Reduzieren Zustimmungsquoren die Beteiligung an direktdemokratischen Abstimmungen?

Zusammenfassung

Die Frage nach der Auswirkung von Zustimmungsquoren auf die politische Partizipation gewinnt mit jedem Volksentscheid an Bedeutung, ist gleichzeitig aber noch weitgehend unerforscht. Obwohl das Zustimmungsquorum Volksentscheide in den Ländern der Bundesrepublik Deutschland beschränkt und auch in anderen Ländern weit verbreitet ist, konzentrierte sich die Forschung bislang auf die Analyse des Beteiligungsquorums. Wir argumentieren, dass auch ein Zustimmungsquorum Anreize für Bürgerinnen und Bürger sowie kollektive Akteure setzt, die Abstimmung zu boykottieren. Dieser Aufsatz versucht daher, den Einfluss von Zustimmungsquoren auf die Abstimmungsbeteiligung und Mehrheitsbilder in allen auf Basis eines Volksbegehrens initiierten Volksentscheide auf Ebene der deutschen Bundesländer zu erfassen. Neben einer Gegenüberstellung von Entscheiden mit und ohne Zustimmungsquorum wird mittels Regressionsanalysen die Korrelation zwischen der Quorenhöhe, der Salienz der Abstimmungsfrage und der Abstimmungsbeteiligung berechnet. Übereinstimmend mit unseren theoretischen Erwartungen zeigen unsere Ergebnisse einen robusten, jedoch nur selten signifikanten, negativen Zusammenhang zwischen der Höhe von Zustimmungsquoren und der Abstimmungsbeteiligung, welcher sich insbesondere bei Entscheiden von geringer gesellschaftlicher Salienz zeigt.

Abstract

With every referendum, the question of whether and how approval quorums affect political participation gains importance but remains largely unexplored. Although the approval quorum limits direct-democratic referendums in Germany, while also being widespread in other countries, research has focused on analyzing the participation quorum instead. We argue that approval quorums, too, provide incentives for citizens and collective actors to boycott the vote. In this paper, we, therefore, analyze the influence of approval quorums on turnout in referendums based on an analysis of citizen-initiated referendums at the state level in Germany. Besides comparing referendums with and without approval quorums, we carry out regression analyses to calculate the correlation between quorum levels, the salience of the referendum questions, and voter turnout. In line with our theoretical expectations, our results indicate a robust negative correlation between the level of approval quorums and turnout in referendums—particularly in low-salience referendums—which, however, is rarely significant.

1 Einleitung

In den deutschen Bundesländern wie auch in anderen Staaten haben Bürgerinnen und Bürger die Möglichkeit, in Referenden direkt über politische Sachfragen abzustimmen, die sonst üblicherweise von Parlamenten entschieden werden. Neben Verfassungsreferenden und durch Exekutive oder Legislative angesetzte Abstimmungen „von oben“, sind direktdemokratische Verfahren „von unten“ von besonderem politischen und politikwissenschaftlichen Interesse. Letztere erlauben es Bürgerinnen und Bürgern, neue Themen auf die politische Agenda zu setzen und diese auch mittels eines Volksentscheids in Gesetze zu übersetzen. In vielen, aber nicht allen deutschen Bundesländern, wie auch in anderen Staaten, gelten für Volksentscheide in Folge eines Volksbegehrens Zustimmungsquoren: Um Rechtskraft zu erlangen, muss sich nicht nur eine Mehrheit der Abstimmenden für den Vorschlag aussprechen, sondern diese Mehrheit muss auch mindestens einem gewissen Prozentsatz der abstimmungsberechtigten Bevölkerung entsprechen. So sollen womöglich nicht-repräsentative Resultate aufgrund einer niedrigen Abstimmungsbeteiligung ausgeschlossen werden – andernfalls wäre es einer gut organisierten Minderheit möglich, einen Gesetzesvorschlag zur Abstimmung zu bringen und den entsprechenden Volksentscheid aufgrund einer niedrigen Beteiligungsrate zu gewinnen, so die Befürchtung. Denn eine niedrige Beteiligung impliziert häufig auch eine sozial verzerrte Beteiligung (Schäfer und Roßteutscher 2015; Schäfer 2010).

Anders als sogenannte Beteiligungsquoren sollen sich Zustimmungsquoren nicht negativ auf die Abstimmungsbeteiligung auswirken. Beteiligungsquoren, welche international weit verbreitet sind, definieren eine Mindestbeteiligung, also die Summe der Ja- als auch Nein-Stimmen, als Prozentsatz der stimmberechtigten Bevölkerung. Sie setzen für Gegnerinnen und Gegner eines zur Abstimmung stehenden Vorschlags jedoch den klaren Anreiz, die Abstimmung zu boykottieren, da sie bei Beteiligung den Befürworterinnen und Befürwortern bei der Erreichung des Quorums helfen würden (Herrera und Mattozzi 2010).

Während in der Wissenschaft weitgehend Einigkeit hinsichtlich des negativen Effekts von Beteiligungsquoren auf die Abstimmungsbeteiligung besteht (Aguiar-Conraria und Magalhães 2010; Aguiar-Conraria et al. 2016; Herrera und Mattozzi 2010; Meerkamp 2011), ist die Sinnhaftigkeit von Zustimmungsquoren größtenteils unerforscht. Oftmals wird von der negativen Wirkung von Beteiligungsquoren auf die Abstimmungsbeteiligung unmittelbar auf die Notwendigkeit von Zustimmungsquoren geschlossen, um bei direktdemokratischen Verfahren nicht-repräsentative Entscheidungen zu verhindern (vgl. bspw. Horn 1999, S. 420; Aguiar-Conraria und Magalhães 2010, S. 78).

Die bisherige Forschung übersieht dabei jedoch, dass auch ein Zustimmungsquorum für einzelne Wählerinnen und Wähler wenige Anreize zur Beteiligung setzt. Warum sollten sich diese an einer Abstimmung beteiligen, wenn der Volksentscheid, aufgrund der gegenüber Wahlen deutlich niedrigeren Beteiligungsraten, erwartbar am Zustimmungsquorum zu scheitern droht? Darüber hinaus gilt auf Ebene der kollektiven Akteure, dass auch eine Abstimmung mit Zustimmungsquorum von den Gegnerinnen und Gegnern einer Initiative boykottiert werden kann: Dieses schließt zwar aus, dass sie mit dem Fernbleiben der Abstimmung eine Entscheidung zum Scheitern bringen können, nicht aber, dass sie im Voraus die politische Diskussion vermeiden, um die öffentliche Beachtung des Themas minimal zu halten und so das Erreichen des benötigten Prozentsatzes an Befürworterinnen und Befürwortern zu erschweren.

Die Forschungsfrage, der wir im Rahmen dieses Artikels nachgehen, lautet folglich: Reduzieren Zustimmungsquoren die Beteiligung an direktdemokratischen Abstimmungen?

Die heterogen ausgestaltete Volksgesetzgebung in den deutschen Bundesländern ermöglicht einen Vergleich zwischen den Auswirkungen unterschiedlich hoher Zustimmungsquoren auf die Abstimmungsbeteiligung. Als Datenbasis fungieren alle 23 Volksentscheide in den Bundesländern der Bundesrepublik Deutschland, die auf ein Volksbegehren zurückgegangen sind.¹ Ausgehend von einer Darstellung des Forschungsstandes und theoretischen Überlegungen zur Wirkung von Zustimmungsquoren auf die Mobilisierung durch Interessengruppen sowie dem Verhalten einzelner wahlberechtigter Bürgerinnen und Bürger soll die Fragestellung auf dieser Datenbasis untersucht werden. Der zentrale Befund der empirischen Analysen ist, dass auch Zustimmungsquoren, ebenso wie Beteiligungsquoren, mit einer geringeren Abstimmungsbeteiligung einhergehen. Weiterhin zeigt sich, dass bei Abstimmungen ohne Zustimmungsquorum der Anteil der Nein-Stimmen am Abstimmungsergebnis höher ausfällt. Beide Zusammenhänge variieren mit der Salienz der Entscheide: Vor allem bei Entscheiden von geringem öffentlichem Interesse scheinen sich Zustimmungsquoren negativ auf die Abstimmungsbeteiligung auszuwirken.

Dieser Zusammenhang ist in verschiedenen Analysen mit variierenden Modellspezifikationen und Substichproben robust. Jedoch werden die Punktschätzer aufgrund der geringen Fallzahlen mit einer großen Unsicherheit geschätzt – nur selten sind die Ergebnisse statistisch signifikant. So sprechen unsere Ergebnisse einerseits dafür, dass die Gegnerinnen und Gegner eines Volksentscheids bei Vorhandensein eines Quorums weniger stark mobilisiert werden als dies ohne Zustimmungsquorum der Fall gewesen wäre. Andererseits bleiben aufgrund der Fallzahlen und der damit verbundenen statistischen Unsicherheit Zweifel an diesem Zusammenhang – insbesondere auch was die möglicherweise moderierende Wirkung der Salienz der Abstimmungsfrage betrifft, welche nur mit erheblicher Unsicherheit geschätzt werden kann. Ob sich der sich in diesem Papier andeutende Befund eines negativen Effekts von Zustimmungsquoren auf die Abstimmungsbeteiligung erhärtet, wenn weitere Abstimmungen in die Analyse einbezogen werden können, wird sich möglicherweise schon in wenigen Jahren weitergehend prüfen lassen – momentan zählt der Verein Mehr Demokratie e. V. 23 laufende Verfahren zur Anstrengung eines Volksentscheids.²

Vorerst lässt sich festhalten, dass Zustimmungsquoren – eingeführt, um eine Mindestlegitimierung von in Volksabstimmungen getroffenen Entscheidungen zu sichern – sich nicht als neutraler Schutzmechanismus erweisen: Zustimmungsquoten gehen tendenziell mit einer niedrigeren Abstimmungsbeteiligung einher. Sie verhalten sich jedoch neutral zu den Zustimmungsanteilen (Anteil der Ja-Stimmen relativ zur Gesamtzahl der Abstimmungsberechtigten) in der Bevölkerung. Volksentscheide mit Zustimmungsquoren weisen in der Tendenz eine geringere Abstimmungsbeteiligung und gleichzeitig einen höheren Befürwortungsanteil, welcher den Anteil der Ja-Stimmen an der Gesamtzahl der abgegebenen Stimmen bezeichnet, auf. Somit ist bei Volksentscheiden mit und ohne Zustimmungsquorum der Zustimmungsanteil ähnlich hoch. Zumindest, was die Sicherstellung einer höheren Abstimmungsbeteiligung anbelangt, erscheint die terminliche Zusammenlegung mit einer Wahl effektiver als ein Zustimmungsquorum.

2 Forschungsstand und Theorie

2.1 Bisherige Ergebnisse zu Beteiligungs- und Zustimmungsquoren

Die Beteiligung an Wahlen ist Schwerpunkt vieler wissenschaftlicher Werke – seien es Vergleiche zwischen Wahlbeteiligungshöhen in bestimmten Kontexten (vgl. bspw. Rattinger 1980), Analysen der Determinanten der Wahlbeteiligung auf Individual- und Aggregatebene (vgl. bspw. Smets und van Ham 2013; Geys 2006) oder Studien zum Zusammenhang zwischen sozioökonomischer Schicht und politischer Beteiligung (vgl. Kaeding et al. 2016; Nevitte et al. 2009; Brady et al. 1995 oder Leighley und Nagler 2013). Die Beteiligung an direktdemokratischen Verfahren stellt ein im Vergleich weniger erforschtes Gebiet dar (aber siehe bspw. Schoen 2012 oder Lutz 2007). So finden sich beispielsweise internationale Vergleiche der durchschnittlichen Abstimmungsbeteiligung mehrerer Länder deutlich seltener (vgl. Aguiar-Conraria und Magalhães 2010, S. 64).

Insbesondere Zustimmungsquoren und ihr Einfluss auf die Abstimmungsbeteiligung sind noch weitgehend unerforscht. Der Großteil der wissenschaftlichen Auseinandersetzung mit Quoren konzentriert sich auf Beteiligungsquoren und findet im argumentativ-analytischen Bereich statt: Es gibt mehrere umfassende Werke zu Problemen und Herausforderungen der direkten Demokratie, die auch einen Abschnitt zu Quoren und ihren Vor- und Nachteilen beinhalten (vgl. bspw. Altman 2010). Eine gute Zusammenfassung der Volksgesetzgebung, insbesondere der historischen Entwicklung von Quoren im Bundesgebiet, bietet Frank Meerkamps (2011) Buch „Die Quorenfrage im Volksgesetzgebungsverfahren“. Der Autor setzt sich darin auch mit einer Zusammenfassung der Debatte über Quorenregelungen in der direkten Demokratie auseinander und resümiert, dass ein Zustimmungsquorum von 25 % zum Schutz der Repräsentativität und gleichzeitiger Gewährleistung einer ‚bezwingbaren‘ Hürdenhöhe einen plausiblen Mittelweg darstelle (vgl. ebd., S. 481 f.).

Darüber hinaus existieren einige wenige theoretische Arbeiten zu Auswirkungen von Quoren. Herrera und Mattozzi (2010) schließen mit einem formal-theoretischen Ansatz auf einen Rückgang der Abstimmungsbeteiligung bei Einsatz hoher Beteiligungsquoren, da Parteien und Interessengruppen keine Anreize hätten, gegen einen Volksentscheid zu mobilisieren – schließlich würde diese Mobilisierung der Gegenseite, auch wenn zur Ablehnung einer Initiative motiviert wird, bei Erreichen des Beteiligungsquorums helfen. Aguiar-Conraria und Magalhães (2010) zeigen mithilfe eines Entscheidungsmodells, dass es für potenzielle Wählerinnen und Wähler bei einem Volksentscheid mit einem Beteiligungsquorum weniger rational ist, an der Abstimmung teilzunehmen. Zudem erfassen sie nach Auswertung von knapp hundert nationalen Referenden, die in den EU-Mitgliedsstaaten von 1970 bis 2007 stattfanden, eine durchschnittlich zehnprozentige Reduzierung der Abstimmungsbeteiligung bei Entscheiden mit Beteiligungsquorum gegenüber Abstimmungen ohne ein solches Quorum. Einen ähnlichen Effekt für ebenfalls untersuchte Zustimmungsquoren stellen die Autoren in ihrem länderübergreifenden Vergleich nicht fest (vgl. Aguiar-Conraria und Magalhães 2010).

Aguiar-Conraria et al. (2016) untersuchen die beiden Quoren-Arten in einem Laborexperiment auf eine potenzielle Verstärkung von Boykott-Tendenzen bei Abstimmungen. Auch hier zeigt sich ein eindeutig negativer Effekt von Beteiligungsquoren auf die Abstimmungsbeteiligung ebenso wie für Zustimmungsquoren, welcher aber weniger drastisch ausfällt. 2020 stellen sie unter anderem die Effekte der Quorenarten in Form eines Experiments gegenüber und resümieren, dass das Zustimmungsquorum zur Wahrung der Repräsentativität von direktdemokratischen Verfahren das ‚geringere Übel‘ sei (vgl. Aguiar-Conraria et al. 2020). Für Italien, wo für nationale Volksabstimmungen im Falle eines abrogativen Referendums ein Beteiligungsquorum von 50 % gilt, erkennt Uleri (2002) bei einer Untersuchung bisheriger Entscheide erhebliche Einflussmöglichkeiten von Parteien auf direktdemokratische Abstimmungen mit Beteiligungsquorum, die die Partizipationsmöglichkeiten der italienischen Bevölkerung im Gesetzgebungsprozess einschränken.

Beteiligungsquoren, und nicht Zustimmungsquoren, stehen somit in der Regel im Vordergrund der politikwissenschaftlichen Forschung. Das ist einerseits darauf zurückzuführen, dass diese gegenüber Zustimmungsquoren international weiterhin verbreiteter sind (vgl. Herrera und Mattozzi 2010, S. 858). Außerdem ist gerade bei theoretischen Untersuchungen der Grad der Verzerrung des Abstimmungsergebnisses aufgrund von Boykottaufrufen oder Diskursvermeidung unter Beteiligungsquoren weitaus klarer erfassbar als bei Zustimmungsquoren. Dementsprechend sind auch die Beziehungen und Prozesse zwischen Parteien, Interessengruppen sowie Wählerinnen und Wählern im Abstimmungskampf wesentlich einfacher zu erfassen. Weil die meisten Autorinnen und Autoren infolgedessen den Fokus auf das Beteiligungsquorum legen, bleiben die Effekte von Zustimmungsquoren größtenteils unerforscht.

2.2 Die Auswirkungen des Zustimmungsquorums in der Theorie

Zustimmungsquoren definieren, dass für den Abstimmungserfolg nicht nur eine Mehrheit aller Abstimmenden, sondern auch die Zustimmung eines gewissen Anteils aller Abstimmungsberechtigten benötigt wird. Diese zusätzliche Hürde soll Erfolge von Minderheitsstandpunkten aufgrund einer niedrigen Abstimmungsbeteiligung unmöglich machen. Abb. 1 visualisiert den Unterschied zwischen der Notwendigkeit einer relativen Mehrheit und der eines zusätzlichen Zustimmungsquorums von 25 %.

Abb. 1

Bedeutung eines Zustimmungsquorums von 25 % auf das Abstimmungsresultat. a Kein Quorum. b Zustimmungsquorum. (Darstellung folgt Aguiar-Conraria und Magalhães 2010, S. 69)

Die Grafik beschreibt die Relation zwischen Ja-Stimmen (auf der Y‑Achse) und Nein-Stimmen (auf der X‑Achse) gemessen an der Gesamtprozentzahl aller Abstimmungsberechtigten. Ohne Zustimmungsquorum (Abb. 1a) ist eine relative Mehrheit der Ja-Stimmen gegenüber den Nein-Stimmen für den Erfolg eines Volksentscheids ausreichend. Gilt ein Zustimmungsquorum (in Abb. 1b beispielhaft 25 %), so müssen zusätzlich die Ja-Stimmen einen durch das Zustimmungsquorum festgelegten Mindestanteil an der Gesamtheit der Abstimmungsberechtigten überschreiten. Im hier visualisierten Beispiel heißt das, dass der Entscheid als ‚unbeantwortet‘ gilt, sobald von unter 25 % der Abstimmungsberechtigten eine Ja-Stimme abgeben wurde – auch wenn diese eine absolute Mehrheit der Abstimmenden darstellen (in Abb. 1 als graue Fläche visualisiert). Dieses Resultat gleicht in seinen Konsequenzen dem Scheitern des Entscheids (vgl. Händel 2012, S. 4). Wenn beispielsweise bei einer Abstimmung, an der 100 Personen abstimmungsberechtigt sind, nur 40 partizipieren, davon 24 dafür und 16 dagegen stimmen, scheitert der Entscheid – eine relative Mehrheit wurde zwar erreicht, nicht aber das benötigte Zustimmungsquorum von 25 %. Die NGO Mehr Demokratie e. V. spricht in diesem Fall auch von einem ‚unecht‘ gescheiterten Volksbegehren (vgl. Rehmet 2019, S. 24).³

In der Theorie werden dem Zustimmungsquorum gegenüber dem Beteiligungsquorum mitunter positive Effekte auf die Abstimmungsbeteiligung zugeschrieben: Das Zustimmungsquorum schaffe Anreize für den Urnengang der befürwortenden und ablehnenden Seite (vgl. Aguiar-Conraria et al. 2016, S. 8), was folglich in einer höheren Abstimmungsbeteiligung resultiere. Gleichzeitig stelle gerade die Quorumshöhe von 25 % eine Angleichung der rechtlichen Beschlussfähigkeit zwischen Parlament und Volksabstimmung dar.⁴ Darüber hinaus wird vor allem der Schutz der Gesetzgebung vor Änderungen durch nicht-repräsentative Mehrheiten als Argument für den Einsatz von Zustimmungsquoren bei Volksentscheiden genannt. Die Vermutung ist jedoch umstritten: Eine Untersuchung von 148 Volksentscheiden in der Schweiz von Leininger und Heyne (2017) hat zum Ergebnis, dass die Ergebnisse direktdemokratischer Verfahren nicht weniger repräsentativ ausfallen als legislative Entscheidungen, jedoch ein leichter Zusammenhang zwischen Abstimmungsbeteiligung und Repräsentativität des Abstimmungsergebnisses existiert.

Das gegenteilige Argument, ein Quorum verhindere minderheitenfeindliche Gesetzgebung durch direktdemokratische Verfahren, die ansonsten eine ‚Tyrannei der Mehrheit‘ verursachten, ist ebenfalls strittig: Zwar kann ein Entscheid ohne Quorum durchaus das Risiko eines minderheitenfeindlichen Ergebnisses bergen. Empirische Untersuchungen, die zu prüfen suchen, inwiefern dieses Phänomen auch in der Praxis auftritt, führten jedoch zu unterschiedlichen Schlussfolgerungen: Während beispielsweise Vatter und Danaci (2010) mit einem Vergleich parlamentarischer und direktdemokratischer Entscheide aufzeigen, dass Referenden nur selten in einer ‚Tyrannei der Mehrheit‘ resultieren, entnimmt Lewis (2011) seiner Analyse der Rechte gleichgeschlechtlicher Paare in direktdemokratischen und nicht direktdemokratischen US-Staaten das Gegenteil. Eine endgültige Einschätzung dazu stellt sich als schwierig dar.

Kritikerinnen und Kritiker merken an, dass auch ein geringes Zustimmungsquorum auf Unverständnis von Seiten der Bevölkerung stoßen und das Vertrauen in die Möglichkeit, unmittelbaren Einfluss auf die Gesetzgebung auszuüben, senken könne (vgl. Händel 2012, S. 6). Erklären lässt sich diese Vermutung unter Einbezug der durchschnittlichen Abstimmungsbeteiligung bei direktdemokratischen Verfahren, die in den bisherigen Volksentscheiden in den Ländern bei 43,4 % lag. Rechnet man bei einem Zustimmungsquorum von 25 % mit einer Wahlbeteiligung von 40 %, müssten 62,5 % aller Abstimmenden für den Entscheid votieren. Bei einer Wahlbeteiligung von 30 % wären schon 83,3 % Ja-Stimmen nötig (siehe Abb. 2). So sind besonders Volksentscheide zu Themen von geringem öffentlichem Interesse gefährdet, das Zustimmungsquorum nicht zu erreichen, da eine niedrige Abstimmungsbeteiligung eine deutliche Mehrheit für den Entscheid erfordert. Bei eventuellem knappem Scheitern am Quorum könnte das zu Frustration aufgrund des ‚unechten‘ Scheiterns des Entscheids in Teilen der Bevölkerung führen (vgl. Meerkamp 2011, S. 478). Abstimmungen zu Themen mit hoher Salienz dürften davon jedoch weniger betroffen sein.

Abb. 2

Benötigter Ja-Stimmen-Anteil für die Bewältigung eines 25 %-Zustimmungsquorums in Abhängigkeit von der Abstimmungsbeteiligung. (Eigene Darstellung nach Vorbild Meerkamps 2011, S. 480)

Im Folgenden sollen diese Bedenken zunächst mithilfe des Rational-Choice-Ansatzes auf Individualebene nachvollzogen werden, bevor dann auch die kollektive Akteursebene betrachtet wird. Wir betrachten hier bewusst zwei unterschiedliche Analyseebenen. Die Abstimmungsbeteiligung stellt die Aggregation einer Vielzahl individueller Entscheidungen dar, welche auf dieser Ebene theoretisiert werden müssen, um Implikationen für die Aggregatebene abzuleiten. Gleichzeitig muss betont werden, dass die folgenden empirischen Auswertungen auf der Aggregatebene keinen Test dieser Überlegungen im eigentlichen Sinne darstellen. Weiterhin sind Überlegungen zu den strategischen Anreizen für Parteien und Interessengruppen anzustellen. Dies sind jene Akteure, welche Abstimmungskampagnen für ein Nein gegen eine Initiative im Wesentlichen tragen.

2.2.1 Der Einfluss von Zustimmungsquoren auf individuelles Abstimmungsverhalten

Der Rational-Choice-Ansatz ist neben dem sozialpsychologischen und dem sozialstrukturellen Ansatz ein dritter verbreiteter theoretischer Versuch, die Determinanten einer Wahlentscheidung nach einem allgemeinen logischen Prinzip einzugrenzen. Er ist, anders als beispielsweise die Ressourcen- oder Konflikttheorie, nicht primär auf interindividuelle Unterschiede in der Beteiligung innerhalb eines Systems gerichtet, sondern besonders geeignet, die Wirkung institutioneller Rahmenbedingungen auf die Abstimmungsbeteiligung zu theoretisieren. Begründet wurde der Ansatz in der Publikation „An economic theory of democracy“ (1957) des US-amerikanischen Politikwissenschaftlers Anthony Downs, in der er die ökonomische Theorie des nutzenmaximierenden Nachfrageverhaltens auf den Prozess der Wahlentscheidung überträgt: Vor einer Wahl wäge man alle Alternativen ab und entscheide sich zugunsten derjenigen, die man für die profitabelste halte (vgl. Downs 1957, S. 36).

In jener Publikation diskutiert Downs bereits die berühmte Formel zur Eingrenzung rationaler Determinanten einer Wahlentscheidung. Die Formel, welche seitdem Gegenstand vieler wissenschaftlicher Überarbeitungs- und Verbesserungsversuche war (u. a. Riker und Ordeshook 1968), bietet sich auch für eine theoretische Auseinandersetzung mit den Konsequenzen von Zustimmungsquoren für das Abstimmungsverhalten der Wahlberechtigten an.⁵ Gemäß dieser Gleichung errechnet sich der Ertrag R des Wahlgangs aus dem Produkt der entstehenden Vorteile bei Wahl- oder Abstimmungserfolg der präferierten Partei oder Policy (B) und der Wahrscheinlichkeit, die wahl- oder abstimmungsentscheidende Stimme abzugeben (P). Nach dieser Multiplikation folgt die Subtraktion des wahrgenommenen Aufwands des Gangs zur Wahlurne samt der im Vorfeld anfallenden Informationskosten (C) sowie die Addition einer zusätzlichen Variablen, die das Wohlbefinden durch die Erfüllung der ‚staatsbürgerlichen Pflicht‘ des Wählens erfasst (D) (vgl. Blais et al. 2000).⁶

Die Vorteile des Wahlsiegs der präferierten Partei oder Policy, die Wahrscheinlichkeit, einen gewinnbringenden Einfluss auf das Wahlergebnis zu haben sowie die Genugtuung durch Erfüllung der staatsbürgerlichen Pflicht des Wählens, müssen also im Gesamten die Höhe der Kosten durch Informationsgewinnung und Wahlgang übersteigen, damit der Gang zur Wahlurne gemacht wird. Auch wenn die Formel aufgrund des aus ihr resultierenden ‚Paradox des Nichtwählens‘ (Downs 1957) stark kritisiert wurde und wird, so wurde sie doch vielfach gewinnbringend in empirischer Forschung genutzt, insbesondere auch um den Einfluss von Institutionen auf die Wahlbeteiligung zu erfassen (vgl. bspw. Leininger et al. 2018).

Wie wirkt sich nun die Existenz eines Zustimmungsquorums bei einem Entscheid auf die nach der Rational-Choice-Theorie wahlabsichtsbeeinflussenden Faktoren aus? Es ist zu vermuten, dass sich das Risiko, einen ‚wertlosen‘ Gang zur Wahlurne anzutreten, weil die eigene Stimme aufgrund des Scheiterns am Zustimmungsquorum keinen Einfluss auf die Abstimmungsentscheidung hat, negativ auf den persönlichen Partizipationsentschluss auswirkt. Dementsprechend würde die wahrgenommene Wahrscheinlichkeit P, einen gewinnbringenden Einfluss auf das Abstimmungsergebnis zu haben, deutlich sinken. Infolgedessen wäre im Aggregat eine geringere Abstimmungsbeteiligung zu erwarten.

Darüber hinaus besteht für Abstimmungsgegnerinnen und -gegner mit dem potenziellen Scheitern am Quorum ohnehin eine ausreichend gute Chance, dass der Entscheid ohne eigenen Wahlgang nach persönlicher Präferenz ausfällt und daher der Aufwand des Gangs zur Wahlurne C den Nutzen R überragt. Dieser zusätzliche theoretische Effekt eines Zustimmungsquorums lässt neben einem Einfluss auf die generelle Abstimmungsbeteiligung auch Konsequenzen für den Befürwortungsanteil erwarten: Dieser sollte bei der Existenz eines Zustimmungsquorums vergleichsweise hoch ausfallen, weil für Befürworterinnen und Befürworter die rationale Abwägung von Kosten C und Nutzen R einer Abstimmungsbeteiligung mit höherer Wahrscheinlichkeit positiv ausfällt. Zusätzlich gilt festzuhalten, dass nicht nur die Existenz eines Zustimmungsquorums, sondern auch seine Höhe von besonderer Wichtigkeit für die Abstimmungsentscheidung nach rationalem Prinzip ist. Je höher das Quorum, desto eher droht ein rationales Kosten-Nutzen-Kalkül negativ auszufallen. Gleichermaßen sinkt dieses Risiko, wenn das Quorum niedriger ist.

Der Effekt von Zustimmungsquoren auf die individuelle rationale Entscheidung, an einem Volksentscheid teilzunehmen, ist weiterhin abhängig davon, wie stark dieser im Vorfeld öffentlich wahrgenommen wird: Sollte das gesellschaftliche Interesse am Thema das Entscheids eher gering ausfallen, so steigt das Risiko einer „wertlosen“ Beteiligung an der Abstimmung für alle potenziell Partizipierenden. Denn mit einem geringen Anteil von am Entscheid interessierten Bürgerinnen und Bürgern geht auch ein geringerer Anteil von Zustimmenden einher. Das Erreichen des benötigten Zustimmungsquorums wird folglich unwahrscheinlicher – so sinkt auch die wahrgenommene Wahrscheinlichkeit P, einen gewinnbringenden Einfluss auf das Abstimmungsergebnis zu haben.

Es lässt sich somit schließen, dass auch ein Zustimmungsquorum negative Konsequenzen für die Abstimmungsbeteiligung bei Volksentscheiden haben kann, da es für bestimmte Wählerinnen und Wähler eine Beteiligung weniger attraktiv erscheinen lässt. Insbesondere bei geringem öffentlichem Interesse könnten sich auch grundsätzlich am Entscheid interessierte Bürgerinnen und Bürger gegen den Gang zur Wahlurne entscheiden.

Weiterhin zu bedenken ist die Kampagnenaktivität von Parteien und Interessenorganisationen und wie diese durch ein Zustimmungsquorum bedingt werden kann. Im Folgenden soll nun diskutiert werden, inwiefern Zustimmungsquoren von Entscheid-Gegnerinnen und -Gegnern durch die Vermeidung von Kampagnen aktiv zur Reduzierung der Abstimmungsbeteiligung genutzt werden können.

2.2.2 Der Einfluss von Zustimmungsquoren auf der Kollektivebene

Volksentscheide in Folge von Volksbegehren in den deutschen Bundesländern sind durch ein mehrstufiges Verfahren geregelt: Zunächst sammelt ein Initiativkommittee Unterschriften, um einen konkreten Vorschlag zur Abstimmung zu bringen. Trifft dieser auf die Ablehnung der parlamentarischen Regierungsmehrheit, kommt es zur Abstimmung. Bei den „Gegnerinnen“ und „Gegnern“ handelt es sich also zunächst um die Landesregierung und die Parteien, die sie stellen. Hinzu kommen gesellschaftliche und wirtschaftliche Interessengruppen. Wenn diese Akteure mobilisieren und für ein Nein werben, verschaffen deren Kampagnen auch der Abstimmung an sich mehr öffentliche Aufmerksamkeit. Ein Mehr an Berichterstattung bedeutet auch, dass die Botschaften der Initiativbefürworterinnen und -befürworter mehr Gehör erhalten. Das heißt, werden diese aktiv, so werden sie nicht exklusiv Gegenstimmen mobilisieren können, sondern auch Ja-Stimmen. Hier soll nicht argumentiert werden, dass die Gegnerinnen und Gegner eines Volksbegehrens mehr Ja- als Gegenstimmen mobilisieren würden, was unrealistisch ist. Möglicherweise werden aber jene zusätzlichen Ja-Stimmen mobilisiert, die die Initiatorinnen und Initiatoren des Volksbegehrens benötigen, um das Zustimmungsquorum zu erreichen.

Die Befürworterinnen und Befürworter der Initiative müssen anteilig an der Gesamtzahl der Abstimmungsberechtigten genug Zustimmung – und nicht nur mehr Zustimmung als Ablehnung – erreichen. Infolgedessen vermeiden Initiativen-Gegnerinnen und -Gegner bei einer absehbaren relativen Zustimmungsmehrheit oftmals den öffentlichen Diskurs des Themas, um die Aufmerksamkeit auf den Entscheid möglichst gering zu halten (vgl. Meerkamp 2011, S. 467 oder Händel 2012, S. 6). Davon erhofft sich die ablehnende Seite, einen erwartbar aufgrund der relativen Minderheit bereits verlorenen Entscheid ‚unecht‘ scheitern zu lassen. Kampagnenvermeidungsstrategien sind jedoch nicht universell einsetzbar. Sollte das Thema des Entscheids bereits generelles öffentliches Interesse geweckt haben, so ist auch rege Teilnahme an der direktdemokratischen Abstimmung und das Erreichen des Zustimmungsquorums zu vermuten. Letztlich müssen Gegnerinnen und Gegner der Kampagne bewerten, ob das öffentliche Interesse in einem Umfang vorhanden ist, der das Erreichen des Quorums wahrscheinlich oder unwahrscheinlich macht.

Das Vorgehen des Energiekonzerns Vattenfall im Falle zweier thematisch sehr ähnlicher Volksentscheide im Jahr 2013 in Berlin und Hamburg liefert dafür ein anschauliches Beispiel. Als in Berlin direktdemokratisch über die Rekommunalisierung des Stromnetzwerkes entschieden werden sollte, führte das Unternehmen, sich der sicheren Niederlage auf Mehrheitsbasis bewusst, keine Kampagne, um gegen die Initiative zu mobilisieren, sondern mied stattdessen die öffentliche Debatte (vgl. Gennies 2013). Der Volksentscheid fand am 3. November 2013 nur wenige Wochen nach der Bundestagswahl statt und scheiterte trotz einer klaren relativen Mehrheit der Befürworterinnen und Befürworter von über 80 % am Zustimmungsquorum. Die Abstimmungsbeteiligung lag bei lediglich 29,1 %; somit wurde das Zustimmungsquorum von 25 % nur knapp unterschritten: Der Anteil der Ja-Stimmen relativ zur Gesamtzahl der Abstimmungsberechtigten betrug 24,1 %. Der Verein Mehr Demokratie e. V. kritisierte, dass die Abstimmung nicht gleichzeitig mit der Bundestagswahl stattfand und forderte die Streichung des Zustimmungsquorums (Rutz 2013). Der Berliner Senat, welcher eine Rekommunalisierung ebenfalls ablehnte, argumentierte, dies sei aufgrund des kurzfristigen Zustandekommens der nötigen Unterschriftenzahl organisatorisch nicht machbar gewesen (Haeming und Alberti 2013). Es bleibt jedoch hypothetisch, ob sich bei einer gleichzeitig mit der Bundestagswahl durchgeführten Abstimmung keine Mehrheit für eine Rekommunalisierung gefunden hätte.

In Hamburg, wo die Abstimmung über eine Rekommunalisierung des Strom- und Fernwärmenetzes gleichzeitig mit der Bundestagswahl am 22. September 2013 stattfand, war der schwedische Energiekonzern Teil einer intensiven Kampagne, an der sich auch Wirtschaftsverbände sowie die Parteien SPD, CDU und FDP beteiligten (siehe bspw. manager magazin 2013). Der Entscheid fiel mit 50,9 % für eine Rekommunalisierung der Energienetze denkbar knapp aus. Die Abstimmungsbeteiligung fiel mit 68,7 % aufgrund der Gleichzeitigkeit genauso hoch aus wie die Wahlbeteiligung bei der Bundestagswahl und lag somit deutlich über der Abstimmungsbeteiligung zwei Wochen später in Berlin. Im Falle der Berliner Abstimmung, wo ein Zustimmungsquorum galt, verzichtete also ein wesentlicher Akteur auf eine Kampagne, während der gleiche Akteur in Hamburg, wo das Zustimmungsquorum durch die Gleichzeitigkeit mit der Wahl faktisch außer Kraft gesetzt war, aktiv eine Kampagne gegen das Ansinnen der Volksinitiative betrieb. Ähnliche Dynamiken, wenn auch selten in dieser Deutlichkeit, dürften bei anderen Volksentscheiden greifen. Dementsprechend ist auch davon auszugehen, dass die Salienz bzw. die zu erwartende Abstimmungsbeteiligung bei einem Volksentscheid eine maßgebliche Rolle für die Anwendung einer Kampagnenvermeidungsstrategie spielt.

Zustimmungsquoren, die zur Erhöhung der Abstimmungsbeteiligung eingeführt wurden, können somit sowohl aus individuell-rationalen Gründen als auch durch Kampagnenvermeidung der ablehnenden Seite eines Entscheids eine Reduzierung der Abstimmungsbeteiligung an direktdemokratischen Verfahren zur Folge haben. So ist Meerkamp (2011, S. 468) zuzustimmen, wenn dieser mahnt, dass „von dem nachvollziehbaren Wunsch nach einer hohen Beteiligung oder Zustimmung geleitet, […] vorschnell auf die Nützlichkeit eines Beteiligungs- oder Zustimmungsquorums geschlossen wurde“.

2.2.3 Hypothesen

Diese Arbeit soll anhand aller bisherigen Volksentscheide aufgrund von Volksbegehren auf Landesebene in der Bundesrepublik Deutschland empirisch prüfen, ob die These der geringeren Abstimmungsbeteiligung durch Zustimmungsquoren zutrifft. Die Auswertung des im Anschluss beschriebenen Datensatzes soll vor allem im Hinblick auf vier übergeordnete Hypothesen durchgeführt werden. In einem ersten Schritt soll es um den Zusammenhang zwischen Quoren und der Abstimmungsbeteiligung gehen:

Hypothese 1

(Hohe) Zustimmungsquoren bei Volksentscheiden resultieren in niedrigerer Abstimmungsbeteiligung im Vergleich zu Volksentscheiden mit geringerem oder keinem Zustimmungsquorum.

Für Gegnerinnen und Gegner des Volksbegehrens ist es wenig rational, sich an der Abstimmung zu beteiligen, wenn zu erwarten ist, dass das Volksbegehren am Zustimmungsquorum scheitert. Weiterhin existiert die Möglichkeit, eine direktdemokratische Abstimmung durch Diskursvermeidung scheitern zu lassen, nur bei Vorhandensein eines Zustimmungsquorums. Sobald ein solches nicht gilt, müssen die Gegnerinnen und Gegner einer Initiative also auf den ‚ordinären‘ Weg setzen, um einen Erfolg des Volksbegehrens zu verhindern: Das Erreichen einer relativen Mehrheit gegen den Entscheid.

Infolgedessen lässt sich als zweite Implikation der Theorie ableiten, dass bei Entscheiden ohne Zustimmungsquorum der Anteil der Befürworterinnen und Befürworter am Endergebnis vergleichsweise geringer sein wird. Daraus folgt:

Hypothese 2

(Hohe) Zustimmungsquoren bei Volksentscheiden resultieren in einem höheren Befürwortungsanteil im Vergleich zu Volksentscheiden mit geringerem oder keinem Zustimmungsquorum.

Beide Hypothesen sind eng mit der Salienz der Volksentscheide verknüpft. Denn zum einen entscheidet diese, ob für Gegnerinnen und Gegner der Initiative eine Kampagnen-Vermeidungstaktik sinnvoll erscheint. Sollte das Thema in Gesellschaft und ihrer politischen Repräsentanz bereits etabliert sein, verliert das Meiden des Diskurses an Erfolgsaussicht. Zum anderen ist die Salienz für die Beurteilung der Sinnhaftigkeit der individuellen Abstimmungsbeteiligung von besonderer Relevanz: Sollte ein Thema von großem öffentlichen wie auch parteipolitischem Interesse sein, sinkt das Risiko eines womöglich ‚unnützen‘ Gangs zu Wahlurne in Folge eines ‚unecht‘ gescheiterten Entscheids. Dementsprechend ist zu erwarten, dass die prognostizierten Einflüsse von Zustimmungsquoren bei Volksentscheiden mit hoher Salienz kleiner ausfallen:

Hypothese 3

Volksentscheide zu Themen mit hoher Salienz weisen im Vergleich zu Volkentscheiden über Themen mit niedriger Salienz geringere negative Effekte von Zustimmungsquoren auf.

Zuletzt ist auch die Terminierung der Abstimmungen von erheblicher empirischer und theoretischer Bedeutung für die Höhe der Abstimmungsbeteiligung. Volksentscheide, die mit einer Wahl zusammenfallen, weisen andere Voraussetzungen als Volksentscheide zu einem eigenständigen Termin auf: Landtags- und Bundestagswahlen veranlassen erheblich mehr Wahlberechtigte, den Weg zur Urne zu gehen und neben der Wahl auch in einer Volksabstimmung über eine Sachfrage abzustimmen. Dementsprechend verliert das Zustimmungsquorum bei gleichzeitig mit Wahlen stattfindenden Abstimmungen – analog zu Volksentscheiden von hoher Salienz – seine Wirkung. Da das Zustimmungsquorum in solchen Fällen erfahrungsgemäß erreicht wird, kann eine Diskursvermeidungstaktik das Scheitern des Entscheids nicht ermöglichen. Infolgedessen werden Gegnerinnen und Gegner der Initiative versuchen, auf herkömmlichem Weg durch das Suchen der öffentlichen Aufmerksamkeit gegen den Entscheid zu mobilisieren und eine relative Mehrheit für das Volksbegehren zu verhindern. Gegnerinnen und Gegner des Volksbegehrens unter den Wahlberechtigten werden, unabhängig vom erwarteten Erfolg des Volksbegehrens, in großer Zahl an der gleichzeitig stattfindenden Wahl teilnehmen und dabei auch im Volksentscheid abstimmen. Aus diesen Überlegungen ergibt sich die folgende Hypothese:

Hypothese 4

Bei Volksentscheiden, die mit einer Wahl zusammenfallen, ist der Befürwortungsanteil geringer als bei terminlich isolierten Volksentscheiden mit Zustimmungsquorum.

Anhand dieser Hypothesen soll nun im Folgenden geprüft werden, ob Zustimmungsquoren tatsächlich entgegen der eigentlichen Intention ihrer Einführung die Abstimmungsbeteiligung an direktdemokratischen Abstimmungen senken. Der folgende Abschnitt stellt zunächst den Kontext der Untersuchung vor.

3 Volksentscheide in der Bundesrepublik Deutschland

Die Bundesrepublik Deutschland stellt einen geeigneten Fall dar, um die Wirkung von Zustimmungsquoren auf Basis von Beobachtungsdaten zu analysieren. Zwar gibt es auf Bundesebene keine Möglichkeit zur Volksgesetzgebung. Auf Ebene der Länder jedoch bietet sich eine in Grundzügen ähnliche, aber gerade mit Bezug auf die Quorenhöhe sehr heterogene Ausgestaltung der Volksgesetzgebung an.

Vereinfacht ausgedrückt lässt sich der Ablauf direktdemokratischer Verfahren auf Landesebene wie folgt zusammenfassen: Die Bevölkerung hat durch die Sammlung einer festgelegten Unterschriftenzahl in einem bestimmten Zeitraum die Möglichkeit, die Landesregierung zur Auseinandersetzung mit einer Thematik zu verpflichten. Hierfür müssen meist zwei Hürden in Form einer bestimmten Mindestanzahl an Unterschriften durchlaufen werden (siehe Tab. 1). In der ersten Stufe soll eine Vorprüfung der Volksinitiative stattfinden. Genügend Unterschriften vorausgesetzt – es gelten von Land zu Land variierende Unterschriftenquoren – ist die Landesregierung verpflichtet, den durch die Initiative vorlegten Gesetzesentwurf auf dessen rechtliche Zulässigkeit zu prüfen. Hierfür sind die länderspezifischen gesetzlichen Regelungen zur Volksgesetzgebung sowie die jeweilige Landesverfassung maßgeblich. Fällt die Prüfung positiv aus, werden im Rahmen des Volksbegehrens erneut Unterschriften gesammelt. Bei Überschreitung eines im Vergleich zur Volksinitiative höheren Unterschriftenquorums hat sich sodann der Landtag mit dem Volksbegehren zu befassen. Wenn der Landtag das Volksbegehren ablehnt und auch keinen für die Initiatorinnen und Initiatoren des Volksbegehrens akzeptablen Kompromiss anbietet, kommt es zum Volksentscheid, in dessen Rahmen alle Wahlberechtigten zur Abstimmung über die Vorlage aufgefordert werden. Für diesen gelten dann von Land zu Land unterschiedliche Zustimmungsquoren.

Tab. 1 Vereinfachte Darstellung des dreistufigen Volksgesetzgebungsprozesses auf Länderebene

Die Ausgestaltung der direkten Demokratie in Deutschland ist auch durch historische Erfahrungen bedingt. Innerhalb der Weimarer Republik gab es für die Bürgerinnen und Bürger in Deutschland erstmals die Möglichkeit, die Gesetzgebung nicht nur indirekt durch die Wahl von Abgeordneten, sondern auch direkt mittels Volksentscheiden zu beeinflussen. Dementsprechend markierte die Weimarer Republik gleichzeitig die erste Epoche, in der sich Politikerinnen und Politiker mit dieser Macht der Bevölkerung beschäftigen mussten, um einen möglichen Missbrauch der Volksgesetzgebung zu verhindern (Meerkamp 2011, S. 321 ff.).

Ausgehend von den Erfahrungen der Weimarer Republik wurden in der Bundesrepublik Deutschland Formen der direkten Partizipation der Bevölkerung an politischen Entscheidungen lange Zeit als Risikoquelle eingestuft (Kielmansegg 2006). Die Direktwahl des Reichspräsidenten und der bundesweite Volksentscheid wurden abgeschafft (vgl. Meerkamp 2011, S. 348). Auch die Diskussion über Quorenregelungen wurde wieder aufgegriffen: Das Beteiligungsquorum für Volksentscheide auf Reichsebene brachte zwei Initiativen zum Scheitern, weil die Gegnerinnen und Gegner die Wahl boykottierten und somit einen rechtskräftigen Entscheid durch die Unterschreitung des Quorums verhinderten (vgl. Wiegand 2006, S. 79, 91 ff.). In der Bundesrepublik Deutschland wurde für Volksentscheide auf Landesebene womöglich auch deswegen vermehrt auf Zustimmungsquoren gesetzt, deren Prozentsätze im Zeitverlauf zum Teil gesenkt wurden (vgl. BMVI 2011).

4 Datengrundlage und Methodik

Als Datensatz fungieren alle Volksentscheide auf deutscher Landesebene, die auf Basis eines Volksbegehrens initiiert wurden. Da die Volksgesetzgebung in Deutschland Ländersache ist, haben sich auf Landesebene mit der Zeit nicht nur hinsichtlich der Quorenhöhe, sondern auch der Hürden für die vorausgehenden Stufen Volksinitiative und Volksbegehren sehr unterschiedliche Regelungen entwickelt: So wird für ein erfolgreiches Volksbegehren in Schleswig-Holstein die Unterschrift von 3,6 % der Wahlberechtigten benötigt – in Niedersachsen sind es dagegen 10 %. Ähnlich divergent stellen sich die Regelungen zur Eintragungsfrist für jene Unterschriften dar: Je nach Bundesland muss in einem Amtsgebäude oder darf auch auf der Straße unterzeichnet werden. Darüber hinaus variiert die Sammelfrist für Unterschriften zwischen 14 Tagen (Bayern) und einem Jahr (Nordrhein-Westfalen) (vgl. Rehmet 2019, S. 12). Die Höhe der Hürde wirkt sich maßgeblich auf die Wahrscheinlichkeit des Zustandekommens eines Volksentscheides aus. Dass es in neun Bundesländern seit ihrem Entstehen noch keinen Entscheid auf Basis eines erfolgreichen Volksbegehrens gab, lässt sich teilweise auf besonders restriktive Regelungen für direktdemokratische Verfahren in diesen Ländern zurückführen (vgl. bspw. Kost 2005 oder Eder et al. 2009).

Die Divergenz der Volksgesetzgebungen in den Ländern ermöglichen also einen Vergleich der Auswirkungen unterschiedlicher Quorenhöhen. Tab. 2 beinhaltet alle für die Analyse relevanten Quorenregelungen. Es sind also die Bundesländer sowie die jeweiligen Zeiträume erfasst, in denen mindestens ein Volksentscheid stattgefunden hat. Bei Summieren der Daten ergeben sich 23 Volksentscheide in sieben Bundesländern, von denen sechs ohne und 17 mit einem Zustimmungsquorum durchgeführt wurden. Acht Volksentscheide fanden zeitgleich mit Wahlen statt während 15 Volksentscheide an einem eigenen Termin unabhängig von Wahlen durchgeführt wurden.

Tab. 2 Bisher in Volksabstimmungen zur Anwendung gekommene Quorenregelungen. (Eigene Darstellung auf Basis von Meerkamp 2011)

Lediglich drei Entscheide hätten oder haben zu einer Verfassungsänderung geführt. Diese zeichnen sich neben einem sehr hohen Quorum dadurch aus, dass auch eine relative Mehrheit von zwei Dritteln aller Abstimmenden benötigt wird. Auch wenn diese zusätzliche Hürde der Diskussionsvermeidung entgegenwirken könnte, bietet das hohe Zustimmungsquorum weiterhin genug Anreiz für die Gegnerinnen und Gegner einer Initiative, diese Taktik zu verfolgen.⁷ Das niedrigste Quorum, das bereits Anwendung fand, nämlich die Abstimmung zur Reform des Wahlrechts in Hamburg 2004, liegt mit 20 % relativ hoch. Dadurch entsteht eine klarere Trennlinie zwischen Abstimmungen mit und ohne Zustimmungsquorum.

Tab. 3 beinhaltet alle Volksentscheide, die aufgrund von Volksbegehren initiiert wurden, mit der dazugehörigen Abstimmungsbeteiligung (AB %) und dem Anteil an Zustimmung, gemessen an der Gesamtheit aller Abstimmenden (Pro %)⁸, im Folgenden auch Befürwortungsanteil, gemessen an der Gesamtheit aller Abstimmungsberechtigten (Zust. %) sowie dem Resultat der Abstimmung (Resultat).⁹

Tab. 3 Übersicht über die berücksichtigten Volksentscheide. (Eigene Darstellung mit Daten von Rehmet 2018)

Die abhängigen Variablen in den folgenden Analysen sind die Abstimmungsbeteiligung (AB%) und der Anteil der Befürworterinnen und Befürworter unter allen Abstimmenden (Pro%), welche jeweils in Relation zu dem geltenden Zustimmungsquorum, unserer zentralen unabhängigen Variablen, gesetzt werden. Letztere wird sowohl als binärer Indikator operationalisiert, der nur zwischen Existenz und Abwesenheit eines Zustimmungsquorums diskriminiert, als auch als kontinuierliche Variable, welche das Zustimmungsquorum in Prozent der Abstimmungsberechtigten misst.

Der potenzielle Einfluss von Zustimmungsquoren auf die Abstimmungsbeteiligung und die Befürwortungsanteile bei Volksentscheiden ist abhängig von der Salienz der zur Debatte stehenden Thematik. Je lebhafter die öffentliche Diskussion zu einem Entscheid, umso wahrscheinlicher wird es, dass Befürworterinnen und Befürworter eines Volksentscheids genug Menschen zur Teilnahme bewegen und so das Zustimmungsquorum erfüllen können.

Zur Operationalisierung der Salienz von Volksentscheiden kommt die Unterschriftenzahl der vorausgegangenen Volksbegehren in Frage: Kampagnen, die sich einer besonderen Beliebtheit in der Gesellschaft erfreuen, reichen oft deutlich mehr Unterschriften ein als gemäß des Unterschriftenquorums benötigt werden. Denn Initiativen müssen damit rechnen, dass ein erheblicher Teil der Unterschriften aufgrund formaler Fehler durch die zuständigen Wahlämter für ungültig erklärt wird.¹⁰ Folglich mobilisieren Kampagnen, die auf eine breite Unterstützung innerhalb der Gesellschaft zählen können, auch über das Unterschriftenquorum hinaus. Dadurch wird eine Einschätzung der Salienz einer Initiative anhand der Zahl der gesammelten Unterschrift relativ zur abstimmungsberechtigten Bevölkerung sowie des Unterschriftenüberhangs, also dem Verhältnis zwischen benötigter und tatsächlicher Menge der eingereichten Unterschriften, möglich. Wir argumentieren, dass bereits die Kampagnenintensität nach dem vorausgehenden erfolgreichen Volksbegehren von der Existenz und Höhe des Zustimmungsquorums beeinflusst wird. Mit der relativen Zahl der Unterschriften und dem Unterschriftenüberhang wählen wir daher eine Variable, die den von uns theoretisierten Effekten von Zustimmungsquoren zeitlich vorausgeht.

Gleichzeitig ist jedoch auch die Messung der Intensität der Abstimmungskampagnen wünschenswert. Denn letztlich schätzen rationale Wählerinnen und Wähler basierend auf der Wahrnehmung derselben ein, wie wahrscheinlich das ‚unechte‘ Scheitern eines Volksentscheides ist. Eine direkte Erfassung der Kampagenintensität, zum Beispiel durch die Ausgaben der Kampagnen oder den Umfang der Presseberichterstattung, gerade auch bei länger zurückliegenden Abstimmungen, ließe sich wahrscheinlich, auch wenn die notwendigen personellen Ressourcen zur Verfügung stünden, kaum realisieren. Zur Messung des öffentlichen Interesses am Entscheid erfassen wir daher stattdessen den Anteil der zum Zeitpunkt der Abstimmung im Landtag vertretenen Parteien, die sich öffentlich zur Abstimmungsfrage positionierten. Dies kann beispielsweise durch einen Parteitagsbeschluss, eine Presserklärung oder eine eigene Abstimmungskampagne geschehen. Sobald Kampagnen breite öffentliche Aufmerksamkeit erfahren, erfordern sie eine Stellungnahme durch die im jeweiligen Bundesland etablierten Parteien. Wenn sich Parteien zur Initiative positionieren, untermauern sie die Relevanz des Themas und sorgen so für eine größere öffentliche Reichweite des Volksentscheids. Somit sinken sowohl die Risiken einer „unnützen“ Stimme in Folge eines ‚unecht‘ gescheiterten Entscheids als auch die Erfolgschancen einer Kampagnen-Vermeidungstaktik seitens der Gegnerinnen und Gegner der Initiative. Wir messen die Salienz der Abstimmungsfrage folglich mit der relativen Unterschriftenzahl, der den Entscheiden vorausgehenden Volksbegehren und anhand des Anteils der sich zum Thema positionierenden Landtagsparteien.

Die theoretisch postulierten Zusammenhänge werden wir zunächst deskriptiv und sodann mit regressionanalystischen Methoden beleuchten. Ein Problem für Regressionsanalysen stellt dabei die geringe Fallzahl dar, welche es uns erlaubt, den auf die wesentlichen Variablen reduzierten kompletten Datensatz in Tab. 3 wiederzugeben.¹¹ Jenseits einer grundsätzlichen Diskussion über Signifikanztests in Aggregatdatenanalysen (siehe Broscheid und Gschwend 2005 sowie Behnke 2005), stellen geringe Fallzahlen wesentliche inferenzstatistische Annahmen infrage. So ist es umstritten, ob in diesen Fällen die asymptotische Erwartungstreue der Schätzer angenommen werden darf. In der Tat weicht in unserem Fall die Verteilung der Residualwerte der zu berechnenden Regressionsmodelle teils erheblich von der Normalverteilung ab.¹² Wir greifen daher auf das in diesen Fällen gängige non-parametrische Bootstrap-Verfahren zurück. Bei diesem Resampling-Verfahren werden aus der Stichprobe neue Stichproben gleicher Größe generiert – wir wählen 1000 Iterationen –, indem aus der originalen Stichprobe mit Zurücklegen gezogen wird. Wir geben auf dieser Grundlage mittels des BcA-Verfahrens berechnete 95 %-Konfidenzintervalle an.¹³ Wir weisen aus den zuvor genannten Gründen in der tabellarischen Darstellung der Modelle bewusst Konfidenzintervalle statt Standardfehler aus und verzichten auf die Verwendung sonst üblicher ‚Sternchen‘-Symbole, welche das Unterschreiten konventioneller Levels statistischer Signifikanz anzeigen.¹⁴

Angesichts der geringen Fallzahl berechnen wir weiterhin bewusst sparsame Modelle. Einzig die Berücksichtigung der Gleichzeitigkeit einer Abstimmung mit einer Wahl erscheint uns aufgrund der starken Wirkung auf die Abstimmungsbeteiligung zwingend. Selbstverständlich können weitere Faktoren die Abstimmungsbeteiligung beeinflussen. Dazu gehören neben der Salienz des Volksentscheids auch die potenzielle Einflussnahme von Parteien im Abstimmungskampf oder auch, wie eben diskutiert, die finanziellen Mittel der beiden Lager. Eine Nichtberücksichtigung dieser Faktoren würde jedoch die errechneten Zusammenhänge nur verzerren, wenn diese gleichzeitig auch die Höhe der Zustimmungsquoren beeinflussen. Davon ist jedoch nicht auszugehen. Vielmehr sind die Einflussnahme von Parteien im Abstimmungskampf sowie die finanziellen Aufwendungen der Kampagnen den Zustimmungsquoren nicht nur zeitlich nachgelagert, sondern werden auch – zumindest nach unserem theoretischen Modell – durch diese direkt beeinflusst. Würden wir für diese Variablen in unserer Analyse kontrollieren, so hätte dies potenziell einen sogenannten „Post Treatment Bias“ zufolge (Rosenbaum 1984; Wooldridge 2005). Wir betrachten jedoch eine mögliche moderierende Funktion der Salienz des Abstimmungsthema, was die Wirkung des Zustimmungsquorums anbelangt.

Wir berücksichtigen als weitere Kontrollvariablen das Jahr der Abstimmung, Verfassungsänderungen, das Vorhandensein eines ebenfalls zur Abstimmung stehenden Gegenvorschlags, den Zeitpunkt der Abstimmung innerhalb der Wahlperiode des Landtags und die über das Jahr gemittelte Arbeitslosenquote im jeweiligen Bundesland. Über die Zeit wurden nicht nur in einigen Ländern die Zustimmungsquoren gesenkt, sondern es sank auch die Beteiligung an Wahlen. Wir kontrollieren also für das Jahr der Abstimmung, um auszuschließen, dass die Variable Zustimmungsquorum lediglich einen rückläufigen Trend in der allgemeinen Partizipationsbereitschaft in der Bevölkerung auffängt. Bei Verfassungsänderungen dürfte das Interesse an einer Abstimmung besonders groß sein, jedoch gelten in einigen Bundesländern gleichzeitig für solche Abstimmungen höhere Zustimmungsquoren. Was das Vorliegen eines Gegenvorschlags, den Zeitpunkt der Abstimmung innerhalb einer Wahlperiode und die Arbeitslosenquote anbelangt, so sehen wir keinen direkten theoretischen Zusammenhang zum Zustimmungsquorum. Jedoch ist aus der Literatur bekannt, dass sich die beiden letztgenannten Faktoren auf Wahlverhalten auswirken (bspw. Dinkel 1977 und Faas 2010). Sie könnten somit potenziell auch auf die Abstimmungsbeteiligung auswirken. Wir prüfen also, ob das Zustimmungsquorum auch nach Berücksichtigung weiterer relevanter Determinanten der Abstimmungsbeteiligung noch einen Beitrag zur Aufklärung der Varianz in der Abstimmungsbeteiligung leistet. Aufgrund der begrenzten Fallzahlen iterieren wir durch sämtliche mögliche aus den zusätzlichen Kontrollvariablen resultierenden Modellspezifikationen. Dieses Vorgehen erlaubt uns auch zu prüfen, wie sensibel unsere Befunde gegenüber alternativen Spezifikationen sind.

Im Folgenden stellen wir zunächst einige deskriptive Befunde vor, bevor diese dann mittels linearer Regressionsanalysen einer weitergehenden zusammenhangs- und inferenzstatistischen Prüfung unterzogen werden.

5 Ergebnisse

5.1 Deskriptive Ergebnisse

Tab. 4 präsentiert eine einfache Gegenüberstellung der Existenz oder Nicht-Existenz eines Zustimmungsquorums und der dazugehörigen Abstimmungsbeteiligung. Im Fokus steht hier die Abstimmungsbeteiligung bei insgesamt 15 Volksentscheiden auf Landesebene, die nicht gleichzeitig mit einer Wahl stattfanden, davon sechs ohne und neun mit Zustimmungsquorum.¹⁵ Während bei den Volksentscheiden ohne Zustimmungsquorum im Durchschnitt 37,5 % der Wahlberechtigten den Weg zur Urne auf sich nehmen, liegt die Beteiligung bei Volksentscheiden ohne Zustimmungsquorum um 6,4 %-Punkte niedriger – gegenüber der Beteiligung bei Entscheiden mit Quorum ein Rückgang von fast 20 %.

Tab. 4 Vergleich der Abstimmungsbeteiligung zwischen Abstimmungen ohne und mit Zustimmungsquorum

Volksentscheide ohne Quorum weisen also eine höhere Abstimmungsbeteiligung auf als Volksentscheide mit Quorum. Die Korrelation zwischen Abstimmungsbeteiligung und Zustimmungsquorum lässt sich auch, wie in Abb. 3a zu sehen ist, graphisch darstellen. Diese Variablen werden in einem Streudiagramm mit kartesischem Koordinatensystem abgetragen. Um die Beziehung zwischen der Quorenhöhe und der Abstimmungsbeteiligung zu visualisieren, wird eine lineare Regressionsgerade errechnet und dargestellt. Auch hier deutet sich an: Je höher das Zustimmungsquorum, desto geringer fällt die Abstimmungsbeteiligung aus.¹⁶

Abb. 3

a Die Abstimmungsbeteiligung im Verhältnis zum Zustimmungsquorum. Abgebildet sind alle nicht gleichzeitig mit Wahlen stattfindenden Abstimmungen (N = 15). b Der Befürwortungsanteil im Verhältnis zum Zustimmungsquorum. Abgebildet sind alle nicht gleichzeitig mit Wahlen stattfindenden Abstimmungen unter Ausschluss des Volksentscheids mit zwei konkurrierenden Vorschlägen in Bayern 1968 (N = 14). Über die Beschriftung der Punkte – Länderkürzel in Verbindung mit dem Jahr der Abstimmung – lassen sich die Datenpunkte der entsprechenden Abstimmung in Tab. 3 zuordnen

In einem folgenden Abschnitt werden diese deskriptiven Befunde einer weitergehenden Prüfung durch die Berechnung linearer Regressionsmodelle, die auch die Gleichzeitigkeit von Wahlen als Kontrollvariable berücksichtigen, unterzogen. Datenbasis für diese Analyse sind dann sämtliche Abstimmungen im Untersuchungszeitraum. Zunächst betrachten wir jedoch noch den Zusammenhang zwischen dem Zustimmungsquorum und dem Anteil der Befürworterinnen und Befürworter unter den Abstimmenden (Pro %). Wieder zeigen wir zur Veranschaulichung zunächst einen einfachen Vergleich zwischen Abstimmungen mit und ohne Quorum in tabellarischer Form – siehe Tab. 5. Während Volksentscheide ohne Zustimmungsquorum durchschnittlich einen Befürwortungsanteil von 64 % aufweisen, sind es bei Volksentscheiden mit Zustimmungsquorum bereits knapp 71 %.¹⁷ Das entspricht einer Differenz von fast sieben Prozentpunkten und somit einer Reduzierung von mehr als zehn Prozent des Befürwortungsanteils, sobald ein Entscheid ohne Quorum stattfindet. Analog zur grafischen Darstellung für die Abstimmungsbeteiligung visualisieren wir auch den Zusammenhang zwischen der Quorenhöhe und dem Befürwortungsanteil – siehe Abb. 3b. Die Regressionsgerade zeigt an, dass der Befürwortungsanteil unter allen Abstimmenden mit steigender Quorenhöhe im Durchschnitt zunimmt. Volksentscheide ohne Zustimmungsquorum fallen also knapper aus, als es bei Entscheiden mit Zustimmungsquorum der Fall ist.

Tab. 5 Erste drei Zeilen (exkl. Titelzeile): Vergleich des Befürwortungsanteils zwischen Abstimmungen ohne und mit Zustimmungsquorum. Letzten drei Zeilen: Vergleich des Befürwortungsanteils zwischen gleichzeitig mit Wahlen stattfindenden Abstimmungen und Abstimmungen mit Zustimmungsquorum

Ebenfalls in Tab. 5 dargestellt sind, angelehnt an Hypothese 3, die Mittelwerte des Befürwortungsanteils für Abstimmungen, die mit einer Wahl zusammengelegt wurden und terminlich isolierten Abstimmungen mit Zustimmungsquorum. Dabei zeigt sich, dass der Befürwortungsanteil bei gleichzeitig mit einer Wahl stattfindenden Volksentscheiden mit 65,5 % circa fünf Prozentpunkte niedriger ist als bei Volksentscheiden ohne parallel stattfindende Wahl. Gegenüber diesen 71 % geht der Befürwortungsanteil also fast um ein Zehntel zurück.

Die hier beschriebenen bivariaten Zusammenhänge sollen nun mittels Regressionsanalysen, deren Ergebnisse im nächsten Abschnitt dargestellt werden, einer weitergehenden Prüfung unterzogen werden. Im Fokus stehen hier die statistische Kontrolle für Drittvariablen sowie die Quantifizierung der statistischen Unsicherheit in den errechneten Korrelationen. Es werden lineare Regressionsmodelle gerechnet, da es sich bei den abhängigen Variablen – der Höhe der Abstimmungsbeteiligung und dem Befürwortungsanteil – um kontinuierliche Variablen handelt. Die quantitativen Auswertungen von insgesamt 23 Volksentscheiden, die in ähnlichem Rechtsrahmen unter verschiedenen Zustimmungsquoren durchgeführt wurden, sollten uns in ihrer Gesamtheit erste Aussagen darüber ermöglichen, ob Zustimmungsquoren die Abstimmungsbeteiligung an direktdemokratischen Verfahren entgegen der Intention ihrer Einführung reduzieren können.

5.2 Weiterführende inferenzstatistische Auswertungen

Die im vorangegangenen Abschnitt dargestellten deskriptiven Ergebnisse werden durch weitergehende Analysen des gesamten Datensatzes bestätigt. Berücksichtigt man auch Abstimmungen, welche gleichzeitig mit Wahlen stattfanden, so bestätigt sich die in Hypothese 1 formulierte Erwartung, dass die Beteiligung bei Abstimmungen mit Zustimmungsquorum vergleichsweise geringer ausfällt: Diese weisen eine im Durchschnitt um knapp sieben Prozentpunkte niedrigere Abstimmungsbeteiligung auf als Abstimmungen ohne Zustimmungsquorum (s. Modell 1 in Tab. 6). Es ist jedoch anzumerken, dass der 95 %-Konfidenzintervall um den Koeffizienten recht weit ausfällt und auch Null einschließt. Schaut man auf die absolute Höhe des Zustimmungsquorums, so sinkt grob gesagt mit jedem zusätzlichen Prozentpunkt eines Zustimmungsquorums die Abstimmungsbeteiligung um ein Zehntel eines Prozentpunkts (s. Modell 2 in Tab. 6).

Tab. 6 OLS-Regressionsmodelle, welche die Abstimmungsbeteiligung (Modelle 1, 2 und 3) sowie den Befürwortungsanteil (Modelle 3, 4 und 5) auf das Zustimmungsquorum regressieren

Die Modellierung des Zustimmungsquorums als kontinuierliche Variable ist jedoch aufgrund deren geringen Varianz nicht unproblematisch. So gibt es neben sieben Abstimmungen ohne Zustimmungsquorum und zehn Abstimmungen mit einem Zustimmungsquoren von 25 % nur sechs weitere Abstimmungen mit einem anderen Zustimmungsquorum (vgl. Tab. 3). Um zwischen Vorhandensein eines Quorums und dessen Höhe zu unterscheiden, nehmen wir in einem dritten Modell beide Operationalisierungen gleichzeitig als unabhängige Variablen auf (s. Modell 3 in Tab. 6). Es zeigt sich: Soweit überhaupt eine Auswirkung des Zustimmungsquorums auf die Abstimmungsbeteiligung festzustellen ist, so ist diese wohl primär auf das Vorhandensein eines Zustimmungsquorums und weniger auf dessen genaue Höhe zurückzuführen. Zumindest lässt die Datenlage zum jetzigen Zeitpunkt noch keine genaueren Aussagen über die Auswirkungen der Quorenhöhe zu. Wir beschränken uns daher in den weiteren Analysen in Tab. 7 und im Appendix überwiegend auf eine dichotome Operationalisierung des Zustimmungsquorums.

Tab. 7 OLS-Regressionsmodelle, welche die Abstimmungsbeteiligung (Modelle 1, 2 und 3) sowie den Befürwortungsanteil (3, 4 und 5) auf das Zustimmungsquorum regressieren

Auch bei Betrachtung der weiterführenden Hypothese H2 bestätigt sich zumindest deskriptiv der darin postulierte Zusammenhang. So zeigt sich ein Unterschied von fast neun Prozentpunkten im Befürwortungsanteil zwischen Abstimmungen mit und ohne Quorum, welcher jedoch aufgrund der niedrigen Fallzahl in Kombination mit der hohen Varianz der Berfürwortungsanteile nicht statistisch signifikant ist (s. Modell 4 in Tab. 6). Auch bei Operationalisierung des Zustimmungsquorums als kontinuierliche Variable zeigt sich die erwartete positive Korrelation. Grob gesagt steigt mit jedem zusätzlichen Prozentpunkt eines Zustimmungsquorums der Befürwortungsanteil um ein Drittel eines Prozentpunkts (siehe Modell 5 in Tab. 6). Auch hier bleibt jedoch aufgrund der geringen Varianz in der Höhe des Zustimmungsquorum offen, ob diese jenseits der Unterscheidung zwischen keinem und einem Quorum tatsächlich einen nennenswerten Unterschied macht (s. Modell 6 in Tab. 6).

In der Tendenz zeigt sich, dass Zustimmungsquoren mit einer geringeren Abstimmungsbeteiligung einherzugehen scheinen. Gleichzeitig sehen wir, dass, wie in Hypothese 3 postuliert, höhere Zustimmungsquoren auch mit einem höheren Befürwortungsanteil einherzugehen scheinen. Daraus folgt, dass bei steigender Abstimmungsbeteiligung der Befürwortungsanteil unter allen Abstimmenden tendenziell sinkt.¹⁸

Zuletzt zeigt sich auch, dass Volksentscheide, die terminlich mit einer Wahl zusammengelegt wurden, knapper ausfallen als es bei terminlich isolierten Entscheiden der Fall ist. Sowohl eine gleichzeitige Wahl, als auch die Abwesenheit eines Zustimmungsquorums scheinen also eine substanziell ähnliche Wirkung auf die Gegenmobilisierung aufzuweisen. Beide Koeffizienten unterscheiden sich nicht signifikant voneinander, jedoch auch nicht von Null. Somit steht unsere vorläufige Schlussfolgerung auf statistisch wackligen Beinen: Wenn ein Volksentscheid nicht am Zustimmungsquorum scheitern kann, weil keines existiert oder es aufgrund der durch die Wahl gesteigerten Beteiligung sicher erfüllt wird, so bleibt Gegnerinnen und Gegnern des Volksentscheids nur die Teilnahme, im Falle individueller Abstimmungsberechtigter, bzw. die Gegenmobilisierung, im Falle kollektiver Akteure, um diesen zu verhindern.

In Tab. 7 betrachten wir nun die Möglichkeit, dass sich die Salienz der Abstimmungsfrage moderierend auf die Wirkung des Zustimmungsquorums auswirkt. Dazu interagieren wir drei Maße für die Salienz der Abstimmungsfrage mit dem Indikator Zustimmungsquorum (Ja/Nein). Als Maße für die Salienz der Abstimmungsfrage betrachten wir zum einen den Anteil der Abstimmungsberechtigten, die für das Volksbegehren unterschrieben haben. Diese Variable geht den abhängigen Variablen, der Abstimmungsbeteiligung und dem Befürwortungsanteil, klar zeitlich voraus. Die Unterschriftenzahl setzt zudem ein Signal für Parteien und andere kollektive Akteure, wie groß das öffentliche Interesse an der Abstimmungsfrage ist und somit die zu erwartende Abstimmungsbeteiligung sein könnte. Je höher das öffentliche Interesse, desto geringer dürften die Erfolgsaussichten einer Kampagnenvermeidungsstrategie sein, so unsere theoretischen Überlegungen. Weiterhin operationalisieren wir die Zahl der Unterschriften auch als Unterschriftenüberhang, d. h. um wieviel Prozent ein Unterschriftenquorum übertroffen wurde. Diese Art der Operationalisierung berücksichtigt den Umstand, dass sich Unterschriftenquoren einerseits zwischen Ländern unterscheiden sowie über Zeit verändern können und andererseits, dass diese auch beeinflussen, wie viele Unterschriften in absoluter Zahl gesammelt werden. Zuletzt berücksichtigen wir auch, wie viele Parteien sich in Reaktion auf diese Signale eindeutig gegenüber dem Abstimmungsgegenstand positionieren. Je größer die Zahl der Parteien, die sich positionieren, desto größer dürfte die öffentliche Aufmerksamkeit, die der Abstimmung zukommt, ausfallen – wir betrachten hier alle relevanten Parteien, die regelmäßig in Landesparlamenten und dem Bundestag vertreten sind.

Es zeigt sich, dass das Vorzeichen des Interaktionsterms in allen drei Fällen, was die Abstimmungsbeteiligung anbelangt, positiv ausfällt (s. Modelle 1–3 in Tab. 7). Das bedeutet, je höher die Salienz der Abstimmungsfrage desto geringer fällt in der Tendenz die negative Wirkung des Zustimmungsquorums aus. Die Schätzung eines Modells mit Interaktionsterm auf einem kleinen Datensatz wie dem unseren ist jedoch mit erheblicher Unsicherheit behaftet, wie sich in den breiten Konfidenzintervallen zeigt. Wir verzichten daher auf eine weitergehende Interpretation der konkreten Koeffizientenwerte. Mit Blick auf die Befürwortungsanteile zeigen sich ähnliche Ergebnisse (s. Modelle 4–6 in Tab. 7).

Es ergeben sich also in Summe erste, mit Vorsicht zu betrachtende Anzeichen, dass unsere Überlegungen zur Abstimmungsbeteiligung, welche wir als Ergebnis strategischer Überlegungen von Individuen und kollektiver Akteure in Reaktion auf Zustimmungsquoren und Salienz der Abstimmungsfrage betrachten, zutreffen. Tatsächlich dürften aber mittelfristig vertiefende Einzelfallstudien oder vergleichende Fallstudien zu einzelnen Abstimmungen besser geeignet sein, diesen potenziellen Mechanismus empirisch zu erfassen.

Im Appendix präsentieren wir zusätzliche Tests, um die Robustheit unserer Ergebnisse zu prüfen. Zum einen iterieren wir durch alle Abstimmungen und berechnen die hier dargestellten Ergebnisse unter Auslassung jeweils einer Abstimmung.¹⁹ Zum anderen iterieren wir durch sämtliche mögliche Kombinationen der folgenden zusätzlichen Kontrollvariablen: Jahr der Abstimmung, Verfassungsänderung, Vorhandensein eines ebenfalls zur Abstimmung stehenden Gegenvorschlags, dem Zeitpunkt der Abstimmung innerhalb der Wahlperiode des Landtags und die über das Jahr gemittelte Arbeitslosenquote im jeweiligen Bundesland.²⁰ Diese zusätzlichen Tests erlauben uns einen Eindruck zu gewinnen, wie sensibel unsere Ergebnisse gegenüber der Modellspezifikation und möglichen Ausreißern im Datensatz sind. Bei Auslassung einer Abstimmung verändern sich die Punktschätzer für das Zustimmungsquorum kaum, sind jedoch weiterhin meist nicht statistisch signifikant.²¹ Die Punktschätzer sind stärker gegenüber der Modellspezifikation sensibel, jedoch tragen diese für alle Modellspezifikationen das gleiche erwartete Vorzeichen.²² Gleiches gilt für den Ausschluss von Abstimmungen vor 1990, Volksentscheiden zur Änderung der Landesverfassung oder Abstimmungen in Bayern.²³ Angesichts der zur Verfügung stehenden Fallzahlen sind potenziell erhebliche Verzerrungen durch einzelne Ausreißer möglich. Die grundlegenden Zusammenhänge bleiben jedoch auch bestehen, wenn Volksentscheide in Bayern oder vor 1990 von der Analyse ausgeschlossen werden. Auch wenn für Verfassungsreferenden über eine zusätzliche Dummyvariable kontrolliert wird oder die vier Abstimmungen über Verfassungsänderungen von der Analyse ausgeschlossen werden, bleibt der geschätzte Zusammenhang zwischen Zustimmungsquoren und Abstimmungbeteiligung unverändert.²⁴ Mit Blick auf die inferenzstatistische Einordnung unserer Ergebnisse stimmen uns unsere weiteren Analysen optimistisch, dass sich die ermittelten Zusammenhänge auch bei zukünftigen Abstimmungen einstellen werden. In zukünftigen Analysen, welche sich dann auf eine größere Zahl an Abstimmungen stützen können, dürften sich diese Zusammenhänge dann auch mit größerer Genauigkeit schätzen lassen.

6 Diskussion der politischen Implikationen der Ergebnisse

Was aber lässt sich aus den vorliegenden Ergebnissen für die Ausgestaltung von Zustimmungsquoren ableiten? Sicherlich gibt es berechtigte Bedenken, dass eine Initiative zwar mit der Unterstützung der Mehrheit der Abstimmenden, welche aber eine Minorität der Bevölkerung darstellt, die Gesetzgebung beeinflussen kann. Zustimmungsquoren scheinen sich jedoch neutral zu den Zustimmungsanteilen in der Bevölkerung zu verhalten. Tab. 8 illustriert dies: Angesichts geringerer Abstimmungsbeteiligung aber gleichzeitig höheren Befürwortungsanteilen bei Volksabstimmungen mit Zustimmungsquorum ist der Zustimmungsanteil, der Anteil der Ja-Stimmen relativ zur Gesamtzahl der Abstimmungsberechtigten, bei Volksentscheiden mit und ohne Zustimmungsquorum relativ ähnlich.

Tab. 8 Vergleich der Abstimmungsbeteiligung, des Befürwortungsanteils sowie des Zustimmungsanteils bei Volksentscheiden ohne und mit Zustimmungsquorum sowie Volksentscheiden, welche gleichzeitig mit Wahlen stattfinden

Gegnerinnen und Gegner des Quorums könnten dies als Argument für die Abschaffung von Zustimmungsquoren werten: Volksabstimmungen ohne Zustimmungsquoren weisen im Durchschnitt nicht geringere Zustimmungsanteile als Abstimmungen mit Quorum auf. Jedoch würde das Zustimmungsquorum als Sicherungsmechanismus gegen möglicherweise nicht-repräsentative Ergebnisse bei Abstimmungen mit niedriger Beteiligung wegfallen – dies betrifft die „unbeantworteten“ Entscheide in Tab. 3. Hier ist darauf hinzuweisen, dass die durchschnittliche Abstimmungsbeteiligung bei Volksentscheiden ohne Quorum zwar höher liegt als bei Volksentscheiden mit Quorum, diese jedoch immer noch hinter der durchschnittlichen Wahlbeteiligung zurückbleibt. Gegeben, dass eine niedrige Beteiligung auch tendenziell eine sozial ungleiche Beteiligung ist (Schäfer und Roßteutscher 2015; Schäfer 2010), kann das Zustimmungsquorum als Sicherungsmechanismus gesehen werden, welcher angesichts niedriger Beteiligung besonders nicht-repräsentative Abstimmungsergebnisse verhindert. Eine generelle Annullierung von Quorensystemen erscheint daher auch in Anbetracht der parteipolitischen Positionen in naher Zukunft sehr unwahrscheinlich.

Doch auch die grundsätzliche Zusammenlegung von Abstimmungen mit Wahlen drängt sich nicht als Lösung auf. Zum einen würde dies mitunter eine starke zeitliche Diskrepanz zwischen Abschluss der Unterschriftensammlung und dem daraus resultierenden Volksentscheid bedeuten. Zum anderen bestünde die Gefahr, dass eine sachliche Auseinandersetzung über das Abstimmungsthema durch parteipolitische Auseinandersetzungen im Rahmen der Wahlkampagne überlagert wird.

Als Kompromiss für die generelle Handhabung von Volksentscheiden auf Landesebene böte sich eine Version der Regelung an, die seit 2008 in Hamburg bei direktdemokratischen Abstimmungen mit gleichzeitig stattfindenden Bundes- oder Landtagswahlen gilt: Hier kommt ein dynamisches Mehrheitsbild zum Einsatz, das sich am Ergebnis der Wahl – und damit an der generellen Wahlbeteiligung, nicht an der Gesamtheit aller Abstimmungsberechtigten – orientiert.²⁵

7 Konklusion

Zustimmungsquoren wurden eingeführt, um eine Mindestlegitimierung von in Volksabstimmungen getroffenen Entscheidungen zu sichern. Weiterhin sollte eine gezielte Boykottierung des Wahlkampfes oder der Abstimmung selbst, wozu das Beteiligungsquorum klare Anreize setzt, vermieden werden. Wir gingen jedoch davon aus, dass sich auch ein Zustimmungsquorum negativ auf die Abstimmungsbeteiligung auswirkt: Auf individueller Ebene erscheint es wenig rational für einzelne Wahlberechtigte, sich an Volksentscheiden zu beteiligen, die aufgrund absehbar niedriger Beteiligung unbeantwortet bleiben. Sobald ein Zustimmungsquorum für eine Abstimmung gilt, entstehen zudem Anreize für kollektive Akteure, die öffentliche Aufmerksamkeit diesbezüglich durch gezielte Diskursabstinenz im Abstimmungskampf gering zu halten und den Entscheid so am Quorum scheitern zu lassen. Dies dürfte umso mehr gelten, je geringer das öffentliche Interesse an einem Abstimmungsthema ausfällt.

Nach Analyse aller Volksentscheide, die auf Länderebene in der Bundesrepublik Deutschland auf Basis eines Volksbegehrens initiiert wurden, zeichnet sich ab, dass sich auch Zustimmungsquoren in nachteiliger Weise auf die Abstimmungsbeteiligung auswirken können. Gemäß unseren Analysen sinkt die Abstimmungsbeteiligung bei Volksentscheiden mit Zustimmungsquorum durchschnittlich um ein Fünftel im Vergleich zu Volksentscheiden ohne Zustimmungsquorum.

Auch unsere weiteren Ergebnisse sind in Einklang mit unseren theoretischen Überlegungen, dass sich auch Zustimmungsquoren negativ auf die Abstimmungsbeteiligung auswirken, weil primär (potenzielle) Gegnerinnen und Gegner der Abstimmung fernbleiben. So zeigt sich, dass ein Zustimmungsquorum positiv mit dem Anteil der Befürworterinnen und Befürworter unter allen Abstimmenden (Befürwortungsanteil) korreliert. Sobald ein solches nicht existiert, können die Gegnerinnen und Gegner einer Initiative den Volksentscheid nur durch eine relative Mehrheit ihrer Position verhindern, sie müssen also gegen den Entscheid mobilisieren. Folglich fallen Entscheide umso knapper aus, je niedriger das Zustimmungsquorum ist: denn je niedriger die Quorenhöhe, desto niedriger die Wahrscheinlichkeit, dass der Entscheid am Quorum scheitert.

Gleiches gilt für Volksentscheide, die terminlich mit einer Wahl zusammenfallen: Hier bietet sich ebenso wenig die Chance, eine Abstimmung durch Diskursvermeidung am Zustimmungsquorum scheitern zu lassen, da die Abstimmungsbeteiligung aufgrund der zeitgleich stattfindenden Wahl stets vergleichsweise hoch ausfallen wird. Weiterhin gilt, dass Gegnerinnen und Gegner durch eine gleichzeitig stattfindende Wahl mobilisiert werden und ohne weitere Kosten gleichzeitig über das Volksbegehren abstimmen können. Dementsprechend ist der Anteil der Befürworterinnen und Befürworter unter allen Abstimmenden auch hier durchschnittlich niedriger als bei terminlich isolierten Abstimmungen mit Zustimmungsquorum. Zuletzt zeigten sich in unseren Daten auch Tendenzen, dass diese Zusammenhänge von der Salienz einer Abstimmungsfrage moderiert werden. Während sich bei Entscheiden von großem öffentlichem Interesse eine Kampagnenvermeidungsstrategie als wenig aussichtsreich präsentiert, dürfte es bei kaum salienten Abstimmungen für Gegnerinnen und Gegner tatsächlich rational erscheinen, auf ein Scheitern am Zustimmungsquorum zu setzen.

Welche Implikationen haben nun aber die hier präsentierten Ergebnisse für die Debatte um die Absenkung oder gar Abschaffung von Zustimmungsquoren? Misst man der Höhe der Abstimmungsbeteiligung, ungeachtet der Verteilung der Stimmen auf Zustimmung und Ablehnung, normativen Gehalt zu, so sprechen unsere Ergebnisse tendenziell gegen Zustimmungsquoren oder zumindest für deren Absenkung. Diese Schlussfolgerung hängt jedoch auch wesentlich davon ab, welche Bedeutung man statistischen Signifikanztests in Aggregatdatenanalysen beimessen möchte. Die empirische Prüfung der insgesamt vier Hypothesen bestätigt in der Substanz, wenn auch selten in der statistischen Signifikanz, unsere theoretischen Überlegungen, dass sich auch ein Zustimmungsquorum negativ auf die Abstimmungsbeteiligung auswirken kann.

Zwar präsentieren sich unsere Ergebnisse als robust gegenüber verschiedenen Modellspezifikationen, jedoch sind diese andererseits nicht statistisch signifikant. Mit Blick auf die Fallzahlen der hier präsentierten Auswertung sind unbedingt weitere empirische Arbeiten zu den Auswirkungen von Zustimmungsquoren mit einer größeren Anzahl an Untersuchungsobjekten sinnvoll. Dies könnte schon in wenigen Jahren möglich sein, denn die Nutzung direktdemokratischer Instrumente nimmt in Deutschland wie auch in anderen Ländern zu: Der Verein Mehr Demokratie e. V., welcher die Entwicklung der Direkten Demokratie in den deutschen Ländern und Kommunen akribisch begleitet, zählt momentan 23 laufende Verfahren der direkten Demokratie auf Landesebene.²⁶ Weiterhin böte das ebenfalls in der Vielfalt der Zustimmungsquoren heterogene Feld der Bürgerentscheide in deutschen Kommunen ein fruchtbares Forschungsfeld. Nicht zuletzt könnten auch vertiefende Fallstudien zu einzelnen Abstimmungskampagnen zur Prüfung der postulierten empirischen Zusammenhänge beitragen.