Zusammenfassung
Während der Strafvollzug in Gefängnissen in Deutschland als nicht privatisierbar gilt, wurde eine eng verwandte, gleichwohl heiklere Staatsaufgabe, die Unterbringung schuldunfähiger oder gemindert schuldfähiger Straftäter in forensischen Kliniken, der sogenannte Maßregelvollzug (MRV), in den vergangenen 15 Jahren in 5 von 16 Bundesländern privatisiert, also privaten Betreibern übertragen. Der Beitrag untersucht mit Hilfe einer mvQCA, warum es zur Privatisierung kam. Dabei erlaubt es die Methode der mvQCA, nach Kombinationen von Bedingungen zu suchen. Während weder der in der Literatur häufig angeführte Problemdruck noch Parteiendifferenz als übliche Verdächtige der Staatstätigkeitsforschung einen Effekt hatten, konnte der institutionelle Kontext des MRV (das Land selbst nimmt die Aufgabe wahr) als notwendige Bedingung für eine Privatisierung identifiziert werden. Darüber hinaus haben im Wesentlichen diejenigen Länder den MRV privatisiert, in denen eine überdurchschnittlich starke Haushaltskonsolidierung durchgeführt wurde.
Abstract
The privatization of prisons is unheard of in Germany. A closely related yet more sensitive public responsibility – hospital order treatment (HOT) of criminals with diminished capacity or criminally incapable offenders in forensic hospitals – was privatized in 5 out of 16 Länder during the last 15 years. In this article, we apply mvQCA in order to identify the causes of this privatization. MvQCA allows us to identify conjunctions of causes. Unlike suggested by the literature, neither problem pressure in hospital order treatment itself, nor partisan politics had an effect. Instead, we identified the institutional setting (the Land is the operator of hospital order treatment) as a necessary condition of the privatization of HOT. Furthermore, HOT was largely privatized in those Länder where the budget consolidation policy was above average.
This is a preview of subscription content, log in via an institution to check access.
Notes
Der Maßregelvollzug gem. §§ 63 und 64 StGB ist zu unterscheiden von der Sicherungsverwahrung gemäß § 66 StGB, die bei schuldfähigen Straftätern nach Verbüßung einer Haftstrafe verhängt werden kann, wenn ein Hang zur Begehung schwerwiegender Straftaten besteht (Stolpmann 2010).
Für das Land Hessen, in dem nur eine Organisationsprivatisierung stattgefunden hatte, befand das Verfassungsgericht, dass die Verfassungsbeschwerde eines dort Untergebrachten unbegründet sei.
Zur Begründung, warum Mecklenburg-Vorpommern aus der Analyse ausgeschlossen wird, vgl. Abschn. 3.
Es fanden im Zeitraum 2010–2012 vier Befragungen persönlich, fünf telefonisch und zwei weitere schriftlich statt. Bei 7 von 11 Experten handelte es sich um Mitarbeiter der Ministerialbürokratie (sechs Referenten, ein ehemaliger Staatssekretär) aus verschiedenen Bundesländern und dem Bund, vier weitere Gesprächspartner waren ein Rechtsexperte, der Leiter einer Maßregelvollzugsklinik sowie zwei weitere Experten, die in diesem Bereich beratend tätig sind oder waren.
Nun dürfen grundrechtseinschränkende Maßnahmen nur noch durch Beamte vollzogen werden, die Fachaufsicht erfolgt mit Weisung (Nds. Drs. 16/2088).
Es gibt Länder, die zwar gesetzlich eine Privatisierung vorsehen, diese aber nicht oder nur in untypischen Ausnahmefällen tatsächlich realisiert haben (z. B. NRW und Bayern). Diese werden hier unter die Nicht-Privatisierer subsumiert. In Niedersachsen ist das Bild gemischt, aber der Umfang der Privatisierung (acht von zehn Einrichtungen privatisiert) rechtfertigt es, das Land unter die funktionalen Privatisierer zu fassen.
Dies geht von der Gestaltung des Beleihungsvertrags über Vereinbarungen zur Personalausstattung und Qualitätssicherung zwischen Klinikträger und Ministerium, die Rechts- und die Fachaufsicht durch die aufsichtführende Behörde, deren Beteiligung an der Personalauswahl, Beiräte und Beschwerdestellen, Besuchskommissionen bis zu der auch vom BVerfG eingeforderten parlamentarischen Kontrolle der Aufgabenwahrnehmung (2 BvR 133/10, Rn 122 ff.; vgl. allgemein Sack 2006, S. 59 ff.).
Unklar sind die Ursachen für die extremen Unterschiede in den Prävalenzraten zwischen den Bundesländern, da die strafrechtlichen Rahmenbedingungen (Schuldfähigkeits- und Einweisungsvoraussetzungen) ja bundesweit unverändert dieselben sind (Traub und Weithmann 2008).
Die Krankenhauslandschaft ist in Deutschland im Umbruch wie in kaum einem anderen Land (Böhlke et al. 2009; Klenk und Reiter 2012). Im Wesentlichen wurden vormals öffentliche Klinken an private (und auch an frei-gemeinnützige) Träger verkauft. Derzeit liegt der Anteil privater Klinikkonzerne bei 35,1 % (DESTATIS 2015a). Für diese Entwicklung gibt es wiederum ein komplexes Ursachenbündel, in dem grundlegende Umstellungen in der Gesundheitspolitik und große fiskalische Schwierigkeiten auf der kommunalen wie auf der Landesebene zentrale Eckpunkte darstellen.
Die psychiatrischen Fachkliniken der Länder (Landeskrankenhäuser) gehen in ihrer Grundstruktur auf das 19. Jahrhundert zurück (BT-Drs. 7/4200, S. 93), haben aber – wie die psychiatrische Versorgung insgesamt – seit der einflussreichen Enquete-Kommission zur Lage der Psychiatrie in Deutschland von 1975 einen umfassenden Wandel erfahren. 2007 erbrachten die Landeskliniken bundesweit noch um die 62 % der psychiatrischen klinischen Behandlungen (Gesundheitsministerkonferenz 2007, S. 25).
Dies geschieht entweder, indem die Länder Zuwendungszusagen machen, der private Träger dann über diese Summe einen Kredit aufnimmt und das Land die Tilgungs- und Zinskosten, beispielsweise über einen Zeitraum von 15 Jahren, übernimmt, oder über einen Zuschlag, den die Länder dem Betreiber zusätzlich zum Tagessatz für die Untergebrachten zahlen (z. B. in Thüringen, PlPr. 3/55, S. 4717). Die finanziellen Effekte der Privatisierung liegen weitgehend im Dunklen, u. a. weil die Beleihungsverträge, in denen die Konditionen festgelegt werden, geheim sind.
Dies erfolgt anhand eines Konsolidierungsindikators, der als Kriterien u. a. das Niveau der Primärsaldoquote in Prozent des BIP und das Niveau und die Entwicklung der Staatsverschuldung enthält.
Die vergleichende Wohlfahrtsstaatsforschung befasst sich nicht mit Privatisierung im hier verwendeten engeren Sinne, der Begriff wird allenfalls in einem weiteren, metaphorischen Sinne verwendet (vgl. Sack 2015). Wenn es um die Entwicklung, insbesondere den Rückbau des Wohlfahrtsstaates geht, wird in dieser Literatur die Erklärungskraft der Parteiendifferenz recht kontrovers diskutiert. Während die einen die klassischen rechts-links-Unterschiede kaum noch für relevant halten (Huber und Stephans 2001; Pierson 2001), finden die anderen das Gegenteil (z. B. Gingrich 2011).
Anstatt wie die meisten Studien Privatisierungserlöse zu messen, werden hier formelle und materielle Privatisierung sowie graduelle Unterschiede in der öffentlichen Eignerschaft erfasst. Überdies wird jenseits der Einordnung der Parteien in ein links-rechts-Schema deren ideologische Verortung genauer erfasst.
Vgl. www.tosmana.net.
Ob diese erwarteten Investitionen dann tatsächlich erfolgt sind, wurde bislang noch nicht überprüft. In Thüringen bemängelte 2010 der Landesrechnungshof, dass die Unterbringungskosten – z. T. aufgrund unklarer Vereinbarungen über die Umlage der Investitionen – erheblich angestiegen seien (Thüringer Rechnungshof 2010, S. 151).
Eine formale Auswertung der QCA mit dem outcome 0 ist zwar methodisch sicherlich interessant, aber inhaltlich in Bezug auf unser Erkenntnisinteresse nicht zielführend. Wir konzentrieren uns in der Fragestellung auf die Gründe der Privatisierung und nicht auf die Ursachen der Nicht-Privatisierung. Inhaltlich ist es doch eher überraschend – und damit das wissenschaftliche puzzle –, dass es beim Maßregelvollzug überhaupt zu Privatisierungen kam.
Literatur
Barisch, Susann 2010. Die Privatisierung im deutschen Strafvollzug. Unter Einbeziehung des Jugendstrafvollzuges und unter Berücksichtigung entsprechender Entwicklungen in Großbritannien, Frankreich und den USA. Münster: Waxmann.
Baur, Fritz 2010. Vollzugsgrundlagen, Organisation und Finanzierung. In Maßregelvollzugsrecht: Kommentar, 3. Aufl., Hrsg. Heinz Kammeier, 69–106. Berlin: De Gruyter.
Belke, Ansgar, Frank Baumgärtner, Friedrich Schneider, und Ralph Setzer. 2007. The different extent of privatization. Proceeds in OECD countries: a preliminary explanation using a public-choice approach. Finanzarchiv/Public Finance Analysis 63:211–243.
Boix, Charles 1997. Privatizing the public business sector in the eighties: economic performance, partisan responses and divided governments. British Journal of Political Science 27:473–496.
Böhlke, Nils, Thomas Gerlinger, Kai Mosebach, Rolf Schmucker, und Thorsten Schulten (Hrsg.). 2009. Privatisierung von Krankenhäusern. Erfahrungen und Perspektiven aus Sicht der Beschäftigten. Hamburg: VSA.
Broß, Siegfried 2007. Privatisierung öffentlicher Aufgaben: Gefahren für die Steuerungsfähigkeit von Staaten und für das Gemeinwohl? Unter besonderer Berücksichtigung des Straf- und Maßregelvollzugs. In Maßregelvollzug in Zeiten ökonomischer Begrenzung, Hrsg. Nahlah Saimeh, 9–27. Bonn: Psychiatrie Verlag.
Bruckenberger, Ernst 2005. Privatisierung der Krankenhäuser, eine Alternative zum Investitionsstau. http://www.bruckenberger.de/pdf/khg_privatisierung_04.pdf. Zugegriffen: 24. Okt. 2012
Burgi, Martin 2008. Möglichkeit und Grenzen der Privatisierung von Aufgaben der Strafrechtspflege. In Privatisierung in der Strafrechtspflege, Hrsg. Axel Dessecker, 59–65. Wiesbaden: Kriminologische Zentralstelle.
Cronqvist, Lasse 2005. Introduction to multi-value qualitative comparative analysis (MVQCA). COMPASSS didactical paper no. 2005-4. http://www.tosmana.net/resources/introduction_to_mvqca.pdf. Zugegriffen: 12.März 2012
Cronqvist, Lasse 2007. TOSMANA: tool for small-N analysis (version 1.3). http://www.tosmana.net/tosmana_manual1_3beta.pdf. Zugegriffen: 21.Dez. 2012
Cronqvist, Lasse, und Dirk Berg-Schlosser. 2009. Mult-value QCA (mvQCA). In Configurational Comparative Methods, Hrsg. Benoit Rihoux, Charles C. Ragin, 69–86. Los Angeles: Sage.
Dessecker, Axel 2008. Privatisierung in der Strafrechtspflege: Einführung und Überblick. In Privatisierung in der Strafrechtspflege, Hrsg. Axel Dessecker, 11–30. Wiesbaden: Kriminologische Zentralstelle.
DESTATIS 2000. Krankenhausverzeichnis 2000. Wiesbaden: Statistisches Bundesamt.
DESTATIS 2007. Strafvollzugsstatistik. Im psychiatrischen Krankenhaus und in der Erziehungsanstalt aufgrund strafrechtlicher Anordnung Untergebrachte (Maßregelvollzug). Wiesbaden: Statistisches Bundesamt.
DESTATIS 2011. Finanzen und Steuern. Schulden der öffentlichen Haushalte 2009. Fachserie 14. Wiesbaden: Statistisches Bundesamt. Reihe 5
DESTATIS 2015a. Gesundheit. Grunddaten der Krankenhäuser. Fachserie 12. Wiesbaden: Statistisches Bundesamt. Reihe 6.1.1
DESTATIS 2015b. Strafvollzugsstatistik. Im psychiatrischen Krankenhaus und in der Entziehungsanstalt aufgrund strafrichterlicher Anordnung Untergebrachte (Maßregelvollzug), 2013/2014. Wiesbaden: Statistisches Bundesamt.
Fink, Simon, und Volker Schneider. 2004. Die Determinanten nationaler Privatisierungspfade. Parteipolitik, Globalisierungsdruck und institutionelle Rahmenbedingungen. In Der Staat auf dem Rückzug: Die Privatisierung öffentlicher Infrastrukturen, Hrsg. Volker Schneider, Marc Tenbrücken, 209–240. Frankfurt am Main: Campus.
Gesundheitsministerkonferenz. 2007. Psychiatrie in Deutschland. Strukturen, Leistungen, Perspektiven. Arbeitsgruppe Psychiatrie der Obersten Landesgesundheitsbehörden. o.O.
Gingrich, Jane 2011. Making markets in the welfare state; the politics of varying market reforms. Cambridge: Cambridge University Press.
Grünebaum, Rolf 2012. Das Ende des Funktionsvorbehalts aus Art. 33 Abs. 4 GG. Recht und Psychiatrie 30:121–127.
Herrmann, Andrea M., und Lasse Cronqvist. 2008. When dichotomisation becomes a problem for the analysis of middle-sized datasets. International Journal of Social Research Methodology 12(1):33–50.
Hildebrand, Achim, und Frieder Wolf. 2008. Die Potenziale des Bundesländervergleichs. In Die Politik der Bundesländer. Staatstätigkeit im Vergleich, Hrsg. Achim Hildebrandt, Frieder Wolf, 11–41. Wiesbaden: VS Springer.
Huber, Evelyne, und John D. Stephens. 2001. Development and crisis of the welfare state. parties and policies in global markets. Chicago: The University of Chicago Press.
Jaschke, Heinz, und Hans Oliva. 2010. Kerndatensatz im Maßregelvollzug. Teil 1: Auswertungen, Kennzahlen, Relationen, Teil 2: Tabellenband
Kammeier, Heinz 2007. Föderale Vielgestaltigkeiten im psychiatrischen Maßregelvollzug: Empirische und rechtspolitische Anmerkungen. In Einsperren statt behandeln? Neue Wege im Straf- und Maßregelvollzug, Hrsg. Irmgard Rode, Heinz Kammeier, Matthias Leipert, 75–97. Berlin: LIT.
Kammeier, Heinz 2010. Entstehung und Entwicklung von Maßregelrecht und Maßregelvollzug. In Maßregelvollzugsrecht: Kommentar, 3. Aufl., Hrsg. Heinz Kammeier, 1–22. Berlin: De Gruyter.
Klenk, Tanja, und Renate Reiter. 2012. Öffentliche Daseinsvorsorge, privat organisiert? Ein deutsch-französischer Vergleich der Bereitstellung der Krankenhausinfrastruktur. Zeitschrift für Sozialreform 58(4):401–425.
Lauth, Hans-Joachim, Susanne Pickel, und Gert Pickel. 2015. Methoden der vergleichenden Politikwissenschaft. Wiesbaden: VS.
Maurer, Hartmut 2009. Die verfassungsrechtlichen Grenzen der Privatisierung in Deutschland: Gliederungsübersicht. Juridica International XVI:4–13.
Mecking, Christoph 1994. Höhere Kommunalverbände im politischen Spannungsfeld. Sinzheim: Pro Universitate.
Niedersächsischer Staatsgerichtshof 2008. Urteil StGH 2/07. www.staatsgerichtshof.niedersachsen.de/portal/live.php?navigation_id=13355&article_id=56819&_psmand=51. Zugegriffen: 30. Nov. 2015
Obinger, Herbert, Carina Schmitt, und Reimut Zohlnhöfer. 2014. Partisan politics and privatization in OECD countries. Comparative Political Studies 47:1294–1323.
Ostrom, Elinor 2007. Institutional rational choice: an assessment of the institutional analysis and development framework. In Theories of the policy process, Hrsg. Paul A. Sabatier, 21–64. Cambridge: Westview Press.
Payk, Bernhard 2009. Deutsche Schulpolitik nach dem PISA-Schock: Wie die Bundesländer auf die Legitimationskrise des Schulsystems reagieren. Hamburg: Dr. Kovac.
Peters, Guy B. 2012. Institutional Theory in Political Science. The “New Institutionalism”, 3. Aufl., London New York: Continuum.
Pierson, Paul 2001. The new politics of the welfare state. Oxford: Oxford University Press.
Pollähne, Helmut 2008. Die Privatisierung psychiatrischer Krankenhäuser und ihre Folgen für den Maßregelvollzug. In Privatisierung in der Strafrechtspflege, Hrsg. Axel Dessecker, 139–172. Wiesbaden: Kriminologische Zentralstelle.
PricewaterhouseCoopers AG (PWC) 2005. Neustrukturierung des Maßregelvollzugs im Freistaat Bayern: Machbarkeit einer Privatisierung der Maßregelvollzugseinrichtungen, Vorschläge zur konkreten Umsetzung sowie Untersuchung alternativer Strukturen. Gutachten. Frankfurt am Main: .
Ragin, Charles C. 1987. The comparative method: moving beyond qualitative and quantitative strategies. Berkeley: University of California Press.
Rihoux, Benoit, Illona Rezsöhazy, und Damien Bol. 2011. Qualitative comparative analysis (QCA) in public policy analysis: an extensive review. German Policy Studies 7(3):9–82.
Sack, Detlef 2006. Liberalisierung und Privatisierung in den Kommunen – Steuerungsanforderungen und Folgen für Entscheidungsprozesse. Deutsche Zeitschrift für Kommunalwissenschaften: 25–38.
Sack, Detlef 2015. Privatisierung. Vom Staat zum Markt – Politikwissenschaftliche Privatisierungsforschung. Hagen: FernUniversität Hagen.
Scherer, Joachim 2007. Vom staatlichen zum staatlich regulierten Maßregelvollzug. In Staat – Wirtschaft – Gemeinde. Festschrift für Werner Frotscher zum 70. Geburtstag, Hrsg. Gilbert H. Gornig, Werner Frotscher, 617–634. Berlin: Duncker & Humblot.
Schmidt, Manfred G. 1980. CDU und SPD an der Regierung. Ein Vergleich ihrer Politik in den Ländern. Frankfurt am Main: Campus.
Schmidt, Manfred G., und Tobias Ostheim. 2007. Die sozioökonomische Schule. In Wohlfahrtsstaatliche Politik im Vergleich. Eine Einführung, Hrsg. Manfred G. Schmidt, Tobias Ostheim, Nico A. Siegel, Reimut Zohlnhöfer, 29–39. Wiesbaden: VS.
Schmidt am Busch, Birgit 2007. Die Beleihung: Ein Rechtsmittel im Wandel. Die Öffentliche Verwaltung 13:533–542.
Schneider, Carsten Q., und Claudius Wagemann. 2007. Qualitative comparative analysis (QCA) und fuzzy sets. Opladen: Verlag Barbara Budrich.
Schneider, Carsten Q., und Claudius Wagemann. 2010. Set-theoretic methods for the social sciencesA guide to qualitative comparative analysis. Cambridge: Cambridge University Press.
Schott, Martin 2007. Recht und schlecht: Über die Organisation von Menschenleben im Maßregelvollzug. In Einsperren statt behandeln? Neue Wege im Straf- und Maßregelvollzug, Hrsg. Irmgard Rode, Heinz Kammeier, Matthias Leipert, 99–113. Berlin: LIT.
Seeger, Bertram 2003. Umweltpolitik in den 16 Ländern: Wahlprogramme und Regierungshandeln. Ein Bundesvergleich. Dissertation. Karlsruhe. archiv.ub.uni-heidelberg.de/volltextserver/3667/1/Seeger_Promotion_05_07_2003.pdf. Zugegriffen: 25. April 2016
Stolpmann, Georg 2010. Psychiatrische Maßregelbehandlung. Aus Politik und Zeitgeschichte 7:28–33.
Strohm, Ramona 2008. Erfahrungen mit Strukturreformen im psychiatrischen Maßregelvollzug. In Privatisierung in der Strafrechtspflege, Hrsg. Axel Dessecker, 175–194. Wiesbaden: Kriminologische Zentralstelle.
Thüringer Rechnungshof. 2010. Jahresbericht 2010 mit Bemerkungen zu Haushalts- und Wirtschaftsführung und zur Haushaltsrechnung 2008. o.O.
Traub, Hans-Joachim, und Gerd Weithmann. 2008. Maßregelvollzug nach § 63 StGB. Vergleich der Entwicklungen in den Bundesländern. Der Nervenarzt 79:594–603.
Töller, Annette Elisabeth, und Marcus Dittrich. 2011. Die Privatisierung des Maßregelvollzugs. Die deutschen Bundesländer im Vergleich. Der moderne Staat 3:191–210.
Turner, Ed. 2011. Political parties and public policy in the German Länder: when parties matter. Basingstoke: Palgrave Macmillan
Vink, Maarten P., und Olaf van Vliet. 2009. Not quiet crisp, not yet fuzzy? assessing the potentials and pitfalls of multi-value QCA. Field Methods 21(3):265–289.
Volckart, Bernd, und Rolf Grünebaum. 2009. Maßregelvollzug. Das Recht des Vollzuges der Unterbringung nach §§ 63, 64 StGB in einem psychiatrischen Krankenhaus und in einer Entziehungsanstalt, 7. Aufl., Köln: Heymanns.
Wagschal, Uwe, Georg Wenzelburger, Thomas Metz, und Tim Jäkel. 2009. Konsolidierungsstrategien der Bundesländer. In Konsolidierungsstrategien der Bundesländer, Verantwortung für die Zukunft, Hrsg. Uwe Wagschal, Ole Wintermann, Thieß Petersen, 17–368. Bielefeld: Bertelsmann-Stiftung.
Willenbruch, Klaus, und Kristina Bischoff. 2006. Verfassungsrechtliche Zulässigkeit der Privatisierung des Maßregelvollzugs. Neue Juristische Wochenschrift 25:1776–1778.
Würtenberger, Thomas 2012. Rechtsgutachten zur Verfassungsmäßigkeit der Privatisierung des Maßregelvollzugs in Thüringen erstattet im Auftrag des Thüringer Ministeriums für Soziales, Familie und Gesundheit. Freiburg.
Zohlnhöfer, Reimut 2008. Stand und Perspektiven der vergleichenden Staatstätigkeitsforschung. In Die Zukunft der Policy-Forschung, Hrsg. Frank Janning, Katrin Toens, 157–174. Wiesbaden: VS.
Zohlnhöfer, Reimut, und Herbert Obinger. 2005. Ausverkauf des „Tafelsilbers“: Bestimmungsfaktoren der Privatisierungserlöse in EU- und OECD-Staaten 1990–2000. Politische Vierteljahresschrift 46:602–628.
Zöllner, Detlev 1963. Öffentliche Sozialleistungen und wirtschaftliche Entwicklung. Ein zeitlicher und internationaler Vergleich. Berlin: Duncker & Humblot.
Danksagung
Für hilfreiche Hinweise zu diesem Beitrag danken wir Dr. Renate Reiter, Dr. Kathrin Loer, Dr. Heinz Kammeier, unseren Interviewpartnern sowie den Gutachtern der ZfVP.
Author information
Authors and Affiliations
Corresponding author
Rights and permissions
About this article
Cite this article
Stoiber, M., Töller, A.E. Ursachen der Privatisierung des Maßregelvollzugs in Deutschland. Eine QCA im Bundesländervergleich. Z Vgl Polit Wiss 10, 9–36 (2016). https://doi.org/10.1007/s12286-016-0292-y
Published:
Issue Date:
DOI: https://doi.org/10.1007/s12286-016-0292-y