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Wenn Variationen den Alltag bestimmen. Unterschiede lokaler Politikgestaltung in der Leistungsgewährung für Asylsuchende

Inter-local variations in granting social benefits to asylum seekers in Germany. An institutional approach

Zusammenfassung

Vor dem Hintergrund eines trotz aller Hürden an Kontur gewinnenden europäischen Asylsystems steht in der vergleichenden politikwissenschaftlichen Migrationsforschung meist die Frage nach der Konvergenz nationalstaatlicher Flüchtlingspolitik im Zentrum. Unterschiede zwischen lokaler Flüchtlingspolitik bei der Implementation europäischer und nationalstaatlicher Vorgaben werden bislang nur wenig beachtet. Am Beispiel des deutschen Asylbewerberleistungsgesetzes entwickelt der Beitrag in einer institutionentheoretisch orientierten Argumentation die These, dass bundesdeutsche Flüchtlingspolitik eigenständiges policy making auf lokaler Ebene nötig macht und konträre Umsetzungen vor Ort provoziert. Neben der Analyse des institutionellen Rahmens wird auf Ergebnisse einer vergleichenden Fallstudie zur Umsetzungspraxis in zwei deutschen Kommunen zurückgegriffen.

Abstract

Against the backdrop of an emerging Common European Asylum System, many scholars of comparative migration studies have focused on processes of convergence regarding national migration policies within the European Union. In contrast, the power of local authorities to specify or even alter European or national regulations on-site has rarely been analyzed. Inspired by Matland’s well-known “ambiguity-conflict model” of policy implementation, the paper offers an insight into the scope of action that local level coalitions in Germany possess and execute while implementing the Asylbewerberleistungsgesetz (Asylum Seekers’ Benefits Act). When it comes to defining the law’s very purpose, it is the local level that matters most. This in turn gives rise to contrary on-site implementations. To develop this argument, the article draws on both an in-depth analysis of the institutional framework and empirical evidence from a comparative case study in two cities.

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Notes

  1. Der Begriff der Flüchtlingspolitik meint hier die Politikgestaltung für Asylbewerber mit Aufenthaltsgestattung, ‚Duldung‘ und humanitären Aufenthaltstiteln. Anerkannte Flüchtlinge und Asylberechtigte sind damit grundsätzlich ebenfalls Zielgruppe lokaler Flüchtlingspolitik, werden in diesem Aufsatz jedoch nachrangig betrachtet (für ein ähnliches Vorgehen: Aumüller 2009, S. 111). Das Attribut ‚lokal‘ bezeichnet hier im Wesentlichen die kommunale Ausprägung der Landespolitik. Wenn Kommune und Land dezidiert unterschieden werden, wird dies an der jeweiligen Stelle explizit genannt.

  2. Neben der akademischen Beschäftigung existiert eine Reihe Grauer Literatur, die von Kommunen oder zivilgesellschaftlichen Organisationen publiziert wird (u. a. Landeshauptstadt Stuttgart 2014; Wendel 2014). Umfangreicher als die politikwissenschaftliche Literatur, wenn auch keineswegs erschöpfend ist die soziologische, psychologische oder sozialpädagogische Beschäftigung mit Alltagswelten von Flüchtlingen (u. a. Grafe 2013; Kühne und Rüssler 2000).

  3. Die Begriffe Asylsuchende, Asylbewerber, Flüchtlinge werden, obwohl aufenthaltsrechtlich teils unterschiedlich konnotiert, aus Gründen der besseren Lesbarkeit, synonym verwendet. Sofern die Begriffe angewandt werden, um Leistungsbezieher nach dem AsylbLG zu bezeichnen, sind stets auch Personen mit einer ‚Duldung‘ – also vor allem Menschen, deren Abschiebung nach § 60 Aufenthaltsgesetz (AufenthG) vorübergehend ausgesetzt ist – und weitere Personen mit bestimmten humanitären Aufenthaltstiteln, gemeint.

  4. Anders sieht es bei der Untersuchung von Integrationspolitik aus, die im Sinne der Gestaltung von Teilhabechancen für bleibeberechtigte Zuwandernde als primär lokale Aufgabe begriffen und zunehmend im Stadtvergleich und im Mehrebenensystem untersucht wird (u. a. Dekker et al. 2015; Emilsson 2015; Jørgensen 2012). Flüchtlingspolitik dagegen, die wesentlich stärker durch die Implementation europäischer, nationalstaatlicher und landesspezifischer Vorgaben gekennzeichnet ist, wird dabei nur am Rande berücksichtigt.

  5. Für diese Vermutung spricht auch, dass nach 1993 die Flüchtlingszahlen weltweit stark rückläufig waren (UNHCR 2015), dem Asylkompromiss mit dem AsylbLG also ohnehin nur eine intensivierende Wirkung zugesprochen werden könnte.

  6. Dies entspricht der weit verbreiteten These einer Liberalisierung (europäischer) Migrationspolitik durch Entscheidungen der Gerichtsbarkeit (u. a. Joppke 1999).

  7. Angesichts steigender Asylantragszahlen wurde ab September 2015 ein neuer Gesetzentwurf diskutiert, der unter anderem ein Absenken der Leistungen für bestimmte Zielgruppen sowie die vermehrte Ausgabe von Sachleistungen beinhaltet (Bundesregierung 2015). Damit wird das AsylbLG wieder als stärker migrationssteuerndes Instrument konzipiert.

  8. Zur Geschichte und zu Variationen des Ermessens in der öffentlichen Verwaltung u. a. Bullinger (1984).

  9. Es wäre an anderer Stelle zu diskutieren, ob die Betonung der Symbolik als Folge eines in der Migrationspolitik häufig diagnostizierten opinion-policy gap klassifiziert werden kann, also der Kluft zwischen vermeintlich restriktiver Erwartung der Bevölkerung an ein Gesetz und faktisch deutlich liberalerer Politik (Freeman 1995; Freeman und Tendler 2012).

  10. Diese wurde im Zuge der Verabschiedung des Gemeinsamen Europäischen Asylsystems im Jahr 2013 erneuert (RL 2013/33/EU). Die Aufnahmerichtlinie ist nur ein Beispiel dafür, dass die etwa seit der zweiten Jahreshälfte 2015 politisch und medial viel diskutierten Herausforderungen der EU-Flüchtlingspolitik weniger in einem Fehlen gemeinsamer Regelungen liegen, sondern eher in deren ungenügender Umsetzung.

  11. Weniger Einfluss haben die Länder bezüglich der pflichtigen und freiwilligen Selbstverwaltungsaufgaben der Kommunen. Dazu kann es beispielsweise gehören, die Schulpflicht durchzusetzen (pflichtig) oder Sprachkurse und Migrationsberatung für Asylsuchende vorzuhalten (freiwillig).

  12. Namentlich wirkten an der Untersuchung sowie an Expertengesprächen und Workshops neben Mitarbeitenden von Robert Bosch Stiftung, Nationalem Normenkontrollrat, Geschäftsstelle Bürokratieabbau im Bundeskanzleramt und Statistischem Bundesamt auch die Einzelpersonen Klaus Deibel, Georg Classen, Barbara Weiser sowie für Rambøll Management Consulting Annegret Bötel und Alice Steinbrück mit. Letztere führten auch die Interviews in den Kommunen und modellierten die Prozesse. Der Autor war ebenfalls beteiligt und dankt allen Beteiligten für die konstruktive Zusammenarbeit. Der Ergebnisbericht der Untersuchung (Robert Bosch Stiftung 2014) dient im Folgenden als Grundlage für die deskriptive Darstellung. Die Einordnung und Interpretation der Ergebnisse stellt ausschließlich die Perspektive des Autors dar.

  13. Neben ausgewählten Regelungsbereichen des AsylbLG (§§ 3, 4 und 6 AsylbLG) wurde auch die sogenannte Residenzpflicht (§ 58 AsylVfG) betrachtet. Für die Untersuchung der Auslegung der Normen wurde eine Fokussierung auf die Zielgruppe der Asylsuchenden mit Aufenthaltsgestattung vorgenommen.

  14. Der Nationale Normenkontrollrat hat nach Vorliegen der Vorstudie für die Durchführung einer größeren Untersuchung votiert. Sie soll in angemessenem zeitlichem Abstand zum Inkrafttreten der Novellierung des AsylbLG durchgeführt werden.

  15. Robert Bosch Stiftung und Nationaler Normenkontrollrat haben sich darauf geeinigt, die Namen der beteiligten Kommunen zu anonymisieren, weshalb sie im Folgenden mit ‚Nord‘ und ‚Süd‘ benannt werden.

  16. Die Auswahl wird durch die verbreitete Einschätzung aus der Praxis gestützt, nach der es einen Nord-Süd-Gegensatz in der Flüchtlingspolitik der Bundesländer gibt (u. a. Stuttgarter Zeitung online 12.09.2014).

  17. Für die Ermittlung der Prozessschritte scheint dies ausreichend, da das Vorgehen die objektiv vorhandene Belastung durch Verfahrensschritte abbilden kann. Nicht ermittelt werden kann auf diese Weise jedoch die subjektive Belastung der Asylsuchenden durch die untersuchten Verwaltungsvorgänge.

  18. Ob eine Kontoeröffnung möglich ist, hängt von den jeweiligen Banken und deren Interpretation des Geldwäschegesetzes (GwG) ab. Nach § 4 GwG darf ein Konto nur eröffnet werden, wenn die Identität des Antragstellers geklärt ist. Dies ist bei Asylsuchenden, bei denen kein Pass vorliegt, umstritten und liegt im Ermessen der jeweiligen Bank. Dieser kommt somit im Mehrebenensystem der Flüchtlingspolitik die Rolle eines funktional bestimmten, nichtstaatlichen Akteurs zu.

  19. Mittlerweile existieren vom Bund gesteuerte Sondierungsgespräche zur Einführung einer elektronischen Gesundheitskarte nach dem Modell Hamburgs und Bremens(Antwort der Bundesregierung auf Kleine Anfrage, 27.04.2015, Bundestagsdrucksache 18/4758, S. 5). Eine Harmonisierung wird zudem mit dem Gesetzesentwurf vom September 2015 forciert (Bundesregierung 2015), doch weiterhin werden Ländern und Kommunen erhebliche Spielräume gelassen; die Einführung der Gesundheitskarte wird nur unwesentlich erleichtert, nicht aber vorgeschrieben.

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Schlüsselwörter

  • Migrationspolitik
  • Flüchtlingspolitik
  • Asylbewerberleistungsgesetz
  • Implementationsforschung
  • Divergenz

Keywords

  • Migration policy
  • Refugee policy
  • Asylum Seekers’ Benefits Act
  • Implementation research
  • Social benefits
  • Asylum seekers
  • Divergence