aims and scope Submit manuscript

Zusammenfassung

Die Funktionsfähigkeit des Deutschen Bundestags setzt die kollektive Handlungs- und Entscheidungsfähigkeit seiner Fraktionen voraus, die dafür wiederum aus freien Stücken Führungsstrukturen etablieren. An der Spitze der Fraktion stehen die Vorsitzenden, die insofern als deutlichster Ausweis einer „impliziten Hierarchie“ (Loewenberg) unter formal statusgleichen Mitgliedern aufgefasst werden können. Die hiermit verbundene Ungleichverteilung von Einflusschancen ist einerseits grundsätzlich notwendig und wird faktisch akzeptiert. Andererseits kann sie aber auch zum Risiko für die Fraktionswillensbildung und die damit zusammenhängende parlamentarische Funktionserfüllung werden, wenn Führungsakteure die ihnen zugewiesenen Steuerungsmöglichkeiten ausweiten bzw. zur Durchsetzung eigener Ziele nutzen oder, umgekehrt, wenn sie diese nicht hinreichend wahrnehmen. Vor diesem Hintergrund untersucht der Beitrag die Steuerungsmöglichkeiten der Vorsitzenden in zwei Fraktionsgremien (Geschäftsführender Vorstand, Fraktionsversammlung) und fragt danach, inwiefern diese zu einer rollenkonformen oder rollendiskrepanten Hierarchisierung im Willensbildungsprozess beitragen. Letzterer wird dabei als komplexes Ergänzungs- und Begrenzungsverhältnis aus Hierarchieprinzip, Spezialisierung und Partizipation konzipiert, das auch die Steuerungsanalyse berücksichtigen muss. Die Untersuchung, die auf Leitfadeninterviews mit 36 Führungsakteuren beruht, verdeutlicht den Beitrag der Fraktionsspitzen zur Ordnungsleistung innerhalb der komplexen Organisation Parlament. Zugleich legt sie Potentiale für eine rollendiskrepante Hierarchisierung offen, die auch die Erfüllung der institutionellen Responsivitäts- und Kontrollfunktion beeinträchtigen können.

Abstract

The functioning of the German Bundestag depends on its party groups and their ability to make collective decisions. For that purpose, formally equal Members of Parliament create an “implicit hierarchy” (Loewenberg) by delegating authority to leaders among which the party groups’ chairpersons rank first. This entails an unequal distribution of power which is necessary and commonly accepted. Yet, it can also be regarded as risk for the party group’s as well as the institution’s decision making if leaders tacitly use their power in a way that does not serve the group’s best interest. Similarly, the group may suffer agency loss if chairpersons lead insufficiently. Against this background, the article explores the officeholders’ potential to influence politics within the party groups’ leadership bodies and within their general meetings. It analytically differentiates between role-concurring and excessive forms of hierarchy within the party group whose decision-making is also influenced by the principles of specialization and participation. Drawing on expert interviews with members of the party group’s executive boards, the study illustrates how legislative leaders improve governance within the German Bundestag. However, it also discloses how excessive forms of hierarchy take effect which in turn can adversely affect the institution’s oversight function and responsiveness.

This is a preview of subscription content, log in via an institution to check access.

Access this article

Price excludes VAT (USA)
Tax calculation will be finalised during checkout.

Instant access to the full article PDF.

Notes

  1. Simon (1962) hat früh argumentiert, dass Über- und Unterordnungsstrukturen generell als ein Merkmal und evolutionärer Vorteil komplexer Systeme aufzufassen sind.

  2. Eine von sehr wenigen Arbeiten zu diesem Führungsamt findet sich in Eilfort (2003), der, basierend auf seinen Erfahrungen als Büroleiter des CDU/CSU-Fraktionsvorsitzenden Friedrich Merz (2000 bis 2002), die Rahmenbedingungen und Aufgaben in der Opposition analysiert. Im Vergleich zur Fraktionsspitze finden sich allerdings etliche vertiefende Studien zur mittleren Führungsebene (vgl. Schöne 2010; Oertzen 2006) inklusive der Arbeitskreisvorsitzenden (Petersen und Kaina 2007) sowie den Parlamentarischen Geschäftsführern (Petersen 2000). Das ältere Urteil Schuett-Wetschkys (2004, S. 28), dass die Bundestagsforschung „das Führungsphänomen […] weitgehend vernachlässigt“, ist daher überholt.

  3. Die unterschiedlichen Rahmenbedingungen sprechen für eine analytische Differenzierung, aber nicht gegen die Untersuchungsrelevanz des Vorsitzendenhandelns im informellen Bereich, zumal den Amtsinhabern außerhalb der Gremien andere Einflussmöglichkeiten zur Verfügung stehen dürften.

  4. Die Einschätzungen zu einer rollenkonformen oder -diskrepanten Hierarchisierung erfolgen aus der Sicht des wissenschaftlichen Beobachters. Eine andere Analyseperspektive böte die Bewertung der Fraktionsmitglieder, die auch untereinander in ihren Urteilsmaßstäben differieren können. Insgesamt ist zudem von einem dichten Grenzbereich zwischen beiden Varianten sowie fließenden und sich dynamisch verändernden Übergängen auszugehen (Einflussunterschiede dürften etwa in akuten Krisensituationen, die schnelles Handeln erfordern, eher akzeptiert werden).

  5. Die empirischen Daten entstammen einer Forschungsarbeit zur Rolle und den Steuerungsmöglichkeiten der Fraktionsführer (Schindler 2019), die die hier behandelten konzeptionellen Fragestellungen nicht gezielt beleuchtet. Zum qualitativen Stichprobenplan gehörten neben einer Variation der Führungspositionen (siehe Fn. 6) weitere Merkmale wie etwa die Abdeckung aller Parlamentsparteien (CDU/CSU, SPD, FDP, Grüne, Linkspartei) und Erfahrungen in Oppositions- und/oder Mehrheitsfraktionen. Zielstellung war insgesamt, eine große Bandbreite „unterschiedlicher Expertenperspektiven“ (Meuser und Nagel 2009, S. 468) und Erfahrungshorizonte zu versammeln.

  6. Bei der Widergabe von Zitaten werden folgende Abkürzungen verwendet: (St)FV = (Stellvertretender) Fraktionsvorsitzender, LGV = Landesgruppenvorsitzender, (1.) PGF = (Erster) Parlamentarischer Geschäftsführer, AGV = Arbeitsgruppen‑/Arbeitskreisvorsitzender, FGF = Fraktionsgeschäftsführer. Letztere, die als oberste Verwaltungsangestellte in den Fraktionen unterschiedlich bezeichnet werden (Fraktionsgeschäftsführer, Verwaltungsleiter etc.), stellen aufgrund ihrer Teilnahme an den Sitzungen der Führungsgremien sowie informellen Leitungstreffen „de facto Mitglieder der Fraktionsführung“ dar (Schöne 2005, S. 796 f.), womit sie auch als aussagefähige Interviewpartner in Betracht kamen. Zur sprachlichen Vereinfachung und Absicherung der Anonymisierung wird das generische Maskulinum verwendet.

  7. In einschlägigen Untersuchungen aufgegriffen wird die Rolle der Fraktionsführung kaum (vgl. als Ausnahmen Bailer et al. 2009; Bailer 2018).

  8. Letzteres kann auf der parlamentarischen sowie elektoralen Ebene als Kollektivgut begriffen werden (vgl. Saalfeld 2005, S. 38): Alle Fraktionsmitglieder profitieren von dessen Vorteilen, sind aber zugleich mit individuell rationalen Anreizen konfrontiert, sich nicht an dessen Herstellung zu beteiligen.

  9. Das erste Begriffsmerkmal macht die Abgrenzung zu anderen Organisationskontexten deutlich, denn zu den hier hochgradig relevanten Spezifika von Parlamenten und Fraktionen gehört, dass allen Abgeordneten grundsätzlich der gleiche Status zukommt und diese als gewählte Repräsentanten auch anderen Akteuren (Partei, Wähler, Wahlkreis etc.) gegenüber verantwortlich sind. Ein weiteres organisationsspezifisches Merkmal ist darin zu sehen, dass der fraktionellen Leitungsebene auch nicht die Auswahl bzw., mit Blick auf die Kandidatenaufstellung für Bundestagswahlen, die Vorauswahl des Personals obliegt.

  10. Auch in anderen Parlamenten gilt, dass den Policy-Experten ein erheblicher Einfluss auf die Fraktionswillensbildung zugeschrieben wird. Vgl. etwa van Vonno (2019, S. 670).

  11. In dieser Hinsicht können die Fraktionsmitglieder im Rahmen einer Mehrheitsentscheidung auch die vertikale (Hierarchie) und horizontale (Spezialisierung) Organisationsstruktur verbindlich festlegen bzw. verändern.

  12. Die Beteiligungsfähigkeit der (fachfremden) Abgeordneten stärken gerade die aus der Generalistentätigkeit bei der Wahlkreisarbeit erlangten Sichtweisen, Beispiele und Praxisargumente (vgl. Schindler und Siefken 2013, S. 224).

  13. Forschungsarbeiten zum parlamentarischen Abstimmungsverhalten zeigen etwa, dass fehlende Möglichkeiten der Abgeordneten, ihre (Minderheits‑)Positionen in der Fraktionsversammlung und damit unterhalb der Schwelle einer Parlamentsabstimmung zu artikulieren, zu einem geringeren Geschlossenheitsniveau führen (Garner und Letki 2005, S. 473 f.).

  14. So bekundete der ehemalige Fraktionsvorsitzende Peter Struck, dass es aus Sicht der Führung „immer noch besser war, den Frust im Fraktionssaal als vor der Tür gegenüber den Journalisten loszuwerden“ (Struck 2010, S. 241).

  15. Für das Hierarchieprinzip lässt sich Montesquieus Diktum anführen, wonach eine „ewige Erfahrung lehrt, daß jeder Mensch, der Macht hat, dazu getrieben wird, sie zu missbrauchen. Er geht immer weiter, bis er an Grenzen stößt“ (de Montesqiueu 1989 [1748], S. 213). Zu den dysfunktionalen Folgen einer „Übersteuerung“ der Fraktion dürfte gehören, dass eine wachsende Verdrossenheit der Fraktionsbasis die Geschlossenheit nach innen und außen gefährdet. Beim Prinzip fachlicher Arbeitsteilung werden überschießende Tendenzen empirisch an informalen Normen der Nichteinmischung in fachfremde Themengebiete deutlich, die die Beteiligungsmöglichkeiten der Gesamtfraktion übermäßig schwächen – zu Lasten der parlamentarischen Responsivität insgesamt (vgl. auch Oertzen 2006, S. 285). Bezüglich des Partizipationsprinzips lässt sich auf die umfangreichen Beteiligungsansprüche der Abgeordneten im amerikanischen Kontinentalkongress (vor Verabschiedung der US-Verfassung 1789) verweisen, die der Ausbildung fester Strukturen horizontaler und vertikaler Arbeitsteilung im Wege standen und damit zu dessen Unorganisiertheit maßgeblich beitrugen (vgl. Wilson 2002).

  16. Unter sonst gleichen Umständen kann vor diesem Hintergrund von einer stärkeren Hierarchisierung in zahlenmäßig großen Fraktionen ausgegangen werden: Mit der Mitgliederzahl wächst das Ausmaß horizontaler Arbeitsteilung, wodurch wiederum die Bedeutung vertikaler Arbeitsteilung zunimmt.

  17. Die Angaben basieren vor allem auf den Antworten auf die Interviewfragen nach den „Aufgaben der Vorsitzenden“ in den jeweiligen Gremien, wie diese im Einzelnen „vorgehen, um diese Aufgaben zu erfüllen“, was die „wichtigsten Regeln für die Arbeit im Gremium sind“ und „wie generell die dortige Arbeit funktioniert“. Zudem sind die Antworten auf die Fragen, „wie die Fraktionsvorsitzenden die Willensbildungsprozesse in der Fraktion steuern“ und „worin sich ihr Einfluss äußert“, einschlägig. Vgl. Schindler (2019, S. 504 ff.).

  18. Ein Interviewpartner betont dazu: „[M]an muss ganz scharf abschichten zwischen Geschäftsführendem Vorstand und Fraktionsvorstand. Der Vorstand ist drei- bis viermal so groß wie der Geschäftsführende Vorstand und ist eigentlich ein Gremium, was nur in Sitzungswochen tagt, während der Geschäftsführende Vorstand eigentlich jede Woche tagt, mindestens aber ’ne Telefonschalte hat, […] damit sehr viel präsenter ist und sehr viel entscheidet, weil er auch mehr Beratungszeit hat. Der Fraktionsvorstand ist ein deutlich schwächeres und unwichtigeres Gremium“ (FGF).

  19. Zu beachten ist, dass trotz Strukturähnlichkeiten zwischen den Fraktionen Unterschiede im Detail bestehen. Überdies werden die Organisationsstrukturen gelegentlich auch verändert (Stand der Fraktionsstruktur sind hier die in der 17. Wahlperiode geltenden Geschäftsordnungen). Der GfV umfasst bei CDU/CSU und SPD im Kern den Vorsitzenden, seine Stellvertreter und die Parlamentarischen Geschäftsführer (in der SPD kommen die Vorsitzenden der Querschnittsgruppen, in der Union die Justiziare und der Sprecher der CDU-Landesgruppen dazu). Bei den Grünen gehören die die Fach- und Führungsebene verzahnenden Stellvertretenden Vorsitzenden (Arbeitskreiskoordinatoren) nicht dem GfV, sondern lediglich dem Vorstand an, so dass der aus Vorsitzenden und Parlamentarischen Geschäftsführern bestehende GfV kleiner und anders zusammengesetzt ist. In der Linksfraktion „kann“ geschäftsordnungsrechtlich neben dem Vorstand ein Parlamentarischer Vorstand und ein Geschäftsführender Vorstand gebildet werden (§7 VIII), wie dies während der 17. Wahlperiode auch geschah. Der GfV umfasst den Vorsitzenden, seine Stellvertreter, den 1. PGF und die frauenpolitische Sprecherin (vgl. auch Ismayr 2012, S. 115); zum Parlamentarischen Vorstand gehören die Leiter der Arbeitskreise (ebd.), der 1. PGF, ein Stellvertretender Fraktionsvorsitzender, aber nicht die Fraktionsvorsitzenden (wie die Interviews bestätigen). Während die Stellvertretenden Vorsitzenden laut Geschäftsordnung lange Zeit nicht gleichzeitig zu Arbeitskreisvorsitzenden gewählt werden konnten (§ 7 III), ist diese Regelung mittlerweile (19. Wahlperiode) obsolet. Nur über ein Vorstandsgremium verfügt die FDP-Fraktion, in der darüber hinaus die Stellvertretenden Fraktionsvorsitzenden erst seit der 19. Wahlperiode durchgängig über sektorale Zuständigkeitsbereiche (als Arbeitskreisleiter) verfügen (vorher war dies gemäß den Befragungen die Ausnahme). Die Untersuchung kann eigenständige Gremienstudien zu den einzelnen Fraktionen, die neben organisationsstrukturellen Besonderheiten auch mögliche parlamentarische Subkulturen berücksichtigten könnten, insofern nicht ersetzen. Auf nennenswerte Unterschiede zwischen den Fraktionen weisen die vorliegenden Daten allerdings nicht hin.

  20. Exemplarisch äußern die Gesprächspartner: „Das ist […] also wirklich die oberste Führungsmannschaft, bei der auch unterschiedliche Meinungen oft noch gebündelt werden müssen“ (LGV, CSU). „Das ist der eigentliche Kern der Leitung, […] die eigentliche strategische Station“ (FV, SPD). „Das ist ja der engste politische Führungszirkel, der wöchentlich die politische Lage analysiert, der […] sagt, was müssen wir wie vorbereiten, um bestimmte Entwicklungen in Gang zu setzen, bestimmte Entscheidungen vorzubereiten.“ (StFV, Grüne) „Der ist ja tatsächlich sowas wie das Analyse- und strategisches Beratungsgremium“, das „die großen Linien diskutiert und den Fraktionsvorstand vorbereitet“ (1. PGF, Linke).

  21. Relevant ist für die Agenda-Setzer-Macht der Vorsitzenden insofern auch, dass Gesetzesvorlagen, Anträge, Anfragen immer durch die Leitungsgremien müssen, die damit gleichsam als fraktionelles „Nadelöhr“ (Schüttemeyer 1998, S. 63) fungieren.

  22. In kleinen Gremien wie dem GfV gelingt die Entscheidungsvorbereitung aufgrund des eher möglichen Vertrauensverhältnisses bei zugleich geringeren Verhandlungskosten grundsätzlich besser. Im Sinne der Entscheidungstheorie Sartoris stellen sie zur Entscheidungsvorbereitung optimal geeignete Ausschüsse dar (Sartori 1997, S. 223 f., 238). Demgegenüber eignen sich die Gesamtvorstände jedenfalls in den großen Fraktionen kaum für eine unvorbereitete Willensbildung zu anstehenden Entscheidungen. In der 17. Wahlperiode zählten sie beispielsweise 40 (SPD) bzw. 62 (CDU/CSU) Mitglieder (vgl. Ismayr 2012, S. 117), in der 19. Wahlperiode 41 bzw. 68 (eigene Zählung). Ohne die Etablierung kleiner GfV droht letztlich die Verlagerung in formal nicht vorgesehene Führungsgremien wie einst dem Elferrat der CDU/CSU-Fraktion, der in den 1960er Jahren zusätzlich zum Fraktionsvorstand existierte und den Fraktionsvorsitzenden, seine fünf Stellvertreter sowie die Vorsitzenden der fünf Arbeitskreise umfasste (vgl. Loewenberg 1969, S. 212).

  23. Kloses Amtszeit gehörte passenderweise zu den Wahlperioden mit den niedrigsten Geschlossenheitswerten der SPD-Fraktion bei Abstimmungen im Bundestag (vgl. Bergmann et al. 2016, S. 40).

  24. Ein Rolleninhaber merkt exemplarisch an: „Es kommt ganz selten vor, dass Vorschläge oder Beschlüsse des Geschäftsführenden Vorstands vom Fraktionsvorstand noch geändert werden“ (FV, SPD).

  25. Ähnliche Einlassungen finden sich in den anderen Fraktionen. So schildert ein FDP-Amtsinhaber zu seiner Tätigkeit im obersten Leitungsgremium, dass dieses „auf mehr oder weniger eine bestimmte Linie festgelegt [wird], weil das hilft, das dann in der Fraktion durchzusetzen“ (FV, FDP). Ein Vorsitzender der Grünen-Fraktion betont, dass es hier „die Aufgabe der Fraktionsvorsitzenden im Grunde [ist], wenn man ehrlich sein soll, vor allem Legitimität herzustellen, für das, was die zwei Fraktionsvorsitzenden entschieden haben. […] [A]lso die Legitimität in einem formalen Gremium herzustellen“ (FV, Grüne). Zu bedenken sind strukturelle Besonderheiten der Führungsorgane in beiden Fraktionen (die eingliedrige Leitungsstruktur bei der FDP sowie ein personell kleinerer GfV bei den Grünen), die aber auch für eine gewisse Verallgemeinerbarkeit der Befunde zu den obersten Leitungsgremien sprechen.

  26. Auch Präferenzunterschiede unter den Beteiligten (in den obersten Leitungsgremien) und damit „competition between information providers“ ermöglichen keine effektive Agenten-Kontrolle (wie von Lupia und McCubbins 1994, S. 370 f. angenommen), solange die vom Fraktionsvorsitzenden abweichenden Akteure im GfV „eingefangen“ werden.

  27. Beispielhaft verweist ein Gesprächspartner darauf, dass „in der Regierungsverantwortung das Gewicht sehr viel stärker Richtung Vorstand und Vorsitzende rutscht, die Verantwortung ist da einfach stärker. Und die Akzeptanz einer Steuerung ist auch sehr viel stärker, das ist einfach so“ (FGF). Aufzeigen lässt sich dies auch an quantitativ darstellbaren Unterschieden, wonach die Vorsitzenden der Mehrheitsfraktionen seltener als ihre Amtskollegen der Opposition mit der Rollenerwartung konfrontiert sind, eine inklusive Meinungsbildung in der Fraktion zu befördern (Schindler 2019, S. 170). Vgl. auch Eilfort 2003, S. 102.

  28. Relevant ist hier auch die Frage, inwiefern die Fraktionsführer an Kabinettssitzungen teilnehmen oder darauf bewusst verzichten.

  29. Kauder entspricht dabei dem Idealtypus des reaktiv und risikoavers agierenden „Regierungsadministrators“. Diesem steht am anderen Ende eines gedachten Kontinuums jener des „Politikinitiators“ gegenüber, der sich durch eine stärker regierungsunabhängige, proaktive und risikobereite Amtsführung auszeichnet, wofür wiederum Wolfgang Schäuble als empirische Annäherung gelten kann. Vgl. Schindler (2019, S. 292 ff.).

  30. Die meisten Abgeordneten haben insofern geringere Chancen, tatsächlich Gehör zu finden. Ohnehin setzen kritische Wortmeldungen in der Fraktionsversammlung eine „nötige Portion Zivilcourage“ voraus, um eine gegebenenfalls „befürchtete Missbilligung durch die Fraktionsführung“ hinzunehmen (Ismayr 2012, S. 130). In diesem Sinne wurde etwa zu Helmut Schmidt berichtet, dass er als Fraktionsvorsitzender „Debatten, die er für unwichtig hielt, […] in rascher Rede rigoros ab[brach]“ und „[sich] manche Genossen gar nicht erst zu Wort [meldeten], weil sie sich den oft verletzenden Blitz-Repliken […] nicht aussetzen wollten“. Der rote Lack, in: Der Spiegel 1967, S. 46. Auch aus jüngerer Zeit finden sich Abgeordnetenaussagen, dass Fraktionsmitglieder, die bei wichtigen Entscheidungsmaterien entgegen der Fraktionslinie abstimmen wollen, seitens der Führung „regelrecht vorgeführt wurden“ (Ottmar Schreiner, MdB, SPD, zitiert nach Delius et al. 2013, S. 553).

  31. „Although the importance of it is often underestimated, party leaders can exploit the prominence of their position to stake out a highly visible focal point on key issues, thus encouraging support to coalesce around one of possibly many acceptable alternatives“ (Kiewiet und McCubbins 1991, S. 44 f.). Focal Points helfen (spieltheoretische) Koordinationsprobleme ohne Kommunikation zu bewältigen; sie entfalten aber auch in Verhandlungssituationen mit Kommunikation Wirkung (Schelling 1980, S. 71 f.).

  32. Dies betrifft neben einzelnen abweichungswilligen Abgeordneten etwa Arbeitsgruppenvorsitzende oder Sprecher von Fraktionsströmungen. Ebenso genannt werden können informelle Kontakte zu den Landesgruppenvorsitzenden bei CDU und SPD, die Vorhaben der Fraktionsführung in die Landesgruppen tragen und dort bereits um Zustimmung werben können (vgl. etwa Kwaschnik 2018, S. 505, 510).

  33. Grundsätzlich ist eine Einflussnahme durch bestellte Sprechakte auch deswegen wichtig, „weil naturgemäß Abweichler sich intensiver zu Wort melden als Leute, die zustimmen. […] Da müssen andere, die dafür sind, dafür sorgen, dass das optisch nicht zu sehr dominiert, weil das Unentschiedene schon beeindrucken kann“ (FGF).

  34. Passend dazu wird dem Rollenbestandteil inhaltlicher Orientierung in den Interviews in den Oppositionsfraktionen insgesamt größeres Gewicht beigemessen (vgl. Schindler 2019, S. 170). Umgekehrtes gilt aber für die inhaltliche Führungsleistung der Vorsitzenden im GfV (s. oben), die stärker in den Mehrheitsfraktionen betont wird.

  35. „[S]ymbolic responsiveness […] involves public gestures of a sort that create a sense of trust and support in the relationship between representative and represented“ (Eulau und Karps 1977, S. 241).

  36. Zu berücksichtigen ist etwa, dass die Diskussionsmöglichkeiten aufgrund großer Mitgliederzahlen, Zeitdruck, thematischer Komplexität, sozialer Normen der Nicht-Einmischung in fachfremde Materien sowie dem quasi-öffentlichen Charakter der Sitzungen eingeschränkt sind, wie dies in den Interviews Bestätigung findet.

  37. Die zurückgenommene Steuerungstätigkeit Kloses kann auch in einem Zusammenhang mit dem hierarchischen Fraktionsmanagement des vorher amtierenden Vogel gesehen werden. Rollenverständnis und -verhalten der Amtsvorgänger können demnach nicht nur als Messlatte, sondern auch als Negativfolie ein Regulativ politischer Führung darstellen. Eine entsprechende „Abgrenzung“ von seinem Vorgänger kann – zumindest in der Selbstwahrnehmung – ähnlich für Ralph Brinkhaus angenommen werden, der etwa im Interview der ARD-Tagesthemen äußerte, die eigene Wahl und damit die Abwahl Volker Kauders stehe für „mehr Diskussion“ und „mehr Dialog“ in der Fraktion und habe „viel damit zu tun, wie man die Fraktionsarbeit organisiert“ (Tagesthemen 2018).

  38. Das veranschaulichen geometrisch ableitbare Annahmen, wonach Akteure alle Entscheidungen akzeptieren, die den Abstand zwischen dem Status quo und dem eigenen Policy-Idealpunkt verkleinern. Innerhalb der Menge mehrheitlich akzeptabler Lösungen (Gewinnmenge) können Führungsakteure die dem eigenen Idealpunkt am nächsten kommende Variante erfolgreich vorschlagen (vgl. etwa Döring 2005, S. 116 f.).

  39. Gezielt in den Blick genommen werden die Fraktionsführer bei Bailer et al. (2009), deren Studie zum Europäischen Parlament allerdings lediglich den Einfluss ihrer Persönlichkeitseigenschaften (Alter, Seniorität, Führungserfahrung, ideologische Position) auf die Abstimmungsgeschlossenheit untersucht – mit dem nicht sonderlich überraschenden Ergebnis, dass die einbezogenen Variablen kaum zur Varianzaufklärung beitragen.

  40. Hinzu kommen kann das Ausnutzen ungleich verteilter Einflusschancen in informellen Handlungsarenen, das ebenso zur Existenz einer vertikal gestuften Ordnung beiträgt.

  41. Dies gilt umso mehr in einer Zeit, die aufgrund vielfältig zusammenwirkender Umstände als „era of strong executives“ beschrieben wird (Mezey 2020).

  42. Bliebe die demokratische Beteiligung der Fraktionsmitglieder auf den Abstimmungsvorgang über in der Regel vorentschiedene Materien beschränkt, wäre dies auch repräsentationstheoretisch hochgradig fragwürdig, denn mit dem Anspruch an Parlamentarier, Bindeglied zwischen Bürgern und Volksvertretung zu sein, ist eine Deformation zum alleinigen Spezialistentum nicht vereinbar (vgl. Schindler 2019, S. 257).

  43. Entsprechende Fälle führen nicht automatisch zu einer für die Gesamtfraktion suboptimalen Policy-Entscheidung, denn diese tritt aus Sicht des Agenturansatzes nur ein, wenn Informationsasymmetrien und Interessendivergenzen zwischen Prinzipal und Agent zusammenfallen (vgl. Lupia und McCubbins 1994, S. 364). Sie gehen auf Seiten der Fraktionsbasis aber immer zu Lasten der Partizipation durch Information oder durch Artikulation (wenn Widerspruch vorauseilend unterbleibt).

  44. Variationen können auch hinsichtlich des Partizipationsprinzips angenommen werden. So zeichnen sich beispielsweise die Fraktionsversammlungen im britischen House of Commons durch eine im Vergleich zum Deutschen Bundestag deutlich geringere Anwesenheit ihrer Mitglieder aus (vgl. Norton 2000, S. 43; Ismayr 2012, S. 122 f.).

  45. Nach Jensens Studie (2000, S. 223 f.) wird etwa die Fraktionsführung in skandinavischen Demokratien als einflussreich, aber nicht „zu einflussreich“ beurteilt, wobei die Mehrzahl der befragten Parlamentarier sogar einen größeren Einfluss akzeptabel fände (ebd.: S. 223 f.).

Literatur

  • Andeweg, Rudy B., und Jacques Thomassen. 2011. Pathways to party unity: Sanctions, loyalty, homogeneity and division of labour in the Dutch parliament. Party Politics 17(5):655–672.

    Google Scholar 

  • Bach, Stanley. 1999. The office of speaker in comparative perspective. The Journal of Legislative Studies 5(3–4):209–254.

    Google Scholar 

  • Bailer, Stefanie. 2018. To use the whip or not: whether and when party group leaders use disciplinary measures to achieve voting unity. International Political Science Review 39(2):163–177.

    Google Scholar 

  • Bailer, Stefanie, Tobias Schulz, und Peter Selb. 2009. What role for the party group leader? A latent variable approach to leadership effects on party group cohesion in the European parliament. The Journal of Legislative Studies 15(4):355–378.

    Google Scholar 

  • Bergmann, Henning, Stefanie Bailer, Tamaki Ohmura, Thomas Saalfeld, und Ulrich Sieberer. 2016. Namentliche Abstimmungen im Bundestag 1949 bis 2013: Befunde aus einem neuen Datensatz. Zeitschrift für Parlamentsfragen 47(1):26–50.

    Google Scholar 

  • Calvert, Randall L. 1987. Reputation and legislative leadership. Pubic Choice 55(1/2):81–119.

    Google Scholar 

  • Chernykh, Svitlana, David Doyle, und Timothy J. Power. 2017. Measuring legislative power: an expert reweighting of the Fish-Kroenig parliamentary powers index. Legislative Studies Quarterly 42(2):295–320.

    Google Scholar 

  • Cox, Gary W. 2006. The organization of democratic legislatures. In The oxford handbook of political economy, Hrsg. Barry R. Weingast, Donald A. Wittman, 141–161. Oxford, New York: Oxford University Press.

    Google Scholar 

  • Cox, Gary W., und Mathew D. McCubbins. 1993. Legislative leviathan: party government in the house. Berkeley: University of California Press.

    Google Scholar 

  • Crozier, Michel, und Erhard Friedberg. 1993. Die Zwänge kollektiven Handelns. Über Macht und Organisation. Frankfurt a. M.: Beltz.

    Google Scholar 

  • Delius, Martin F., Michael Koß, und Christian Stecker. 2013. „Ich erkenne also Fraktionsdisziplin grundsätzlich auch an …“ – Innerfraktioneller Dissens in der SPD-Fraktion der Großen Koalition 2005 bis 2009. Zeitschrift für Parlamentsfragen 44(3):546–566.

    Google Scholar 

  • Der Spiegel (1967) Der rote Lack. Der Spiegel, Nr. 50/1967, 34–49.

  • Döring, Herbert. 2005. Worauf gründet sich die Agenda-Setzer-Macht der Regierung? Theoretische und vergleichende Perspektiven auf den deutschen Fall. In Mechanismen der Politik. Strategische Interaktion im deutschen Regierungssystem, Hrsg. Steffen Ganghof, Philip Manow, 109–148. Frankfurt/Main: Campus.

    Google Scholar 

  • Eilfort, Michael. 2003. Politische Führung in der CDU/CSU-Fraktion: Beratung und Information des Fraktionsvorsitzenden. In Information und Entscheidung. Kommunikationsmanagement der politischen Führung, Hrsg. Gerhard Hirscher, Karl-Rudolf Korte, 93–121. Wiesbaden: Westdt. Verl..

    Google Scholar 

  • Erbentraut, Philipp. 2017. Oligarchie, Demokratie, Anarchie – Drei Idealmodelle vor-märzlicher Parteiorganisation. Zeitschrift für Parlamentsfragen 48(3):691–711.

    Google Scholar 

  • Eulau, Heinz, und Peter D. Karps. 1977. The puzzle of representation: specifying components of responsiveness. Legislative Studies Quarterly 2(3):233–254.

    Google Scholar 

  • Garner, Christopher, und Natalia Letki. 2005. Party structure and Backbench dissent in the Canadian and British parliaments. Canadian Journal of Political Science 38(2):463–482.

    Google Scholar 

  • Hackel, Wolfgang. 1985. Der Fraktionschef. In Helmut Kohl, Hrsg. Werner Filmer, Heribert Schwan, 176–179. Düsseldorf: Econ.

    Google Scholar 

  • Heidar, Knut, und Ruud Koole. 2000. Parliamentary party groups compared. In Parliamentary party groups in European democracies. Political parties behind closed doors, Hrsg. Knut Heidar und Ruud Koole, 248–270. London: Routledge.

    Google Scholar 

  • Helms, Ludger (Hrsg.). 1999. Parteien und Fraktionen. Ein internationaler Vergleich. Wiesbaden: VS.

    Google Scholar 

  • Hoffmann, Andreas. 2019. Parteigänger im Vormärz. Weltanschauungsparteien im sächsischen Landtag 1833–1848. Stuttgart: Thorbecke.

    Google Scholar 

  • Höpcke, Franziska. 2014. Funktionsmuster und -profile: Subnationalstaatliche Parlamente im Vergleich. Baden-Baden: Nomos.

    Google Scholar 

  • Ismayr, Wolfgang. 2012. Der Deutsche Bundestag. Wiesbaden: Springer VS.

    Google Scholar 

  • Jensen, Torben K. 2000. Party cohesion. In Beyond westminster and congress. The nordic experience, Hrsg. Peter Esaiasson, Knut Heidar, 210–236. Columbus: Ohio State Univ. Press.

    Google Scholar 

  • Kamm, Volker. 1993. Von Hans-Jochen Vogel zu Hans-Ulrich Klose. Die aktuelle Strukturreform der SPD-Fraktion im Deutschen Bundestag. Zeitschrift für Parlamentsfragen 24(4):553–565.

    Google Scholar 

  • Kiewiet, D. Roderick, und Mathew D. McCubbins. 1991. The logic of delegation: Congressional parties and the appropriations process. Chicago: Univ. of Chicago Pr.

    Google Scholar 

  • Klecha, Stephan. 2007. Rudolf Scharping. Opfer eines Lernprozesses. In Gescheiterte Kanzlerkandidaten. Von Kurt Schumacher bis Edmund Stoiber, Hrsg. Daniela Forkmann, 323–355. Wiesbaden: VS.

    Google Scholar 

  • Kramer, Helmut. 1968. Fraktionsbindungen in deutschen Volksvertretungen 1819–1849. Berlin: Duncker & Humblot.

    Google Scholar 

  • Kwaschnik, Gerrit. 2018. Die Landesgruppen von SPD und CDU im Bundestag. Zum Stellenwert im innerfraktionellen Aushandlungs- und Entscheidungsprozess. Zeitschrift für Parlamentsfragen 49(3):498–511.

    Google Scholar 

  • Lauterbach. Ansgar. 2000. Im Vorhof der Macht. Die nationalliberale Reichstagsfraktion in der Reichsgründungszeit (1866–1880). Frankfurt a.M.: Peter Lang.

    Google Scholar 

  • Lemke-Müller, Sabine, und Ingrid Matthäi. 1993. Emanzipatorisches Modell oder strukturiertes Chaos? Meinungsbilder zur Organisationsreform der SPD-Bundestagsfraktion. Zeitschrift für Parlamentsfragen 24(4):566–587.

    Google Scholar 

  • Loewenberg, Gerhard. 1969. Parlamentarismus im politischen System der Bundesrepublik Deutschland. Tübingen: Wunderlich.

    Google Scholar 

  • Loewenberg, Gerhard. 2007. Paradoxien des Parlamentarismus. Historische und aktuelle Gründe für Fehlverständnisse in Wissenschaft und Öffentlichkeit. Zeitschrift für Parlamentsfragen 38(4):816–827.

    Google Scholar 

  • Loewenberg, Gerhard. 2011. On legislatures: the puzzle of representation. Boulder: Paradigm Publishers.

    Google Scholar 

  • Lupia, Arthur, und Mathew D. McCubbins. 1994. Who controls? Information and the structure of legislative decision making. Legislative Studies Quarterly 19(3):361–384.

    Google Scholar 

  • März, Peter. 2009. Zweimal Kanzlersturz. Adenauer 1963, Erhard 1966. In Die Fraktion als Machtfaktor. CDU/CSU im deutschen Bundestag 1949 bis heute, Hrsg. Hans-Peter Schwarz, 39–65. München: Pantheon.

    Google Scholar 

  • Mayntz, Renate, und Friedhelm Neidhardt. 1989. Parlamentskultur: Handlungsorientierungen von Bundestagsabgeordneten – eine empirische explorative Studie. Zeitschrift für Parlamentsfragen 20(3):370–387.

    Google Scholar 

  • Meuser, Michael, und Ulrike Nagel. 2009. Das Experteninterview – konzeptionelle Grundlagen und methodische Anlage. In Methoden der vergleichenden Politik- und Sozialwissenschaft. Neue Entwicklungen und Anwendungen, Hrsg. Susanne Pickel, Gert Pickel, Hans-Joachim Lauth, und Detlef Jahn, 465–479. Wiesbaden: VS.

    Google Scholar 

  • Mezey, Michael L. 2020. Vulnerable legislatures in the era of strong executives. In Legislative decline in the 21st century. A comparative perspective, Hrsg. Irina Khmelko, Rick Stapenhurst, und Michael L. Mezey, 1–16. New York: Routledge.

    Google Scholar 

  • Moe, Terry M. 1984. The new economics of organization. American Journal of Political Science 28(4):739–777.

    Google Scholar 

  • de Montesqiueu, Charles. 1989. Vom Geist der Gesetze. Stuttgart: Reclam.

    Google Scholar 

  • Niclauß, Karlheinz. 2011. SPD-Fraktion und Reformpolitik: Wie viel Mitsteuerung war möglich bei der Vorbereitung der Agenda 2010? Zeitschrift für Parlamentsfragen 42(1):166–185.

    Google Scholar 

  • Norton, Philip. 2000. The United Kingdom: Exerting influence from within. In Parliamentary party groups in European democracies. Political parties behind closed doors, Hrsg. Knut Heidar, Ruud Koole, 39–56. London: Routledge.

    Google Scholar 

  • Oeltzen, Anne-Kathrin, und Daniela Forkmann. 2005. Charismatiker, Kärrner und Hedonisten. Die Parteivorsitzenden der SPD. In Die Parteivorsitzenden in der Bundesrepublik Deutschland 1949–2005, Hrsg. Daniela Forkmann, Michael Schlieben, 64–118. Wiesbaden: VS.

    Google Scholar 

  • von Oertzen, Jürgen. 2006. Das Expertenparlament: Abgeordnetenrollen in den Fachstrukturen bundesdeutscher Parlamente. Zugl.: Halle (Saale), Univ., Diss., 2005. Baden-Baden: Nomos.

    Google Scholar 

  • von Oertzen, Jürgen. 2010. Die Macht der Fraktionsarbeitskreise. In Analyse demokratischer Regierungssysteme, Hrsg. Klemens H. Schrenk, Markus Soldner, 303–319. Wiesbaden: VS.

    Google Scholar 

  • Ostendorf, Annika. 2019. Politische Führung in Parlamenten: Das britische House of Commons und das finnische Eduskunta im Vergleich. Baden-Baden: Tectum Verlag.

    Google Scholar 

  • Patzelt, Werner J. 2003. Parlamente und ihre Funktionen. In Parlamente und ihre Funktionen. Institutionelle Mechanismen und institutionelles Lernen im Vergleich, Hrsg. Werner J. Patzelt, 13–49. Wiesbaden: Westdt. Verl.

    Google Scholar 

  • Petersen, Sönke. 2000. Manager des Parlaments: Parlamentarische Geschäftsführer im Deutschen Bundestag: Status, Funktionen, Arbeitsweise. Opladen: Leske + Budrich.

    Google Scholar 

  • Petersen, Anne Sophie, und Viktoria Kaina. 2007. „Die Fäden habe ich in der Hand“: Arbeitsgruppenvorsitzende der SPD- und CDU/CSU-Bundestagsfraktionen. Zeitschrift für Parlamentsfragen 38(2):243–260.

    Google Scholar 

  • Reitz, Ulrich. 1996. Wolfgang Schäuble: Die Biographie. Bergisch Gladbach: Lübbe.

    Google Scholar 

  • Riker, William H. 1986. The art of political manipulation. New Haven: Yale University Press.

    Google Scholar 

  • Saalfeld, Thomas. 2005. Determinanten der Fraktionsdisziplin. Deutschland im internationalen Vergleich. In Mechanismen der Politik. Strategische Interaktion im deutschen Regierungssystem, Hrsg. Steffen Ganghof, Philip Manow. Frankfurt/Main: Campus.

    Google Scholar 

  • Sartori, Giovanni. 1997. Demokratietheorie. Darmstadt: Primus.

    Google Scholar 

  • Schäfer, Friedrich. 1982. Der Bundestag: Eine Darstellung seiner Aufgaben und seiner Arbeitsweise. Opladen: Westdeutscher Verlag.

    Google Scholar 

  • Scharpf, Fritz W. 2000. Interaktionsformen: Akteurzentrierter Institutionalismus in der Politikforschung. Opladen: Leske + Budrich.

    Google Scholar 

  • Schelling, Thomas C. 1980. The strategy of conflict. Cambridge: Harvard University Press.

    Google Scholar 

  • Schindler, Danny. 2019. Politische Führung im Fraktionenparlament: Rolle und Steuerungsmöglichkeiten der Fraktionsvorsitzenden im Deutschen Bundestag. Baden-Baden: Nomos.

    Google Scholar 

  • Schindler, Danny, und Sven T. Siefken. 2013. Wahlkreisarbeit der Abgeordneten des Deutschen Bundestages – ein Beitrag zur Parlamentarischen Kontrolle? In Parlamentarische Kontrolle und Europäische Union, Hrsg. Birgit Eberbach-Born, Sabine Kropp, Andrej Stuchlik, und Wolfgang Zeh, 203–225. Baden-Baden: Nomos.

    Google Scholar 

  • Schöne, Helmar. 2005. Fraktionsmitarbeiter: Tätigkeitsprofil, Karrierewege und Rollenverständnis. Zeitschrift für Parlamentsfragen 36(4):791–808.

    Google Scholar 

  • Schöne, Helmar. 2010. Alltag im Parlament: Parlamentskultur in Theorie und Empirie. Hochsch., Habil.-Schr. – Schwäbisch Gmünd, 2009. Baden-Baden: Nomos.

    Google Scholar 

  • Schuett-Wetschky, Eberhard. 2004. Gouvernementale Parlamentskontrolle? Politische Führung, Regierungsmehrheiten und das Verhältnis von Parlament und Regierung. In Kampf der Gewalten? Parlamentarische Regierungskontrolle – gouvernementale Parlamentskontrolle, Hrsg. Everhard Holtmann, Werner J. Patzelt, 17–42. Wiesbaden: VS.

    Google Scholar 

  • Schüttemeyer, Suzanne S. 1992. Der Bundestag als Fraktionenparlament. In Pluralismus und Parlamentarismus in Theorie und Praxis. Winfried Steffani zum 65. Geburtstag, Hrsg. Jürgen Hartmann, Uwe Thaysen, 113–136. Opladen: Westdeutscher Verlag.

    Google Scholar 

  • Schüttemeyer, Suzanne S. 1998. Fraktionen im Deutschen Bundestag 1949–1997: Empirische Befunde und theoretische Folgerungen. Opladen: Westdt.

    Google Scholar 

  • Schwarz, Hans-Peter. 2009. Kanzlerfraktion unter Wolfgang Schäuble, 1991–1998. In Die Fraktion als Machtfaktor. CDU/CSU im deutschen Bundestag 1949 bis heute, Hrsg. Hans-Peter Schwarz, 181–200. München: Pantheon.

    Google Scholar 

  • Sieberer, Ulrich, und Michael Herrmann. 2020. Short-lived Parliamentarisation in 19th-century Germany: Parliamentary Government in the Frankfurt Assembly of 1848/1849. Parliamentary Affairs 73(3):603–626.

    Google Scholar 

  • Simon, Herbert A. 1962. The architecture of complexity. Proceedings of the American Philosophical Society 106(6):467–482.

    Google Scholar 

  • Steffani, Winfried. 1971. Parlamentarische Demokratie: Zur Problematik von Effizienz, Transparenz und Partizipation. In Parlamentarismus ohne Transparenz, Hrsg. Winfried Steffani, 17–47. Opladen: Westdt. Verl..

    Google Scholar 

  • Steffani, Winfried. 1979. Parlamentarische und präsidentielle Demokratie: Strukturelle Aspekte westl. Demokratien. Opladen: Westdeutscher Verlag.

    Google Scholar 

  • Struck, Peter. 2010. So läuft das: Politik mit Ecken und Kanten. Berlin: Propyläen.

    Google Scholar 

  • Switek, Niko. 2014. Die Satzung ist nicht genug! Parteien unter dem Mikroskop der strategischen Organisationsanalyse. In Informelle Politik. Konzepte, Akteure und Prozesse, Hrsg. Stephan Bröchler, Timo Grunden, 219–244. Wiesbaden: Springer VS.

    Google Scholar 

  • Tagesthemen (2018) Tagesthemen vom 25.09.2018. Interview mit dem Vorsitzenden der CDU/CSU-Fraktion im Deutschen Bundestag, Ralph Brinkhaus.

  • Thaysen, Uwe. 1996. Repräsentative Demokratie: Ist der Deutsche Bundestag dem zunehmenden gesellschaftlichen Pluralismus noch gewachsen? In Repräsentative oder plebiszitäre Demokratie – eine Alternative? Grundlagen, Vergleiche, Perspektiven, Hrsg. Günther Rüther, 223–243. Baden-Baden: Nomos.

    Google Scholar 

  • van Vonno, Cynthia M.C. 2019. Achieving party unity in the Netherlands: Representatives’ sequential decision-making mechanisms at three levels of Dutch government. Party Politics 25(5):664–678.

    Google Scholar 

  • Walter, Franz. 2009. Charismatiker und Effizienzen: Porträts aus 60 Jahren Bundesrepublik. Frankfurt am Main: Suhrkamp.

    Google Scholar 

  • Wilson, Rick K. 2002. Transitional governance in the United States: lessons from the first federal congress. In Legislatures: comparative perspectives on representative assemblies, Hrsg. Gerhard Loewenberg, Peverill Squire, und D. Roderick Kiewiet, 291–313. Ann Arbor: University of Michigan Press.

    Google Scholar 

Download references

Author information

Authors and Affiliations

Authors

Corresponding author

Correspondence to Danny Schindler.

Rights and permissions

Reprints and permissions

About this article

Check for updates. Verify currency and authenticity via CrossMark

Cite this article

Schindler, D. Parlamentarische Hierarchien als Notwendigkeit und Risiko. Eine gremienbezogene Analyse der Steuerungsrolle der Fraktionsvorsitzenden im Deutschen Bundestag. Z Politikwiss 30, 569–594 (2020). https://doi.org/10.1007/s41358-020-00232-5

Download citation

  • Published:

  • Issue Date:

  • DOI: https://doi.org/10.1007/s41358-020-00232-5

Navigation