Migrationspolitik in Deutschland
Um die Dynamiken des Parteiensystems während der Flüchtlingskrise im Politikfeld Migration bedeutungsvoll analysieren zu können, ist zunächst zu definieren, welche Dimensionen das Politikfeld umfasst und welche deutschen Debatten in ihm verortet werden können. Dies ist besonders wichtig, da es sich um ein dynamisches und facettenreiches Politikfeld handelt, bei dem eine einheitliche Abgrenzung zu anderen Politikbereichen schwerfällt (Gestmann und Hilz 2017). In der vorliegenden Arbeit ist sowohl Flüchtlings- und Migrationspolitik als auch Integrationspolitik gemeint. Diese unterschiedlichen Facetten bieten Raum für variierende Positionierungen und Wettbewerbsdynamiken der Parteien (Lutz 2019; Money 1999). In den meisten europäischen Ländern basiert Migrationspolitik auf einem parteilichen Konsens, der einer wirtschaftlichen Logik folgt, während die Integrationspolitik einer parteiischen Logik folgt, die durch den Wahlkampf bestimmt wird (Givens und Luedtke 2005). Beim parteiischen Konsens wird auch von einem „Gentlemen-Agreement“ der Parteien gesprochen (Kortmann und Stecker 2017), da alle Parteien sich einen Wettbewerbsvorteil versprechen, wenn das Thema nicht auf die Agenda gesetzt wird.
Eine forcierte Trennung der Facetten als eigenständige Politikfelder ergibt wenig Sinn, da dies nicht die Interdependenzen im parteipolitischen Wettbewerb in Deutschland widerspiegelt, weder historisch, noch gegenwärtig (Borkert und Bosswick 2011; Gestmann und Hilz 2017). Es ist zu bezweifeln, dass die Verhandlungen in den politischen Bereichen während der Flüchtlingskrise sowohl von den Parteien als auch von der Wählerschaft so getrennt werden können; daher werden sie in der vorliegenden Analyse als ein Politikfeld betrachtet. Aus dieser Konzeption ist zugleich abzuleiten, dass das Politikfeld über die Zeit nicht konsistent sein kann und dass durch unterschiedliche thematische Betonungen variierende Wettbewerbsbedingungen und Positionierungen der Parteien hervorgerufen werden können. Des Weiteren treffen in dem Politikfeld widersprüchliche Interessen aufeinander, wie beispielsweise der Bedarf nach Arbeitsmarktmigration und Forderungen nach restriktiveren Migrationspolitiken (Boswell 2009b; Rosenblum und Cornelius 2012). Hollifield (2015) spricht von einem liberalen Dilemma, da liberale Staaten einerseits auf Offenheit setzen, die sie im Politikfeld Migration auch Flüchtlingen und Migranten gewähren wollen. Andererseits steht die liberale Handlungsmaxime aber potentiell im Gegensatz zum Ziel, der einheimischen Bevölkerung möglichst gute wirtschaftliche Bedingungen zu gewährleisten oder den Zugang zu Sozialsystemen zu regulieren.
Das Politikfeld Migration hat in Deutschland bereits einen starken Wandel erlebt (Bieber et al. 2017; Blätte 2015; Heckmann und Wiest 2015; Hess und Green 2016). Vor der Flüchtlingskrise wird Migration von der Politik und den Parteien überwiegend aus einem Blickwinkel der Arbeitsmarktmigration bearbeitet, d. h. aus wirtschaftspolitischer Sicht (Niedermayer 2018), Integration hingegen mit dem Ziel, „…Menschen mit Migrationshintergrund zu ermöglichen, chancengleich und gleichberechtigt am sozialen, politischen, kulturellen und wirtschaftlichen Leben teilzunehmen…“ (Gestmann und Hilz 2017, S. 220). Dabei folgen die Parteien einer parteiischen Logik, die durch den Wahlkampf bestimmt wird (Lutz 2019). Heckmann und Wiest (2015) gliedern in ihrer Betrachtung das Politikfeld Migrations- und Integrationspolitik von 1995–2011 in vier Phasen auf (Tab. 1). Für die vorliegende Analyse wird das Politikfeld um die Dimension Flüchtlingspolitik und eine fünfte Phase ergänzt, da im Zeitraum der Flüchtlingskrise vorwiegend diese Dimension von den Parteien bearbeitet wird. Es zeigt sich hier die Entwicklung von Migrations- und Integrationsdebatten hin zu einer Kombination mit flüchtlingspolitischen Themen. Daher wird im weiteren Verlauf auch vom Politikfeld Flüchtlings- und Migrationspolitik gesprochen.
Tab. 1 Entwicklung der deutschen Flüchtlings- und Migrationspolitik seit 1955. (Quelle: Übersetzung von Heckmann und Wiest 2015; mit eigenen Ergänzungen von 2012–2018) Parteienwettbewerb in Deutschland
Die Analyse des Parteienwettbewerbs baut auf den breit rezipierten Konzepten des Wettbewerbs um Themen (Issue Competition) sowie dem Wettbewerb um politische Positionen (Spatial Competition) auf (Budge 1994; Petrocik 1996; Riker 1993). Dem Wettbewerb um Positionen ist der Themenwettbewerb vorgeschaltet, da die Parteien so versuchen von ihnen favorisierte Themen auf die politische Agenda zu setzen. Im Fokus der Analyse steht der Wettbewerb um politische Positionen, mit denen sich die Parteien im parlamentarischen Wettbewerb behaupten müssen, da das Thema Migration durch den hohen Problemdruck nicht von der Agenda zu nehmen ist.
Um die Bedeutung des Politikfelds in Deutschland verstehen zu können, ist eine Betrachtung der Salienz hilfreich. Die Themenkonjunktur der Flüchtlings- und Migrationspolitik vor der Flüchtlingskrise lässt sich parallel zur thematischen Aufarbeitung anhand der Asylantragszahlen abbilden (siehe Abb. 1). So findet das Thema immer wieder Einzug in den parteipolitischen Diskurs, vor allem wenn steigende Asylantragszahlen Druck auf die Parteien ausüben, politisch aktiv zu werden. Die Flüchtlings- und Migrationspolitik ist trotz ihrer zwischenzeitlich gestiegenen Salienz und immer wiederkehrender Aktualität dennoch kein Kernthema des deutschen Wahlkampfs bzw. des Parteienwettbewerbs im Allgemeinen (Green 2006). Die Parteien sind sich der Risiken der Bearbeitung dieses Politikfeldes bewusst und wählen die Strategie des „Gentlemen-Agreements“ bzw. des parteiischen Konsenses, der einer wirtschaftlichen Logik folgt, da es mit hohen elektoralen Kosten verbunden sein kann, sich zu positionieren (Givens und Luedtke 2005; Kortmann und Stecker 2017).
Parlamentarischer Parteienwettbewerb: Ideologische Positionierung
Die Auseinandersetzung mit der Flüchtlings- und Migrationspolitik westeuropäischer Staaten birgt durch die facettenreiche Gestaltung des Politikfeldes konzeptionelle Besonderheiten für die Parteienpositionierung. So lässt sich das Politikfeld in Deutschland keiner der beiden dominanten Konfliktlinien (wirtschafts- oder gesellschaftspolitisch) eindeutig zuordnen, da eine Vielzahl von unterschiedlichen Politikbereichen angeschnitten wird. Dies können je nach Framing der Parteien oder der Öffentlichkeit ökonomische Facetten, Themen der nationalen Geschlossenheit bzw. des nationalen Selbstverständnisses sowie rechtliche Fragen der Staatsangehörigkeit und emotional aufgeladene Fragestellungen wie Moralvorstellungen oder damit verbundene Traditionen sein (Boswell 2009a; Brettell und Hollifield 2008; Odmalm 2011). Darüber hinaus folgen die unterschiedlichen Themen den bereits erläuterten unterschiedlichen Wettbewerbslogiken: die Flüchtlings- und Migrationspolitik einem parteiischen Konsens, der aus einer wirtschaftlichen Logik resultiert, während die Integrationspolitik einer parteiischen Logik folgt, die durch den Wahlkampf bestimmt wird (Givens und Luedtke 2005).
Ein Literaturstrang sieht insbesondere in diesem Politikfeld die Herausbildung einer neuen gesellschaftlichen Konfliktlinie, anhand derer einerseits libertär-kosmopolitische und andererseits autoritär-nationalistische Positionen entstehen und die speziell als Folge der Globalisierung eintrete (Calhoun 2007; Kriesi et al. 2006; Merkel 2017). Ein anderer prominenter Ansatz sieht in der Flüchtlings- und Migrationspolitik westeuropäischer Nationalstaaten keine gänzlich neue Dimension des Parteienwettbewerbs, sondern ein weiteres Politikfeld, das – je nach gesellschaftlichen Voraussetzungen – in bestehende dominante Konfliktlinien integriert wird (Odmalm 2011). Flüchtlings- und Migrationspolitik kann demnach ideologisch sowohl einer wirtschaftlichen Wettbewerbsdynamik folgen, als auch aus einer gesellschaftspolitischen Dynamik, die sich wiederum mehr an postmaterialistischen versus materialistischen Werten angliedert, aber auch moralische Implikationen beinhalten kann. Jedes Land besitzt andere Voraussetzungen für die Parteien und lässt daher bei der Migrationsdebatte unterschiedliche Wettbewerbs- und Framingstrategien zu (Bale 2003; Boswell 2009b; Dahlström und Esaiasson 2013; Givens und Luedtke 2004; Green-Pedersen und Krogstrup 2008; Wayne et al. 1994).
Der vorliegende Beitrag nimmt an, dass sich die Parteien im Bundestag durch die Überlappung verschiedener Dimensionen im untersuchten Politikfeld entsprechend der allgemeinen Links-Rechts-Dimension positionieren, die je nach zeitlichem Themenschwerpunkt andere Wettbewerbsdynamiken begünstigt. Durch diese Strategie lässt sich eine ideologische Positionierung der Parteien von links nach rechts erwarten. Daten des Chapel-Hill-Expert-Survey bilden die allgemeine Links-Rechts-Dimension mit dem Item lrgen (left-right general) ab (Polk et al. 2017)Footnote 2. Die Daten lassen ein Ranking der Parteien in Deutschland in aufsteigender Reihenfolge erwarten: Die Linke, Bündnis 90/Die Grünen, SPD und dann CDU sowie CSU (ebd.).
Hypothese 1
Die Parteipositionen in der deutschen Flüchtlingspolitik lassen sich auf einer allgemeinen politischen Dimension verorten. Daher ist die folgende Reihung von links nach rechts zu erwarten: Die Linke, Bündnis 90/Die Grünen, SPD und dann CDU sowie CSU.
Parlamentarischer Parteienwettbewerb: Opposition und Regierung
Einer der wohl bedeutendsten Faktoren für die Strukturierung des Parteienwettbewerbs in parlamentarischen Demokratien ist die Unterscheidung der Parteien nach Regierung und Opposition (Franzmann 2016). Ob eine Partei in Regierungsverantwortung ist oder nicht, bestimmt ihre Machtposition im Parlament und damit auch, welcher Mittel sie sich bedienen kann, um am legislativen Prozess mitzuwirken. Einer schwachen Opposition bleiben für die Umsetzung ihrer eigenen Interessen im Parlament nur begrenzte Strategieoptionen, da sie ausschließlich durch Kooperation mit den Regierungsparteien Impulse in Gesetzesvorlagen einbringen kann (Hohl 2017). Eine klare Konfrontationsstrategie ermöglicht zwar ein Gegengewicht im politischen Diskurs der Parlamentsparteien, verringert aber die Chancen eigene Gesetzesentwürfe mehrheitsfähig zu machen.
Die Opposition kann sich bei homogenen Positionen themenweise organisieren oder gespalten das Gegenstück zur Regierung bilden, wenn beispielsweise bei einer Regierung der Mitte am linken und rechten Ende der ideologischen Skala Oppositionsakteurinnen und -akteure positioniert sind oder gar eine Anti-System-Partei im Parlament vertreten ist. Im Falle des 18. Deutschen Bundestags gehören die Parteien Die Linke sowie Bündnis 90/Die Grünen zur Opposition und stehen der Regierung bei der Flüchtlings- und Migrationspolitik auf dem linken Ende der Skala gemeinsam gegenüber. Die Aufgabe der Opposition ist vor allem die Kontrolle des Regierungshandelns. Diese Aufgabe stellt im 18. Bundestag eine besondere Herausforderung dar, da die Opposition mit 20,32 % der Sitze besonders klein ist und einige Kontrollfunktionen nur mithilfe von Stimmen aus den Regierungsparteien nutzen kann. Aus diesem Grund verabschiedete die Regierung eine Sonderregelung zum Minderheitenschutz, die die Hürden für beispielsweise die Einsetzung eines Untersuchungsausschusses heruntersetzt. Weitere Anstrengungen der Partei Die Linke, andere Hürden für die effektive Arbeit der Opposition an die Gegebenheiten anzupassen, wurden vom Bundesverfassungsgericht am 3. Mai 2016 abgewiesen (Bundesverfassungsgericht 2016).
Aus diesem Grund wird entsprechend der in H1 angenommenen Reihung, aber entgegen der Einschätzungen von Expertinnen und Experten (Polk et al. 2017), für die Arena des Parlaments eine deutliche Differenz zwischen den Positionen der Regierungs- und Oppositionsparteien angenommen. Die Regierungsparteien positionieren sich als Einheit und auch die Oppositionsparteien positionieren sich als Teil ihrer Abgrenzungsstrategie zur Regierung geschlossener, als es ihre ideologische Ausrichtung erwarten lässt. Besonders deutlich wird die Diskrepanz bei der SPD, die ideologisch laut Chapel-Hill-Expert-Survey fast dieselbe Position einnimmt wie Bündnis 90/Die Grünen, aber durch ihre Regierungszugehörigkeit an die Position der CDU/CSU-Fraktion rückt (ebd.).
Hypothese 2
Die Positionen der Oppositionsparteien und Regierungsparteien im Bundestag sind in den Positionen zur Flüchtlings- und Migrationspolitik deutlich different und lassen sich anhand geringerer Distanz der Positionen innerhalb der beiden Gruppen und einer großen Distanz zwischen ihnen messen.
Die SPD zwischen Regierungsverantwortung und Überzeugung
Nach der Konzeption des Politikfeldes sowie der Herausarbeitung der parteipolitischen und ideologischen Dynamiken im Parlament, ist es wichtig zu verstehen, warum die SPD in dieser Konstellation eine Sonderrolle als Regierungspartei und ideologisch mittig positionierte Partei einnimmt. Die SPD modernisierte sich ab den 1990ern zu einer Catch-All-Partei und geriet durch den Wettbewerb mit ideologischen Nachbarn aus beiden Lagern, sowohl von linker als auch rechter Seite, über die Jahre immer weiter unter Druck (Dostal 2017a). Der Parteienwettbewerb war in Deutschland von den beiden großen ehemaligen Volksparteien SPD und CDU dominiert, die in unterschiedlichen Koalitionskonstellationen oft gemeinsam die Regierung stellten (Niedermayer 2015, 2018). Aus der Zusammenarbeit in den Großen Koalitionen resultiert auf der sozio-ökonomischen Wettbewerbsdimension eine Linksverschiebung in Richtung mehr Staatsinterventionismus sowohl bei der SPD als auch bei der CDU. Zusätzlich vollzog die CDU auf der sozio-kulturellen Wettbewerbsdimension eine Verschiebung in die Mitte (Jakobs und Jun 2018; Jun 2019). Dies sowie die Etablierung neuer Parteien, wie der Alternative für Deutschland (AfD), und damit die flexibler werdenden Wettbewerbsdynamiken stellen die SPD vor Herausforderungen, besonders im hier untersuchten Politikfeld Migration während der 18. Legislaturperiode im Bundestag.
Die von der SPD 2011 ausgeschlossene Option auf eine Große Koalition und ihre daraus resultierenden Probleme bei der Koalitionsbildung mit der CDU/CSU 2013 sind ein weiteres Indiz für die angespannte Wettbewerbs- und Koalitionssituation der Partei (Dostal 2017a). Während der Koalitionsverhandlungen und dem anschließenden Mitgliedervotum stimmten die Jusos gegen die Fortsetzung der Großen Koalition (FAZ 2013; Spiegel Online 2013) und auch Wolfgang Thierse, langjähriger SPD-Politiker, beschreibt die Situation als Zerreißprobe für die SPD (Deutschlandradio 2013). Dennoch stimmen die Mitglieder der SPD mit 76 % der Stimmen für die Große Koalition (Süddeutsche Zeitung 2013). Der Eintritt in die Regierungskoalition war mit dem Mitgliederbeschluss entschieden. Wie weit die SPD aber tatsächlich ideologisch von den anderen Regierungsparteien positioniert war, zeigen die Chapel-Hill-Daten (Abb. 2). Die SPD positionierte sich nach Einschätzungen von Expertinnen und Experten aus dem Jahr 2014 viel dichter zu den beiden Oppositionsparteien als zu den Parteien der Großen Koalition. Die ideologische Nähe der Parteien und die Bemühungen in den Koalitionsverhandlungen reichten für ein Regierungsbündnis und zeigen dennoch ein sehr gespaltenes Bild der SPD. Die ideologische Positionierung zur Opposition und die Verpflichtungen gegenüber den Regierungsparteien CDU und CSU stellen einen Zielkonflikt dar: die Verfolgung linkerer Positionen als die Regierungsparteien und die Teilhabe am Regierungsbündnis als handlungsfähige Partei, die ihre Entscheidungen gegenüber ihrer Wählerschaft rechtfertigen muss.
Darüber hinaus zeigt sich hier, dass besonders die SPD unter Druck steht, die Flüchtlings- und Migrationspolitiken der Regierung zu rechtfertigen. Das liberale Dilemma, demzufolge liberale Staaten vor allem in der Migrationspolitik mit Zielkonflikten konfrontiert sind (Hollifield 2015), stellt vor allem Regierungsparteien vor Herausforderungen. Die Handlungsmaximen des Staates und somit auch von Regierungsparteien lassen sich anhand von vier Zielen verdeutlichen: Fairness bei der Umverteilung, Akkumulation von Reichtum, Erhaltung eines hohen Maßes an Sicherheit für die Bevölkerung sowie Sicherung der institutionellen Legitimität (Boswell 2009b). Die Verfolgung eines dieser Ziele bedeutet auch immer, Abstriche in einem der anderen hinnehmen zu müssen (ebd.). Dieses Dilemma wird für die liberalere SPD dadurch verstärkt, dass sie grundsätzlich eine deutlich linkere Position als die anderen Regierungsparteien verfolgt. Daraus lässt sich die Erwartung ableiten, dass sich die SPD relativ zur Union sehr unterschiedlich positioniert – abhängig davon, ob sie eher ihrer ideologischen Ausrichtung oder ihren Verpflichtungen innerhalb der Regierungskoalition folgt. Sie ist als einzige Partei mit einer Vielzahl an Dilemmata konfrontiert, die ihre Handlungsfähigkeit in der Flüchtlings- und Migrationspolitik beeinflussen. Neben der Regierungsverantwortung sollte daher auch der thematische Schwerpunkt bzw. die Betonung unterschiedlicher inhaltlicher Facetten des Politikfeldes einen Einfluss auf die Position der SPD haben. Die SPD befindet sich in einem starken Spannungsverhältnis zwischen ihren Koalitionsverpflichtungen und ihrer eigenen ideologischen Positionierung:
Hypothese 3
Die Position der SPD zur CDU gestaltet sich im Laufe der Legislaturperiode ungleichmäßig, d. h. sie positioniert sich mal entsprechend ihrer Regierungszugehörigkeit dichter an der CDU oder, entsprechend ihrer eigentlichen ideologischen Positionierung, dichter an den Oppositionsparteien.