Zusammenfassung
Dieser Artikel sucht nach Lösungen für ein Dilemma: Ein starker Steuerstaat ist die Grundvoraussetzung für die politische Stabilität der wirtschaftlichen Globalisierung. Die Globalisierung – in Form des Steuerwettbewerbs – unterminiert aber die demokratische Selbstbestimmung der Nationalstaaten über die Höhe, Struktur und Verteilungswirkung ihrer Steuereinnahmen kollektiv zu entscheiden. Zur Rückgewinnung der demokratisch legitimierten nationalen Souveränität bedarf es einer internationalen Regulierung des Steuerwettbewerbs. Wie können aber unter Bedingungen fiskalischer Interdependenz die fiskalischen Selbstbestimmungsrechte aller Staaten legitim voneinander abgegrenzt werden? Es wird eine republikanische Konzeption fiskalischer Selbstbestimmung vorgeschlagen. Daraus werden zwei Prinzipien der internationalen Steuerpolitik sowie eine mögliche Form ihrer Institutionalisierung in einer internationalen Steuerorganisation (International Tax Organization – ITO) abgeleitet.
Abstract
This article addresses a dilemma: an effective tax state is a precondition for securing the political stability of economic globalization. But globalization, in the form of tax competition, undermines nation states’ capacity to democratically choose the level, structure and distribution of their tax revenues. To regain democratic fiscal self-determination, international regulation of tax competition is required. Yet, how can a single nation’s right to self-determination be delimited so that all nations can effectively exercise their right under conditions of fiscal interdependence? The article proposes a republican conception of fiscal self-determination and develops two principles of international tax policy and their institutionalization in an International Tax Organization (ITO).
Notes
Rodrik diskutiert den Steuerwettbewerb als ein Problem der Hyperglobalisierung, geht bei der Diskussion seiner Prinzipien und (recht allgemein gehaltenen) Regeln für den Kapitalismus 3.0 aber nicht mehr auf die Steuerpolitik ein. Er beschränkt sich auf eine Diskussion von Lösungen für die internationale Handelspolitik und die Finanzmarktregulierung.
Dieses Problem wird in dem klassischen Tiebout-Artikel dadurch umgangen, dass er sogenannte „lokale Güter“ annimmt.
Man kann zwischen zwei Arten von ex ante Sätzen unterscheiden. Die „effective average tax rate (EATR)“ gibt an, wie groß die durchschnittliche steuerliche Belastung einer Investition ist; es ist der relevante Indikator für eine diskrete Investitionsentscheidung (ob man überhaupt an einem Standort eine Betriebsstätte eröffnet). Die „effective marginal tax rate (EMTR)“ misst die steuerliche Belastung eines zusätzlich investierten Euro; es ist der relevante Indikator für Erweiterungsinvestitionen (ob man an einem bestehenden Standort weitere Investitionen tätigt).
Auf Märkten für private Güter und Dienstleistungen ist eine solche Unterordnung der Anbieterinteressen unter die Konsumenteninteressen erwünscht, weil sie bei funktionierenden Märkten der Maximierung kollektiver Wohlfahrt dient. Da Regierungen aber im Steuerwettbewerb „ihre Souveränität verkaufen“ (vgl. Palan 2002), wird dies im Normalfall gerade nicht zu einer Maximierung kollektiver Wohlfahrt führen. Es wird einseitig den Interessen einer bestimmten Gruppe, bzw. bei ausländischem Kapital den Interessen Dritter, eine höhere Priorität eingeräumt als den (anderen) Interessen des Demos. Damit ist nicht gesagt, dass andere Interessen, z. B. die von Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern, vollkommen irrelevant werden. Es ergeben sich für die Regierungen auch von Seiten der Wähler wirksame Restriktionen, wie sich an der in Abschn. 2.2 berichteten, unveränderten Größe des Wohlfahrtsstaates erkennen lässt. Nichtsdestotrotz gibt es eine Schlagseite zugunsten von Kapitalinteressen. Genau wegen dieser inhärenten Verzerrung der repräsentativen Interessenvertretung ist es demokratietheoretisch fragwürdig, den Steuerwettbewerb als ein adäquates Mittel zur Kontrolle des Leviathan zu sehen, wie dies in der public choice-Schule getan wird (z. B. Brennan und Buchanan 1980). Vgl. auch den Beitrag von Huhnholz (2018 in diesem Heft).
Souveränität meint die Freiheit von Nationalstaaten, autonom über ihre Politiken zu entscheiden. Was diese Freiheit beinhaltet und wie sie gegenüber den entsprechenden Freiheiten anderer Staaten abzugrenzen ist, ist bekanntermaßen umstritten und unterscheidet sich historisch, situativ (abhängig beispielsweise von der Machtverteilung) und auch zwischen Politikfeldern, siehe z. B. Krasner (1999).
(Links-)liberale Gerechtigkeitstheorien (z. B. Dworkin 2002; Rawls 1979), aber auch typische Formulierungen sozialer Wohlfahrtsfunktionen der Ökonomie auf der Basis eines abnehmenden Grenznutzens (Olson 1991) kommen zu dem Ergebnis, dass der Steuerwettbewerb ungerecht ist. Man kann diese Theorien auf den allgemeinen Nenner bringen, dass der Steuerwettbewerb die normativ gebotene Umverteilung unterminiert. Demgegenüber halten rechtslibertäre Gerechtigkeitstheorien Marktergebnisse, solange sie bestimmten prozeduralen Erfordernissen entsprechen, für gerecht und staatliche Umverteilung für nicht zu rechtfertigen (Nozick 1974). Steuerwettbewerb wird dann nicht als Problem, sondern als Lösung für überbordenden Staatsinterventionismus gesehen (Brennan und Buchanan 1980).
Die Konzepte Freiheit und Demokratie überlappen sich teilweise, wie in den folgenden Ausführungen erkennbar ist.
Das klassische Beispiel hierzu ist das Verhältnis eines Sklaven zum Sklavenhalter. Auch wenn der Sklavenhalter dem Sklaven erlaubt, über viele Dinge selbst zu entscheiden, kann dieser nicht als frei bezeichnet werden, da sein Entscheidungsspielraum allein dem persönlichen Ermessen bzw. den Launen des Sklavenhalters geschuldet ist.
Der Neo-Republikanismus ist mit dem Liberalismus im weiteren Sinne vereinbar. Neo-Republikanismus unterscheidet sich vom klassischen Republikanismus insbesondere dadurch, dass er keine perfektionistische Auffassung der Bürgerinnen und Bürger vertritt und gegenüber kommunitaristischen Vorstellungen des Gemeinwohls skeptisch ist (Pettit 1997, S. 80–109).
Die hier vertretene internationalistische Gerechtigkeitskonzeption ist mit der universalistischen Überzeugung der Gleichheit aller Individuen weltweit vereinbar. Aus diesem moralischen Kosmopolitismus folgt aber kein (naiver) institutioneller Kosmopolitismus, der auf eine Weltregierung bzw. direkte Umverteilung zwischen allen Individuen weltweit setzt. Es handelt sich vielmehr um einen (institutionellen) Internationalismus in (moralisch) kosmopolitischer Absicht.
Auch wenn sich das unmittelbare Ziel nicht auf die Reduktion zwischen- und innerstaatlicher ökonomischer Ungleichheiten richtet, sondern auf die Erhaltung fiskalischer Selbstbestimmung, so ist es trotzdem wahrscheinlich, dass es zu einem Abbau von Ungleichheiten käme. Beispielsweise könnten jene Staaten, in denen linksliberale Gerechtigkeitskonzeptionen mehrheitsfähig sind, ihre Steuersysteme wieder progressiver ausgestalten.
Das Äquivalenzprinzip spielt auch in der Literatur zum Fiskalföderalismus eine wichtige Rolle. Es besagt in diesem Zusammenhang, dass eine Steuerpflicht auf derjenigen territorialen Ebene bestehen soll, deren Bevölkerung den gesamten Nutzen einer steuerfinanzierten Leistung internalisieren kann (Olson 1969). Diese territoriale Interpretation ist ebenfalls Teil des Mitgliedschaftsprinzips. Zum Fiskalföderalismus siehe auch Mertens (2018 in diesem Heft).
Eine ausführliche Herleitung der folgenden Vorschläge aus den beiden Prinzipien und aus Theorien des rationalen institutionellen Designs findet sich in Rixen (2016).
Eine pragmatische (aber unvollständige) Lösung könnte darin liegen, Mindeststeuersätze festzulegen (Cassee i. E.). Allerdings greifen auch diese mindestens implizit auf eine substanzielle Gerechtigkeitstheorie zurück.
Das schließt nicht aus, dass für andere Politikbereiche auch Beschränkungen der Kapitalverkehrsmobilität notwendig sein könnten. Man denke an den Finanzmarkt, auf dem es geraten sein könnte, bestimmte Produkte zu verbieten.
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Danksagung
Ich danke Hans-Jürgen Bieling, Daniel Mertens, Andreas Hasenclever, Sebastian Huhnholz, Laura Seelkopf, Gabriel Wollner und den Teilnehmerinnen und Teilnehmern am Autorenworkshop in München sowie einem Kolloquium in Tübingen für wertvolle Hinweise.
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Rixen, T. Globalisierung und fiskalische Demokratie. Polit Vierteljahresschr 59, 103–124 (2018). https://doi.org/10.1007/s11615-018-0060-5
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- Globalisierung
- Steuerwettbewerb
- Fiskalische Selbstbestimmung
- Neo-Republikanismus
- Internationale Steuerkooperation