Der schleichende Niedergang der Demokratie in Benin. Konsequenzen für die Förderung von Rechtsstaatlichkeit und gutem Regieren in der internationalen Zusammenarbeit mit Westafrika

The Gradual Decline of Democracy in Benin. Consequences for the Promotion of the Rule of Law and Good Governance in International Cooperation with West Africa

Zusammenfassung

Benin, Afrikas ehemalige Modelldemokratie, steht vor einem Scheideweg. Nach einem friedlichen Systemwechsel und der anschließenden Herausbildung und Konsolidierung demokratischer Institutionen hat ein Abschwung begonnen, dessen Ende noch nicht abzusehen ist. 30 Jahre nach der demokratischen Erneuerung hat die ärmere Bevölkerung bisher keine demokratische Dividende erhalten, und checks and balances werden als Hindernisse für Reformen wahrgenommen. Hat das Modell ausgedient, wird sich ein weiterer Staat Afrikas für ein autokratisches System entscheiden?

Abstract

Benin, Africa’s former model democracy, is at a crossroads. After a peaceful system change and the subsequent formation and consolidation of democratic institutions, a downturn has begun, the end of which is not yet in sight. Thirty years after a democratic renewal, the poorer population has not yet received a democratic dividend; and checks and balances are perceived as obstacles to reforms. Is the model obsolete, and will yet another African state opt for an autocratic system?

Einleitung: Potemkin’sche Demokratien?

Demokratie, Pluralismus, Gewaltenteilung und Bürgerrechte erodieren weltweit. Im jüngsten Bericht von 2020 über „Freedom in the World“ stellt Freedom House (Repucci 2020, S. 2) ernüchtert fest, dass 14 Jahre in Folge die Zahl der Staaten mit sich verschlechternden Freiheitswerten größer ist als diejenige der sich annähernd demokratisch entwickelnden Länder. Großen Anteil an dieser Entwicklung hat Afrika, und hier vor allem der westliche Teil des Kontinents. Zwar wiesen viele westafrikanische Staaten in der letzten Dekade des vergangenen Jahrhunderts den dynamischsten Fortschritt bei der Institutionalisierung demokratischer Strukturen und Prozesse auf. Freie Wahlen und regelmäßige Machtwechsel als auffälligste und sichtbare Indikatoren einer demokratischen Orientierung wurden zum Normalfall, Putsche und militärische Coups d’Etat wie zuletzt der Staatsstreich in Mali im August 2020 sind die Ausnahme, wie Tabelle 1 zeigt.

Tab. 1 Formen des Machtwechsels in westafrikanischen Staaten 1990-2019. Quelle: Eigener Entwurf auf der Grundlage von Daten des „Africa Leader Change Project“ (ISPI 2020). Untersuchte Länder siehe Tab. 2a

Doch diese Dynamik scheint gebrochen; aktuell mehren sich in knapp der Hälfte der Länder der Region (Benin, Burkina Faso, Côte d’Ivoire, Guinea, Mali, Nigeria und Togo) im Zusammenhang mit Präsidentschafts‑, Parlaments- und Kommunalwahlen Unregelmäßigkeiten, Gewalt und eine Regression demokratischer Errungenschaften.

Tabelle 2 zeigt die Entwicklung der Demokratie-Indizes westafrikanischer Staaten in den letzten Jahrzehnten auf der Grundlage der jeweils ersten und letzten Datenerhebung des Bertelsmann Transformation Index (BTI), des Freedom Hause Index (FH), des Democracy Index der Economist Intelligence Unit (EIU) sowie des Ibrahim Indicator of African Governance (IIAG).

Tab. 2 Entwicklung der Demokratie-Indizes westafrikanischer Staaten in den letzten Jahrzehnten. Quelle: Eigener Entwurf auf der Grundlage von Daten aus Bertelsmann Stiftung (2020), EIU (2007, 2020), Freedom House (1996, 2020) und MIF (2018)

Die Erhebungsmethoden und die Zusammensetzung der jeweiligen Indizes sind unterschiedlich; sie zeigen jedoch gemeinsame Trends auf:

  1. 1.

    Es gibt kein einziges Land der Region, welches derzeit als „unfrei“ bewertet wird; als „frei“ gelten allerdings nur die Kapverden und Ghana; die anderen gelten als „teilweise frei“.

  2. 2.

    Die relativ fortgeschrittensten Demokratien Kapverden und Ghana werden als „fehlerhaft“ eingestuft; die anderen Länder gelten als „hybride Regime“ mit Ausnahme von Guinea, Guinea-Bissau, Niger und Togo („autoritäre Regime“).

  3. 3.

    Die Indexwerte haben sich generell zum Positiven entwickelt; die durchschnittlichen jährlichen Fortschritte lagen indes, auf der Basis niedriger Ausgangswerte, lediglich im Promillebereich. Negative Ausreißer sind Benin und Mali.

Aktueller Spitzenreiter der Index-Absteiger ist das kleine Land Benin, das bis vor einigen Jahren als Modelldemokratie Vorbild für demokratische Entwicklung über Westafrika hinaus war: Innerhalb nur eines Jahres fiel Benin im „Democracy Index“ von Freedom House (2020) um 13 Punkte auf 66 zurück und wurde erstmals seit 30 Jahren vom Status „frei“ auf „teilweise frei“ degradiert.

Zerfallserscheinungen ließen sich schon in früheren Jahren beobachten. Die aktuelle Regierung unter einem neoliberalen Präsidenten, der wirtschaftlichen Fortschritt und Machterhalt über Bürgerrechte stellt, hat den Abbau demokratischer Institutionen und die Einschränkung von Versammlungs‑, Meinungs- und Pressefreiheit seit den Wahlen im Jahr 2016 systematisch vorangetrieben und beschleunigt. Die Form blieb freilich gewahrt: Alle Änderungen von Verfassung, Wahlverfahren, Parteiengesetz und anderen Rechtsnormen wurden vom Parlament durchgewinkt und vom Verfassungsgerichtshof für rechtskonform erklärt.

Ist Benin daher auf dem besten Weg, zu einer Potemkin’schen Demokratie, zu einer Fassade ohne Substanz zu werden? Ist es dabei – ähnlich wie andere westafrikanische Länder, die nach dem Ende des Ost-West-Konflikts Anfang der 90er Jahre von einem Wind des Wandels durchweht wurden und sich einer demokratischen Umgestaltung von Staat und Gesellschaft verschrieben hatten – unter Beibehaltung einer formaldemokratischen Hülle Institutionen und Rechte auszuhöhlen? Führt die Konzentration auch internationaler Partner auf die „etatistische Form der demokratischen politischen Ordnung“ (als Gegenmodell zu einer „sozietalen“ (von Bredow et al. 1997, S. 14), das heißt in der Gesellschaft verankerten Demokratie) zu einer demokratischen Schimäre, die lediglich als „Rahmen für den Wettstreit der Eliten um die mit der Staatsmacht verbundenen Pfründe“ dient (von Bredow et al. 1997, S. 14–15)? Und ist die offenbare Zurückhaltung, die Demokratie zu verteidigen, Ergebnis der Enttäuschung breiter Bevölkerungsteile über die ausbleibende Demokratiedividende, das heißt die Nichteinlösung des Versprechens auf wirtschaftliche Entwicklung (Carbone et al. 2016; Cheeseman 2015, S. 197–202; Mattes 2019)?

In diesem Beitrag wird analysiert, welchen wesentlichen Veränderungen die demokratischen Institutionen, die bürgerlichen Freiheiten und die rechtsstaatlichen Prozesse innerhalb der vergangenen 30 Jahre des demokratischen Politikmodells unterworfen waren, welche internen und externen Faktoren deren Abbau begünstigt haben, und welche gesellschaftlichen Akteure sich mit welchen Mitteln erfolgreich für eine lebendige Demokratie einsetzen könnten. Schlussfolgerungen und Empfehlungen für die Ausgestaltung der internationalen Zusammenarbeit runden den Artikel ab.

Demokratizid: Selbstentleibung eines demokratischen Musterstaats

Die Geschwindigkeit ist rekordverdächtig. Im Herbst 2019, zwei Wochen nach einem politischen Dialog mit einer Reihe beninischer Parteien legt ein Expertenkomitee dem Staatspräsidenten Vorschläge für Gesetzesänderungen vor, die auch die seit 30 Jahren unangetastete Verfassung des Landes betreffen. Eine Woche später kommt der Entwurf ins Parlament. Einstimmig verabschieden die Abgeordneten insgesamt 47 neue Verfassungsartikel, unter anderem die Einrichtung des Amts eines Vizepräsidenten, die formelle Abschaffung der Todesstrafe und eine Patenschaft für Präsidentschaftskandidat*innen. Wieder eine Woche später billigt das Verfassungsgericht in einer Eilentscheidung die neue Konstitution. Keine 24 Stunden danach verkündet der Präsident, dass eine neue Verfassung in Kraft getreten sei. Und wieder eine Woche später liegt der neue Text vor (Vidjingninou 2019). Außerparlamentarische Opposition und Zivilgesellschaft waren zu einer Reaktion nicht im Stande, da der Entwurf weder vor noch während des kurzen Entscheidungsprozesses veröffentlicht wurden. Das ist: effiziente Demokratie für die einen; kalter Staatsstreich für die anderen. Doch von Anfang an.

Die exklusiven Parlamentswahlen von 2019

5 Mio. Wähler*innen waren am 28. April 2019 aufgerufen, die Abgeordneten für die Assemblée Nationale, das beninische Parlament, zu bestimmen. Die gewählten 83 Volksvertreter*innen gehören zwei Parteien an, dem Bloc Républicain und der Union Progressiste. Beide Gruppierungen stehen dem aktuellen Präsidenten Patrice Talon nahe und haben seit dessen Amtsantritt 2016 seine Regierung unterstützt. Ausgeschlossen von den Wahlen waren fünf andere, meist oppositionelle Parteien, die sich – dem Verdikt der staatlichen Wahlbehörde entsprechend – nicht ausreichend für eine Teilnahme qualifiziert hatten.Footnote 1

Wie konnte es so weit kommen? Begonnen hatte es, erstens, mit einer Veränderung der Charta der politischen Parteien, die die Nationalversammlung im Juli 2018 beschlossen hatte (République du Bénin 2018a). Ziel der Reform war die breitere Verankerung der politischen Parteien auf nationaler Ebene und damit Zugangsbeschränkungen für ethnisch oder regional orientierte Gruppierungen. Dies sollte vor allem dadurch erreicht werden, dass in jeder Kommune 15 Gründungsmitglieder rekrutiert werden mussten, d. h. pro Partei landesweit 1155 membres fondateurs. Im September 2018 brachten die Abgeordneten dann, zweitens, das neue Wahlrechtsgesetz auf den Weg (République du Bénin 2018b). Hier war das Ziel, die Fragmentierung der Parteienlandschaft (bislang über 200 Gruppierungen) zu beenden und die Bildung größerer politischer Blöcke zu fördern, indem festgelegt wurde, dass alle Parteien auf nationaler Ebene mindestens 10 % der abgegebenen Stimmen auf sich vereinen müssen, bevor sie Mandate in der Nationalversammlung oder in einem Gemeinderat erhalten können. Darüber hinaus wurden die administrativen und finanziellen Anforderungen an Parteien und Kandidaturen erhöht.

Als Ergebnis der Prüfung durch die Wahlbehörde auf der Grundlage der neuen Gesetze wurden nur zwei Parteien zu den Parlamentswahlen zugelassen, deren Unterlagen angeblich durch „kleinere Irregularitäten“ aufgefallen waren (Gbedo 2019). Die Bewerbungen aller anderen politischen Gruppierungen wiesen – aus Sicht der staatlichen Prüfer – offenbar inakzeptable Defizite auf, die zu ihrer Disqualifizierung führten (Gbedo 2019).

Immerhin scheint die exklusive Wahl und die ablehnende Position vieler bekannter Persönlichkeiten des öffentlichen Lebens viele Bürger*innen von der Stimmabgabe abgehalten zu haben: Die Wahlbeteiligung lag nach Angaben der Wahlbehörde weit unter 30 %, nachdem sie bei den letzten Parlamentswahlen über 66 % erreicht hatte, und damit auf dem tiefsten Stand seit dem Ende der Diktatur 1990.

Erstmals seit dem renouveau démocratique fanden Wahlen unter Ausschluss der Opposition statt. Ist das Modell Benin, das trotz der geringen geopolitischen und wirtschaftlichen Bedeutung des nur 11 Mio. Einwohner*innen zählenden Landes auf viele andere Staaten in Afrika ausstrahlte und als exemplarisch für demokratischen Wandel, regelmäßige und geordnete Wahlen und friedliche Machtübergänge galt, am Ende? Die Demokratie: en panne? Der soziale Frieden: gefährdet?

Der Niedergang demokratischer Errungenschaften

An der innenpolitischen Entwicklung in Benin lässt sich eine schleichende, fast lehrbuchmäßige Erosion demokratischer Errungenschaften feststellen, wie sie die amerikanischen Politikwissenschaftler Levitsky und Ziblatt (2018) anhand ihrer Untersuchungen in Europa und Amerika darstellen. Sie weisen darauf hin, dass Demokratien heute nicht mehr vorwiegend durch gewaltsame Umstürze, Revolutionen oder Militärputsche beseitigt werden. Autokratische Herrschaftsformen setzten sich vielmehr klandestin durch, indem bürgerliche Freiheiten Stück für Stück reduziert, die Presse- und Meinungsvielfalt eingeschränkt und die rechtlichen Grundlagen zugunsten der aktuellen Machthaber verändert werden.

Um den Niedergang der demokratischen Institutionen in Benin zu erörtern, wird in den folgenden Abschnitten untersucht, was mit dem Parlamentarismus seit 1990 geschehen ist, ob die Gewaltenteilung wirksam war, inwieweit die Koalitionsfreiheit gewährleistet wurde, und wie es um die Meinungsfreiheit bestellt ist.

Viele Parteien: kein Indikator für mehr Demokratie oder ein starkes Parlament.

Seit der demokratischen Erneuerung Benins gibt es seit mehr als 30 Jahren regelmäßige Wahlen auf lokaler und nationaler Ebene für die Wahl der Gemeinderäte, des Parlaments und des Staatsoberhauptes. Die Zahl der politischen Parteien hat sich vervielfacht, aber auf nationaler Ebene haben sich nur wenige Strukturen dauerhaft etabliert. Vielmehr bildeten Persönlichkeiten des öffentlichen Lebens, die für ihre internationale Erfahrung, ihr politisches Profil oder ihren wirtschaftlichen Erfolg bekannt sind, Assoziationen unter ihrer Führung, häufig mit dem Ziel der Verfolgung eigener Interessen. Aufgrund eines ausgeprägten politischen Nomadismus wiesen die politischen Gruppierungen in Benin fließende Konturen auf; Wechsel von der einen zur anderen Partei waren eher die Regel denn die Ausnahme (EIU 2018, S. 12). Ein Rekord wurde in der letzten Legislaturperiode aufgestellt, als mehr als 30 Abgeordnete die Seiten wechselten, wie zum Beispiel die bekannte Politikerin und Vertreterin der Oppositionspartei Forces Cauris pour un Bénin Emergent, Claudine Prudencio, die in die Partei L’Union fait la Nation des Regierungslagers eintrat (Duhem 2015). Politische Programme sucht man vergebens; die Orientierung der Parteien, wenn sie überhaupt erkennbar ist, hängt von der gelegentlich unbeständigen Ausrichtung ihrer Führer*innen ab.

Einmal in das Parlament gewählt, bilden diese Gruppen größere Blöcke, meist als Ergebnis eines Verhandlungsprozesses zwischen den jeweiligen Führer*innen und dem amtierenden Präsidenten. Alle Staatsoberhäupter des Benin konnten sich so bisher immer die notwendige Mehrheit für Gesetzesvorschläge oder Personalentscheidungen sichern. Eigeninitiativen der Nationalversammlung zu Gesetzesvorhaben sind im Vergleich zu denen der Exekutive selten.

Die Parlamentarier*innen verfügen in der Regel über kein geschultes Personal, das sich kompetent mit politischen, wirtschaftlichen, sozialen oder anderen Fragen befassen kann. Das Parlament verfügt auch nicht über einen technischen Apparat, der die Abgeordneten bei ihren Aufgaben unterstützen könnte.

Gewaltenteilung: Die Justiz kontrolliert die politische Macht nicht wirksam.

In funktionierenden Demokratien stellt die Justiz ein wichtiges Korrektiv zur Sicherung der Rechtsstaatlichkeit in Regierung und Verwaltung dar. In Benin sind die wichtigsten Organisationen das Verfassungsgericht und der Oberste Gerichtshof, die die Exekutive bei Bedarf stoppen können. Die Mitglieder dieser Organe werden vom Parlament und vom Präsidenten für jeweils fünf Jahre gewählt; sie können einmal wiedergewählt werden.

Um ihre Funktion ausüben zu können, müssen sie von der Regierung unabhängig sein. In kleinen Ländern wie Benin ist es fast unmöglich, dass Mitglieder der lokalen Eliten einander nicht kennen, weil sie die gleichen Schulen und Universitäten besucht haben, in den gleichen Institutionen tätig waren oder familiäre und/oder berufliche Beziehungen haben. Daher spielen Netzwerke eine wichtige Rolle. Alexander Stroh (2018, S. 600–615) beschreibt, inwieweit die Präsidenten Benins ihre Nominierungsmacht zwischen 1993 und 2013 genutzt haben, um die höchsten Gerichte ihres Landes in ihrem Sinn zu besetzen. Er stellt eine zunehmend größere Nähe zwischen dem Präsidentenlager und den amtierenden Richter*innen fest. So gab es im Verlauf der zweiten Amtszeit des Vorgängers von Präsident Talon, Thomas Boni Yayi, keine Verfassungsrichter*innen mehr, die der Opposition zugerechnet werden konnten. Das seit zwei Jahren vom ehemaligen Justizminister und persönlichen Anwalt des aktuellen Präsidenten geführte Gremium ist nur noch ein Instrument zur Durchsetzung präsidialer Vorhaben.

Eine wachsende Zahl politischer Urteile durch verschiedene hohe Gerichte in den letzten Monaten trägt zu dem Eindruck bei, dass die Justiz immer dazu dient, um gegnerische Kräfte und Personen von der Macht auszuschließen. Bemerkenswert ist die mittlerweile vom Afrikanischen Menschengerichtshof kassierte, aber von Benin trotzdem nicht revidierte Verurteilung des Unternehmers Sebastien Adjavon, der wegen angeblichen Kokainschmuggels durch ein umstrittenes Sondergericht eine Haftstrafe von 20 Jahren erhielt. Er lebt seither in Frankreich, das ihm im April 2019 politisches Asyl gewährte (Djogbénou 2019). Der ehemalige Premierminister Lionel Zinsou, der es vor vier Jahren gewagt hatte, gegen Patrice Talon anzutreten, wurde wegen angeblicher Überziehung seines Wahlkampfbudgets im Frühjahr 2020 dazu verurteilt, vier Jahre kein öffentliches Amt ausüben zu dürfen, und fällt damit für die nächste Kampagne aus (Millecamps 2020). Schließlich erhielt der in den Vereinigten Staaten im Exil lebende frühere Minister Komi Koutché im April 2020 eine Strafe von 20 Jahren Gefängnis, was ihn sicher davon abhalten dürfte, sich im nächsten Jahr den Wähler*innen Benins zu stellen (Anani 2020). Mit diesem zumindest teilweise rechtlich fragwürdigen Vorgehen stehen auch keine prominenten Alternativen zur Verfügung, die dem Präsidenten das Amt streitig machen könnten. Benin ist seit September 2020 gemäß einer Entscheidung des französischen Innenministeriums kein „sicherer Herkunftsstaat“ mehr, sodass beninische Asylsuchende große Chancen auf politisches Asyl in Frankreich haben (Ministère de l’Intérieur 2020).

Unbehelligt von der hohen Gerichtsbarkeit hat der Präsident bei der Reform der Verfassung einen Weg gefunden, der ihm – oder von ihm platzierten Kandidat*innen – den Machterhalt nach dem Ende der jetzigen Amtszeit garantiert. Denn Kandidat*innen für die 2021 anstehenden Präsidentschaftswahlen benötigen fürderhin mindestens 16 Unterstützer*innen, Paten genannt, das heißt 10 % der Gesamtheit der Stimmen der Abgeordneten der Nationalversammlung (83 Mandate) und der Bürgermeister*innen (77 Mandate).

Das dürfte für die meisten eine unüberwindliche Hürde sein, denn aus den Kommunalwahlen am 17. Mai 2020 gingen die Regierungsparteien als große Sieger hervor. Dritte Gewinner mit 15 % waren die Forces Cauris pour un Bénin Emergent (FCBE), die sich kurz vor den Wahlen in öffentlich ausgetragenen Flügelkämpfen praktisch selbst zerlegt hatten. Die beiden anderen angetretenen Parteien entsenden keine Vertreter*innen in die Gemeinderäte, da sie unterhalb der Zehn-Prozent-Hürde blieben. Diese neu eingeführte Schwelle macht es Gruppierungen, die zwar über regionale Hochburgen verfügen, aber auf nationaler Ebene weniger populär sind, unmöglich, Sitze in den lokalen Räten zu erringen, selbst wenn sie dort hohe Ergebnisse erzielen.

Auch wenn die FCBE künftig in sieben Gemeinden das Bürgermeisteramt für sich beanspruchen dürfen und in 17 weiteren Kommunen Koalitionen mit ihrer Beteiligung gebildet werden könnten, dürfte es für Aspirant*innen auf das Präsidentenamt schwer werden, eine ausreichende Zahl von Paten hinter sich zu scharen. Denn die 83 Parlamentarier*innen und die handverlesenen Bewerber*innen um die Spitzenpositionen auf dezentraler Ebene stehen geschlossen hinter ihrem Präsidenten; die Unterstützung eines Gegenkandidaten ist daher wenig wahrscheinlich (Preuß 2020).

Koalitionsfreiheit: Politisch desinteressierte Zivilgesellschaft und schwache Gewerkschaften.

Trotz einer nahezu unüberschaubaren Anzahl von zivilgesellschaftlichen Organisationen, die häufig karitativen oder humanitären Charakter haben, ist der Freiraum für ziviles Engagement in den letzten Jahren geschrumpft. Dies ist zu einem großen Teil auf die zunehmende Formalisierung des Vereinslebens im Land zurückzuführen, die von den Regierungen unter Boni Yayi und Talon gefördert wurde. Zur Registrierung als Verein ist ein bürokratischer Hürdenlauf erforderlich, der an vielen Stellen völlig intransparent ist und – je nach Gusto des Innenministeriums – aus rein administrativen Gründen zu Ablehnung oder Anerkennung führen kann, ohne dass ein politischer Hintergrund deutlich würde.

Noch im Jahr 2013 verteidigten zivilgesellschaftliche Organisationen, wie z. B. die Alternative Citoyenne, erfolgreich die in der Verfassung festgelegten zwei Amtsperioden des Präsidenten gegen die Absicht von Boni Yayi, diese um ein drittes Mandat zu verlängern (Bertelsmann Stiftung 2018, S. 22). Doch schnell wurden prominente Akteure der Zivilgesellschaft und der sozialen Medien von der Regierung in profitable Positionen gelockt. Obwohl diese Praxis bereits unter der Herrschaft von Boni Yayi begann, wurde sie durch die Regierung Talon perfektioniert, der nicht zuletzt dank der Unterstützung von zivilgesellschaftlichen Organisationen an die Macht kam. So mutierte die oben genannte Alternative Citoyenne unter der Leitung des Juristen Joseph Djogbénou zu einer politischen Partei und spielte eine wichtige Rolle bei den Präsidentschaftswahlen 2016 (Bertelsmann Stiftung 2018). Dieser ist heute Präsident des Verfassungsgerichts.

Die Gewerkschaften haben keine starke Position, da die Arbeiter*innen, Angestellten und Beamt*innen, die sie vertreten, im Vergleich zur Masse der Arbeiter*innen und Selbständigen im informellen Sektor eine Minderheit darstellen. Streiks von Lehrer*innen, Gesundheitspersonal und Richter*innen konnten jedoch in der Vergangenheit das Funktionieren von Regierungseinrichtungen stark beeinflussen.

Die Gewerkschaftsrechte sind in der beninischen Verfassung, im Arbeitsrecht und im Gesetz über den öffentlichen Dienst verankert. Sie garantieren die Koalitionsfreiheit und ermöglichen es allen Beschäftigten, Gewerkschaften zu gründen oder beizutreten. Trotz dieses klaren Rechtsrahmens sieht die Realität in Benin heute anders aus. Nach 2017 wurden aufgrund wiederholter Streiks im öffentlichen Dienst des Landes zwei neue Gesetze verabschiedet, die die Vertretung der Arbeitnehmerinteressen erheblich erschweren. So stellt z. B. die Begrenzung der Streikdauer auf maximal zehn Tage pro Jahr eine erhebliche Einschränkung der von der Verfassung gewährten Rechte dar. Und das Gesetz über den Abschluss und die Beendigung von Arbeitsverträgen, das darauf abzielt, den Arbeitsmarkt flexibler zu gestalten und ausländische Investitionen zu fördern, stellt die Arbeitsplatzsicherheit der Arbeitnehmer*innen in Frage und schüchtert sogar Gewerkschaftsmitgliedern ein, die keinen besonderen Kündigungsschutz genießen.

Ihre Demonstrationen, die früher nur angemeldet werden mussten, müssen nun von den örtlichen Behörden genehmigt werden. Das erste Opfer dieser Änderung war die kommunistische Gewerkschaft, die am 1. Mai 2019 ihren traditionellen Umzug durchführen wollte. Nach einer Tränengasoperation der Polizei war die Veranstaltung beendet.

Presse- und Meinungsfreiheit: Druck auf Andersdenkende.

In Benin sind die meisten Menschen noch immer auf Radio und Fernsehen als Informationsquellen angewiesen (Afrobaromètre 2019), da viele Bürger nicht lesen können und die Printmedien meist auf städtische Gebiete beschränkt sind. Der Radioempfang deckt etwa 80 % des Staatsgebiets ab. Neue soziale Medien schreiten aufgrund der relativ schnellen Verbreitung von Mobiltelefonen (24 % im Jahr 2018) voran (GSMA 2019). Seit der Einführung des neuen Geheimdienstgesetzes (République du Bénin 2018c) macht sich jedoch die Angst breit, dass man von der Staatssicherheit abgehört werden könnte. Eine Angst, die nicht nur Journalisten*innen und Informanten*innen, sondern auch normale Bürger*innen und sogar Regierungsbeamte*innen betraf. Eine zunehmende Zahl von Bürger*innen nutzt daher sicherere Anwendungen wie Signal und WhatsApp.

Viele der Medien, aber auch Blogger*innen sehen aus Angst vor Repressalien von offener Kritik an der Regierung ab. Bereits 2015 verabschiedete die Nationalversammlung ein Gesetz, das den Straftatbestand der Majestätsbeleidigung wieder einführte, d. h. die Verletzung der sehr weitgehenden Persönlichkeitsrechte des Präsidenten und anderer offizieller Regierungsvertreter*innen unter Strafe stellte (Assemblée Nationale 2015).

So suspendierte die Aufsichtsbehörde für Medien und Kommunikation (HAAC) am 24. Mai 2018 die regierungskritische Tageszeitung La Nouvelle Tribune wegen der Veröffentlichung „beleidigender, empörender, schädlicher und aufdringlicher“ Informationen über das Privatleben des Präsidenten (Bertelsmann Stiftung 2018). Obwohl das Verbot bereits 2019 wieder aufgehoben wurde, verweigert die staatliche Administration weiterhin die Zulassung als Tageszeitung. Kritische Journalist*innen werden mundtot gemacht, wie der Fall des Online-Redakteurs Ignace Sossou zeigt: obwohl er lediglich Originalzitate des Generalstaatsanwalts verbreitete, fühlte sich dieser in seiner Ehre gekränkt und erreichte es, dass Sossou für ein halbes Jahr ins Gefängnis musste.

Keine demokratische Dividende in Sicht

Mo Ibrahim, der Förderer guter Regierungsführung in Afrika, enthüllte in einem Interview, was seiner Meinung nach Demokratie für arme Menschen bedeutet: „Wenn eine Frau ihre Familie nicht ernähren kann, glauben Sie wirklich, dass sie sich zuerst um die Demokratie in ihrem Land kümmert? Das glaube ich nicht. Ihr Problem ist in erster Linie, zu essen, ihre Kinder zu erziehen, ihren Mann medizinisch versorgen zu lassen. Erst danach kommt die Demokratie“ (zit. n. Sylvestre-Treiner 2019, eigene Übersetzung). Ist Demokratie etwas, das sich positiv auf die Bevölkerung Benins ausgewirkt hat, vor allem auf die ärmeren Schichten? Wie ist die Bilanz der Regierungen Benins seit 1990?

Benin steht nach wie vor am unteren Ende der internationalen sozialen und wirtschaftlichen Indizes. Die Auslandsschulden, die nach dem Schuldenerlass im Rahmen der HIPC-Initiative (Heavily Indebted Poor Countries) erheblich reduziert wurden, nehmen wieder zu, auch wenn die Belastung durch den Schuldendienst derzeit noch gering ist (World Bank 2020a; ADB 2019, S. 19) und deutlich unter dem westafrikanischen Durchschnitt liegt. Die Auswirkungen einer teilweise dynamischen wirtschaftlichen Entwicklung wurden durch das Bevölkerungswachstum größtenteils kompensiert; der Rest des Überschusses wird an die Angehörigen einer wachsenden Mittelschicht verteilt. In den letzten Jahren hat die Verteilungsungleichheit im Land weiter zugenommen: Der Gini-Index als Maß für die Ungleichheit stieg von 38,6 im Jahr 2003 auf 47,8 im Jahr 2015 und ist einer der höchsten in Westafrika (World Bank 2020b).

Es gibt nicht viel zu verteilen: Die Staatsausgaben (2018) belaufen sich auf ca. 2,1 Mrd. € (dieser Betrag entsprach dem Haushalt der Stadt Hannover), von denen mehr als 50 % für die Gehälter und Renten der (pensionierten) Staatsbediensteten, Subventionen für staatliche Unternehmen und dezentrale Einrichtungen sowie die Zinsen für ausstehende Schulden aufgewendet werden. Das Haushaltsdefizit ging auf 20 % zurück und war damit deutlich niedriger als in den Vorjahren. Damit bestätigte Benin seinen Weg der Konsolidierung und erfüllte das Konvergenzkriterium der Westafrikanischen Wirtschafts- und Währungsunion (UEMOA) von 3 % des BIP (IMF 2020), wobei die wirtschaftlichen und fiskalischen Perspektiven durch die Corona-Pandemie und die seit August 2019 andauernde Schließung der Grenze zu Nigeria (Preuß 2019b) deutlich eingetrübt sind.

Schlussfolgerungen

Aus der Darstellung lässt sich als vorläufiges Fazit festhalten:

  1. 1.

    Parteien und Parlament haben weder den Willen, das Personal noch die Ressourcen, um die Arbeit der Regierung kritisch zu begleiten.

  2. 2.

    Die Justiz ist offensichtlich weder willens noch in der Lage, die Exekutive in die Schranken zu weisen, wenn diese demokratische Rechte aushebelt.

  3. 3.

    Zivilgesellschaft und Gewerkschaften als wichtige Akteure für Demokratie und Bürgerrechte wurden in den vergangenen Jahren erheblich geschwächt.

  4. 4.

    Presse- und Meinungsfreiheit werden durch Rechts- und Verwaltungsakte erheblich eingeschränkt und Medienschaffende zunehmend eingeschüchtert.

  5. 5.

    Benin gehört zwar zu den relativen Gewinnern Afrikas beim Wirtschaftswachstum, aber dieses ist nicht inklusiv.

Der Niedergang der demokratischen Institutionen kann genauso wenig wie ihr Aufschwung in den 90er Jahren unabhängig von globalen Entwicklungen betrachtet werden. So war es der Wind des Wandels, der nach dem Fall des Eisernen Vorhangs demokratische Reformen in einer Reihe afrikanischer Länder beflügelt hat. Die weltweit beobachtbare politische Rezession auch in etablierten Demokratien geht daher auch an den sich entwickelnden Demokratien nicht spurlos vorbei, zumal politischer und ökonomischer Fortschritt nicht parallel erfolgten.

Die Zielsetzungen der internationalen Zusammenarbeit orientieren sich – angesichts sicherheits- und migrationspolitischer Herausforderungen – mittlerweile stärker an Stabilität und der Einhegung globaler Wanderungsbewegungen. Darüber hinaus steht Demokratieförderung stärker als andere Politikfelder unter dem Verdacht ausländischer Einmischung in innere Angelegenheiten der Partnerländer, auch und gerade dann, wenn demokratische Institutionen ins Wanken geraten. Und schließlich lässt sich die Langfristigkeit der Unterstützung demokratischer Institutionen und Akteure nicht gut mit den begrenzten Laufzeiten bi- und multilateraler Projekte und Programme vereinbaren.

Trotz dieser aktuell negativen Rahmenbedingungen folgt für die Förderung von Rechtsstaatlichkeit und Demokratie:

  1. 1.

    Auch in hybriden oder fehlerhaften Demokratien haben sich demokratische Institutionen und Verfahren etabliert, sind gesellschaftlich akzeptiert und rechtfertigen daher eine weitere Unterstützung trotz gelegentlicher Rückschläge;

  2. 2.

    das Engagement für demokratische Institutionen wie Justiz, Parlament, Zivilgesellschaft und Presse sollte verstärkt und längerfristig ausgerichtet werden;

  3. 3.

    staatliche und zivilgesellschaftliche Partnerschaften mit den Akteuren in den Partnerländern müssen arbeitsteilig und den jeweiligen Bedingungen angepasst ausgestaltet werden, was auch die Zusammenarbeit mit Protestbewegungen wie z. B. balai citoyen (Burkina Faso) oder Y’en a marre (Senegal) einschließt;

  4. 4.

    im Politikdialog zwischen den bi- und multilateralen Partnern müssen Fragen von Rechtsstaatlichkeit und Demokratie prominent verhandelt werden, wobei von westlicher Seite durchaus auf Defizite im eigenen Land hingewiesen werden darf;

  5. 5.

    westliche Akteure sollten sich nicht von stärker autokratischen internationalen Akteuren wie China, Russland oder der Türkei einschüchtern lassen, sondern stattdessen in der internationalen Zusammenarbeit mit Entwicklungsländern den Schulterschluss mit demokratischen Ländern wie Japan, Indien und Südkorea suchen.

Notes

  1. 1.

    Die Ausführungen stützen sich im Wesentlichen auf Preuß (2019a).

Literatur

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Ich danke meinem Freund und Kollegen Dr. Dirk Kohnert vom GIGA Hamburg für die wertvollen Hinweise bei den Recherchen zu diesem Artikel.

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Preuß, HJ. Der schleichende Niedergang der Demokratie in Benin. Konsequenzen für die Förderung von Rechtsstaatlichkeit und gutem Regieren in der internationalen Zusammenarbeit mit Westafrika. Z Außen Sicherheitspolit 13, 343–356 (2020). https://doi.org/10.1007/s12399-020-00830-9

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Schlüsselwörter

  • Afrika
  • Westafrika
  • Benin
  • Demokratisierung
  • Demokratieförderung
  • Bürgerrechte

Keywords

  • Africa
  • West Africa
  • Benin
  • Democratization
  • Promotion of democracy
  • Civil rights