Informelles Regieren in der europäischen Asylpolitik

Informal governance in European asylum policy

Zusammenfassung

Nationale Entscheidungen im Politikfeld Asyl beruhen zum großen Teil auf informeller Kooperation zwischen den Asylbehörden verschiedener europäischer Länder. Auf der Grundlage von Interviews und Beobachtung werden Konditionen identifiziert, unter denen informelle, zwischenstaatliche Kooperation in der Asylpolitik stattfindet. Kooperation ist zu erwarten, wenn Länder (oder nationale Asylverwaltungen) Probleme und Lösungen teilen, eine ähnliche Geschichte des nationalen Aufbaus der Asylbehörden erfahren haben, sowie Gemeinsamkeiten in Verwaltungsstruktur und Sprache aufweisen. Informelles Regieren verfährt nach einer Anzahl von Regeln. Sobald diese Regeln nicht mehr eingehalten werden (können), wird Formalisierung notwendig. Drei Fallbeispiele veranschaulichen die theoretischen Überlegungen und zeigen den Weg in Richtung zunehmender Formalität auf.

Abstract

Asylum policy decisions by the states are largely founded on informal cooperation between the asylum authorities of different European countries. Based on interviews and observations the author identifies conditions for informal transnational cooperation on asylum policy to take place. It is argued that cooperation most likely occurs when countries (or rather their national asylum authorities) share problems and solutions, have a similar history regarding the creation of asylum authorities and have a similar language and administrative structures. Informal governance proceeds according to a number of rules. As soon as these rules are (or can) no longer be adhered to, they have to be formalized. Three case studies illustrate the theoretical assumptions and show that European asylum governance is progressing towards more formal regulations.

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Notes

  1. 1.

    Der Beitrag von Anna Christmann in diesem Sonderheft bezeichnet diesen Governance-Typ als Old Governance, die traditionelle interne und externe Kooperation bestehender Regierungstypen, in welcher politische Einheiten miteinander kooperieren – im Gegensatz zu New Governance, wonach bestehende Regierungsstrukturen aufgelöst werden, bestehende politische Institutionen an Bedeutung verlieren und neue Akteure an Bedeutung gewinnen.

  2. 2.

    Inwieweit Regieren und Governance in Bezug auf die EU begrifflich gefasst werden können, haben Jachtenfuchs und Kohler-Koch (2004) analysiert.

  3. 3.

    Siehe zum Beispiel Costello (2005) zur Zunnahme politischer Entscheidungen bezüglich sicherer Drittstaaten und sicherer Herkunftsstaaten.

  4. 4.

    Ein Gemeinsames Europäisches Asylsystem (Common European Asylum System, CEAS) beruht auf der Annahme, dass die Standards (unter anderem bezüglich des Asylverfahrens und der Aufnahmebedingungen für Asylbewerber) in allen Mitgliedsstaaten der EU ähnlich sind.

  5. 5.

    Die Datensammlung fand im Zeitraum Januar 2010 bis Juni 2012 statt.

  6. 6.

    Je nach Kontext unterscheiden sich die Definitionen. So bezieht sich informelles Regieren zum Beispiel in der Forschung zu Entwicklungsländern vielmehr auf die Art und Weise, wie das soziale Zusammenleben auf lokaler Ebene organisiert ist – unabhängig vom Staat (Harsh 2012, S. 488). Helmke und Levitsky (2004) haben definiert, was informelles Regieren nicht bedeutet, zum Beispiel schwache Institutionen und informelle Organisationen wie die Mafia oder Kultur. Zu Letzterem siehe auch Lauth (2012, S. 49–50) sowie Lauth (2007).

  7. 7.

    Als sichere Herkunftsstaaten werden Staaten bezeichnet, in denen vermutlich grundsätzlich keine Verfolgung besteht. Asylbewerber aus Staaten von dieser Liste könnten dann nur unter erschwerten Bedingungen (unter anderem höhere Beweislast und kürzere Rechtsmittelfristen) Schutz in einem europäischen Land beantragen (siehe auch ELENA 2005).

  8. 8.

    An dieser Stelle sei darauf hingewiesen, dass man zwischen Asylverfahren und aufenthaltsrechtlicher Folgeprüfung hinsichtlich eines Abschiebungshindernisses unterscheiden sollte. Für den Fall Deutschlands bedeutet das zum Beispiel, dass die Abschiebung einer ausreisepflichtigen Person ins Herkunftsland mithilfe einer sogenannten Duldung vorübergehend ausgesetzt werden kann (Parusel 2009, S. 34). Eine entscheidende Rolle kommt dabei den Härtefallkommissionen der Länder zu, in denen COI-Argumente eigentlich keine Rolle spielen sollten (siehe auch Wolf 2011).

  9. 9.

    Für genauere Informationen zur Verwendung von COI in Entscheidungen der Asylinstanzen: Mattern 2010.

  10. 10.

    Da die in der Datenbank verfügbaren Informationen für die eigenen Entscheider und somit in deutscher Sprache verfasst sind, nützen sie zum Großteil Nachbarstaaten wie der Schweiz, Österreich und Luxemburg.

  11. 11.

    Mit der Ad-hoc-Sammlung von COI als Aufgabe des verantwortlichen Entscheiders (auch bezeichnet als country desk system) haben die meisten Asylverwaltungen angefangen. Zum Beispiel nutzte das britische Home Office dieses System bis 1997 (UK Home Office 2003, S. 2). Die luxemburgischen und maltesischen Behörden nutzen dieses System bis heute. Damit sei keine Wertung dieses Systems vorgenommen. Verständlicherweise sind Aufbau und Umfang der COI-Sammlung durch die Verfügbarkeit von Ressourcen bedingt. Je diverser die Herkunftsländer im Asylverfahren, desto mehr COI-Daten sind erforderlich. Ein kleines Land mit Asylbewerbern aus sehr vielen unterschiedlichen Ländern (wie Luxemburg) muss damit relativ gesehen viel mehr in die eigene COI-Sammlung investieren als ein größeres Land mit Asylbewerbern aus weniger Ländern.

  12. 12.

    Diese Unterteilung ist etwas vereinfacht. So ist zum Beispiel Luxemburg relativ aktiv in der informellen, zwischenstaatlichen COI-Zusammenarbeit, hat aber keine komplette COI-Behörde, was sich durch die Größe des Landes und damit der Asylverwaltung erklären lässt. Ein anderes Beispiel ist Polen, welches bis vor kurzem nicht am informellen COI-Austausch beteiligt war, aber nach dem EU-Beitritt (und einer entsprechenden Änderung der nationalen Asylgesetzgebung und des Geltungsbereichs der Dublin-II-Verordnung) relativ schnell eine umfangreiche COI-Sammlung aufgebaut hat.

  13. 13.

    Diese Komplexität führt zu Governance-Prozessen, die auch für andere Politikbereiche gelten, zum Beispiel Katastrophenhilfe (siehe den Beitrag von Wolf und Pfohl in diesem Sonderheft).

  14. 14.

    Dass Effizienz dabei durchaus auf Kosten der Fairness des Verfahrens gehen kann, wurde an anderer Stelle ausführlich diskutiert: Oakley 2007, Human Rights Watch 2003.

  15. 15.

    Die Dublin-II-Verordnung (2003, 2013) regelt die Zuständigkeit der EU-Mitgliedsstaaten für die Bearbeitung eines Antrags auf Asyl. Der Antrag muss in dem Land bearbeitet werden, in welchem der Schutzsuchende in die Europäische Union eingereist ist.

  16. 16.

    Arbeitsgruppe der Europäischen Kommission zum COI-Austausch, siehe Abschn. 5.3.

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Correspondence to Claudia Engelmann M.A..

Additional information

Die Autorin dankt dem anonymen Gutachter, Tina Schmidt und den Teilnehmern des Workshops „Von Government zu Governance: informelles Regieren im Vergleich“ am 29. und 30.11.2012 in Würzburg für hilfreiche Kommentare und Verbesserungsvorschläge.

Appendix

Appendix

Hinweise zu den geführten Interviews

Interviewpartner waren ausführende und leitende Beamte in den Institutionen der Europäischen Union und den Asylbehörden der folgenden EU-Mitgliedsstaaten: Österreich, Dänemark, Deutschland, Großbritannien, Luxemburg und die Niederlande. Die Interviews wurden im Zeitraum Juli 2010 bis September 2011 durchgeführt. Im Text ist lediglich die männliche Form verwendet. Dies ist nicht dem tatsächlichen Geschlecht der Interviewpartner geschuldet, sondern dient der Anonymisierung.

Interview 1: Vertreter der Europäischen Kommisssion

Interview 2: Vertreter der Europäischen Kommission

Interview 3: Asylexperte, Ständige Vertretung bei der EU

Interview 5: Leiter der COI-Behörde

Interview 7: Länderexperte in der COI-Behörde

Interview 8: Leiter der COI-Behörde

Interview 15: Länderexperte in der COI-Behörde

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Engelmann, C. Informelles Regieren in der europäischen Asylpolitik. Z Vgl Polit Wiss 8, 169–192 (2014). https://doi.org/10.1007/s12286-014-0184-y

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Schlüsselwörter

  • Flüchtlingspolitik
  • Informelles Regieren
  • Europäische Studien
  • Asylpolitik

Keywords

  • Refugee policy
  • Informal governance
  • European studies
  • Asylum policy