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Wem nützt direkte Demokratie? Policy-Effekte direkter Demokratie und Folgerungen für die Forschung zu Deutschland

Who benefits from direct democracy? Policy effects of direct democracy and implications for research on Germany

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Zusammenfassung

In Deutschland nehmen Forderungen nach einem verstärkten und leichteren Einsatz direktdemokratischer Verfahren zu, wobei durchaus umstritten ist, ob diese Verfahren tatsächlich zu „mehr“ Demokratie führen oder ob die Abstimmungsergebnisse möglicherweise durch sozialstrukturell bedingte unterschiedliche Partizipation verzerrt werden. Der vorliegende Beitrag sichtet die Literatur zu den Policy-Effekten der direkten Demokratie in der Schweiz und den USA und diskutiert deren Übertragbarkeit auf Deutschland. Im Anschluss wird weitere relevante Forschung zu Deutschland untersucht und erörtert, inwiefern diese Studien zur Beantwortung der oben skizzierten Fragestellung im Hinblick auf Deutschland beitragen können. Abschließend wird die Forschungslücke konkretisiert.

Abstract

In Germany, citizens are increasingly demanding an enhanced and easier use of direct democratic procedures. At the same time, there is a controversy whether these procedures actually induce “more” democracy or whether the results of the votes are distorted by the unequal participation of people with different socio-structural backgrounds. The article provides an overview of the literature on policy effects of direct democracy in Switzerland and the U.S. and discusses in how far they can be applied to Germany. Then, we review additional relevant research results for Germany and discuss in how far these studies help to answer the research question outlined above with regard to the case of Germany. In conclusion, we define the research gap in detail.

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Notes

  1. Der Wissenschaftler kann – wie alle Akteure in diesem Text – auch eine Wissenschaftlerin sein.

  2. Wir beziehen uns hier auf Volksbegehren und Volksentscheid auf Landesebene sowie auf Bürgerbegehren und Bürgerentscheid auf kommunaler Ebene.

  3. Einschränkungen dieser Aussage ergeben sich aus Art. 29 Abs. 2 GG sowie Art. 146 GG. Der Verein „Mehr Demokratie“ versucht aktuell, die Einführung direktdemokratischer Verfahren auf Bundesebene über eine Bundesratsinitiative zu erreichen (vgl. http://www.mehr-demokratie.de/, gesehen 11.06.2013).

  4. Vor 1990 gab es direktdemokratische Verfahren auf Länderebene in mehreren Bundesländern, abgesehen vom Sonderfall Berlin z. B. in Bayern und Hessen bereits seit 1946, in Rheinland-Pfalz und Bremen seit 1947, auf kommunaler Ebene nur in Baden-Württemberg (Mehr Demokratie 2011b, S. 16).

  5. Dies liegt aller Wahrscheinlichkeit nach an der unterschiedlichen Ausgestaltung der Verfahren, insbesondere durch Quoren und Themenausschlüsse (z. B. Mittendorf 2008; Schiller 2007, S. 129; Rehmet et al. 1999, S. 134–136).

  6. Es gab allerdings einzelne Jahre mit mehr Initiativen, so etwa 1997 und 2007 mit je 22 (Mehr Demokratie 2011b, S. 14). Tendenziell gilt jedoch auch für die Länder, „dass es erst seit den 90er Jahren eine nennenswerte Praxis der direkten Demokratie in den deutschen Bundesländern gibt“ (Mehr Demokratie 2011b, S. 15).

  7. Der „Bürgerwille“ ist eine hypothetische und auch durch Umfragen nur bedingt zu ermittelnde Größe.

  8. So der Titel einer späteren Studie von Freitag et al. (2003).

  9. Das obligatorische Finanzreferendum führt quasi automatisch zu einer Abstimmung, wenn ein bestimmter Ausgabenbetrag überschritten wird (zwischen 150.000 und 25 Mio. Schweizer Franken). Daneben gibt es das fakultative Finanzreferendum (damals in 20 Kantonen), ebenfalls oberhalb einer bestimmten Ausgabengrenze (Feld und Matsusaka 2003, S. 2706–2709; Schaltegger und Feld 2007, S. 368). Weitere direktdemokratische Instrumente, die auf kantonaler Ebene in unterschiedlicher Ausgestaltung zur Verfügung stehen, sind Verfassungs- und Gesetzesinitiativen sowie fakultative und obligatorische Referenden (Linder 2005, S. 271).

  10. Feld et al. verwenden den direktdemokratischen Index von Frey und Stutzer (2000), der vier direktdemokratische Instrumente berücksichtigt: Gesetzesinitiative, Gesetzesreferendum, Verfassungsinitiative und Fiskalreferendum. Der Index bildet den Grad der Ausbildung direktdemokratischer Mitwirkungsmöglichkeiten ab (Feld et al. 2010, S. 821).

  11. Diese kleineren Qualifikationen sind, dass keine negativen Effekte auf Homosexuelle und Behinderte und auch nicht auf sprachliche Minderheiten etc. – also gut integrierte Minderheiten – bestehen.

  12. Ein Beispiel für die Schweiz ist hier die Europäische Menschenrechtskonvention.

  13. Bei einer beliebigen Verteilung der Wähler links und rechts der politischen Mitte befinden sich rechts und links des Medianwählers gleich viele Personen (vgl. Towfigh und Petersen 2010, S. 140–143; Blankart 2008, S. 105–107).

  14. In den Kantonen Appenzell Innerrhoden, Glarus, Obwalden, Uri.

  15. Insbesondere nicht in der Westschweiz und im Tessin.

  16. Von diesem restriktiven Prinzip wird allerdings in Einzelfällen durchaus abgewichen, s. z. B. das Volksbegehren zur Abschaffung der Studiengebühren in Bayern (Spiegel online 2012).

  17. Diese wurde nach einem Kompromiss mit der SPD 2010 von der Bürgerschaft sogar einstimmig verabschiedet.

  18. Mit „Erfolg“ ist hier ein Ergebnis des Entscheids im Sinne der Initiatoren gemeint.

  19. Möckli (1994, S. 288) hatte darauf hingewiesen, dass nicht die absolute, sondern die relative Ausstattung mit Ressourcen entscheidend für einen Erfolg an der Urne ist.

  20. Der Einsatz von mehr Geldmitteln seitens der Regierung kann sogar kontraproduktiv sein (Kriesi 2009, S. 85).

  21. Und zwar sowohl als Initiatoren wie auch als Abstimmende.

  22. In Bezug auf Minderheiten gibt es Indizien dafür, dass Minderheitsangehörige mit der Mehrheit gestimmt haben (vgl. Heußner 2012, S. 137, 142; Heußner 2011, S. 60).

  23. Ein Ergebnis der Auswertung der Datenbank Bürgerbegehren (http://www.mehr-demokratie.de/bb-datenbank.html) seitens der Autorinnen für den Zeitraum 01.01.2011–10.08.2012.

  24. Die skizzierten drei Problemstrukturen dienen zunächst einer Systematisierung der Fälle. Teilweise können sich diese auch überschneiden. Es muss dennoch in jedem Einzelfall geprüft werden, inwieweit die (positiv oder negativ) betroffenen Interessen sozial schwach oder stark sind und ob das Fallbeispiel für unserer Fragestellung geeignet ist. So kann beispielsweise nicht a priori festgestellt werden, ob die Nutzer eines Schwimmbades vorrangig als ressourcenschwach oder -stark anzusehen sind.

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Die Autorinnen danken Renate Reiter und den Gutachtern der ZfVP für hilfreiche Hinweise zu einer ersten Fassung des Beitrags.

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Töller, A., Vollmer, A. Wem nützt direkte Demokratie? Policy-Effekte direkter Demokratie und Folgerungen für die Forschung zu Deutschland. Z Vgl Polit Wiss 7, 299–320 (2013). https://doi.org/10.1007/s12286-013-0169-2

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