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Prosperierende Städte, abgehängte Regionen?

Empirische Untersuchung zu Wirtschafts- und Steuerkraft

Prosperous Cities, Suspended Regions? Empirical Study on Economic and Taxing Power

Zusammenfassung

Die unterschiedliche Wirtschaftskraft und Entwicklung von Städten und ländlichen Räumen steht derzeit im Mittelpunkt vieler ökonomischer Diskussionen. Aus diesem Kontext wird zumeist eine strukturelle finanzielle Benachteiligung ländlicher Räume abgeleitet. Die Autoren untersuchen, inwieweit sich wirtschaftliche Potenz auch in den kommunalen Steuereinnahmen widerspiegelt. Inwiefern generiert die Hebe satzpolitik der kreisfreien Städte tatsächlich Mehreinnahmen und welche Implikationen ergeben sich daraus für bestehende Verteilungskonflikte auf kommunaler Ebene?

Abstract

The extent of equal living conditions among regions is currently the subject of intense debate in Germany. Two relevant parameters in this discussion are the distribution of economic and taxing powers. According to economic theory, taxing power should follow economic power. The present analysis shows that this is only insufficiently the case for Germany at the municipal level. The economic data of gross value added at the district level is compared with the corresponding aggregated taxes at the district level. The analysis shows that the legal distribution of taxes to German municipalities within the framework of the financial constitutional regulations makes cities that are independent of the district structurally disadvantaged compared to the districts when translating their economic power into taxing power.

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References

  1. Vgl. beispielhaft S. Kersting: Die Deutschen zieht es in die Großstädte - mit drastischen Folgen für ländliche Regionen, Handelsblatt online, 8.8.2018, https://www.handelsblatt.com/politik/deutschland/serie-agenda-2020-die-deutschen-zieht-es-in-die-grossstaed-te-mit-drastischen-folgen-fuer-laendliche-regionen/22892086.html (12.9.2019); o. V.: Schere zwischen Stadt und Land wächst, Bundeskanzlerin Angela Merkel sieht wachsende Probleme in den ländlichen Regionen in Deutschland, Focus Online, 2019, https://www.focus.de/finanzen/boerse/wirtschaftsticker/merkel-schere-zwischen-stadt-und-land-waechst_id_10653547.html (12.9.2019). Charakteristisch ist auch die Debatte in der Kommission „Gleichwertige Lebensver-hältnisse“; vgl. Bundesministerium des Innern, für Bau und Heimat, Bundesministerium für Ernährung und Landwirtschaft, Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend (Hrsg.): Unser Plan für Deutschland - Gleichwertige Lebensverhältnisse überall, Berlin 2019, https://www.bmi.bund.de/SharedDocs/downloads/DE/veroef-fentlichungen/themen/heimat-integration/gleichwertige-lebensver-haeltnisse/unser-plan-fuer-deutschland-langversion-kom-gl.pdf?__blob=publicationFile&v=4 (12.8.2019).

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  2. Die vier wirtschaftsschwächsten Landkreise Deutschlands liegen in Rheinland-Pfalz.

  3. So auch K.-H. Röhl: Regionale Konvergenz: Der ländliche Raum schlägt sich gut, in: Wirtschaftsdienst, 98. Jg. (2018), H. 6, S. 433–438, https://archiv.wirtschaftsdienst.eu/jahr/2018/6/regionale-konvergenz-der-laendliche-raum-schlaegt-sich-gut/ (7.10.2019).

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  4. Die Bezeichnung Landkreise wird im Folgenden für die Wirtschaftsund Steuerkraft des kreisangehörigen Raumes genutzt. Dort generieren die kreisangehörigen Gemeinden das Steueraufkommen. Die Landkreise als Gebietskörperschaften verfügen in der Regel nicht über eigene Steuereinnahmen.

  5. Regionale Untersuchungen können auf Basis des Bruttoinlandsprodukts (BIP) oder der Bruttowertschöpfung (BWS) durchgeführt werden. Grundsätzlich unterscheiden sich die beiden Größen nur geringfügig, maßgeblich im Saldo der geleisteten Gütersteuern und -subventionen. Zwar entspricht das BIP dem zentralen Indikator für Wachstum und Konjunktur; bei einem Vergleich mit der Steuerkraft würden jedoch einige Steuerarten doppelt gezählt werden und damit Einfluss auf die Ergebnisse nehmen. Um dies zu vermeiden, wird die BWS als wirtschaftskraftrepräsentierende Größe genutzt. Vgl. Statistisches Bundesamt: Volkswirtschaftliche Gesamtrechnungen - Wichtige Zusammenhänge im Überblick, Wiesbaden 2015.

  6. Diese umfasst die Grundbeträge, Hebesätze und Ist-Aufkommen der Grundsteuer A, Grundsteuer B und Gewerbesteuer (sowie Gewerbesteuerumlage). Ferner werden die Ist-Aufkommen des Gemeindeanteils an der Einkommen- und Umsatzsteuer erfasst. Nicht enthalten sind dagegen die kommunalen Verbrauch- und Aufwandsteuern (vor allem Hundesteuer, Vergnügungssteuer), die für die jeweiligen kommunalen Finanzausgleichssysteme jedoch irrelevant sind.

  7. Die durchschnittlichen Hebesätze werden gebildet, indem die aggregier-ten, bundesweiten Ist-Aufkommen durch die Grundbeträge der jeweiligen Steuerart (Grundsteuern und Gewerbesteuer brutto) geteilt werden.

  8. Dieses nivellierte Aufkommen ist unter anderem im Kommunalen Finanzausgleich die zentrale Größe beim Vergleich zwischen kommunalem Finanzbedarf und kommunaler Finanzkraft. Entsprechend werden die Kommunen mit überdurchschnittlich hohen Hebesätzen bessergestellt, da sie ihr Steuerkraf tpotenzial besser auss chöpfe n. Vgl. T. Lenk, M. Hesse, O. Lück: Synoptische Darstellung der kommunalen Finanzausgleichssysteme der Länder aus finanzwissenschaftlicher Perspektive, Studie im Auftrag des Landesrechnungshofs Mecklenburg-Vorpommern, Leipzig 2013, S. 71–75.

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  9. Zu den Beweggründen der Hebesatzanspannung vgl. M. Hesse: Haushaltskonsolidierung in Kommunen, Möglichkeiten und Grenzen kommunaler Konsolidierungspolitik unter besonderer Berücksichtigung einnahmenseitiger Instrumente, in: Schriften zur öffentlichen Verwaltung und öffentlichen Wirtschaft, Bd. 243, 2019, S. 306–308. Die Ausnahme Nordrhein-Westfalens beruht auf den sehr hohen landesweiten Hebesätzen.

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  10. Zu den Verteilungsschlüsseln der kommunalen Steuern vgl. T. Lenk, M. Hesse, A. Kratzmann: Gemeindefinanzbericht Sachsen 2016/2017, Sachsenlandkurier, Nr. 5, Dresden 2017, S. 181–191.

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  11. Vgl. U. Blum, I. Jänchen, C. Lubk: Die Relevanz von Unternehmenszentralen für die fiskalische Leistungsfähigkeit, in: Wirtschaftsdienst 95. Jg. (2015), H. 6, S. 396–403, https://archiv.wirtschaftsdienst.eu/jahr/2015/6/die-relevanz-von-unternehmenszentralen-fuer-die-fiska-lische-leistungsfaehigkeit/ (7.10.2019).

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  12. Der Grund für diesen Sondereffekt besteht in einer einmaligen Gewerbesteuernachzahlung in der Stadt Lützen in Höhe von rund 129 Mio. Euro im Jahr 2016, welche die durchschnittliche nivellierte Steuerkraft des Burgenlandkreises massiv erhöht hat.

  13. Vgl. T. Lenk, P. P. Glinka: Nach der Reform: Die Steuerzuordnung und Steuerzerlegung im horizontalen Verhältnis der Länder - Diskussionsund Forschungsfeld für die nächsten JahreNach der Reform: Die Steuerzuordnung und Steuerzerlegung im horizontalen Verhältnis der Länder - Diskussionsund Forschungsfeld für die nächsten Jahre, in: Jahrbuch für öffentliche Finanzen, 2017, S. 396. Länderanteile an den Gemeinschaftssteuern (ohne Umsatzsteuer) zzgl. Ländersteuern, Stand 2017.

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  14. Die Unterschiede in den Hebesätzen spielen hier keine Rolle, da bereits die nivellierte Steuerkraft untersucht wird.

  15. Der Gemeindeanteil von 15 % wird nach dem Wohnsitzprinzip nach Schlüsselzahlen innerhalb des Landes verteilt.

  16. Hier gehen in das Gewerbesteueraufkommen der vergangenen sechs Jahre (25 %) der Anteil der Gemeinde an der Gesamtzahl sozialver-sicherungspflichtig Beschäftigter der vergangenen drei Jahre (50 %) sowie der Anteil der Kommune an der Summe der sozialversiche-rungspflichtigen Entgelte der vergangenen drei Jahre (25 %) ein.

  17. Zur Funktionsweise des kommunalen Finanzausgleichs und der Einwohnerveredelung vgl. T. Lenk, T. Starke, M. Hesse: Kommunaler Finanzausgleich - vertikale und horizontale Verteilung, Strukturprinzipien und Wirkungen, in: T. Schweisfur th, W. Wallmann (H rsg.): Haushalts- und Finanzwirtschaft der Kommunen in der Bundesrepublik Deutschland, in: Schriften zur öffentlichen Verwaltung und öffentlichen Wirtschaft, Bd. 242, S. 325–357.

  18. Beispielhaft vgl. Deutscher Landkreistag: Nötig ist ein Ruck für die ländlichen Räume!, Pressemitteilung vom 10.7.2019, https://www.landkreistag.de/presseforum/pressemitteilungen/2523-pressemit-teilung-vom-10-juli-2019.html ( 7.10.2019). Der Eindruck ergibt sich zudem aus der Beobachtung der politischen Prozesse im Zusammenhang mit der Fortschreibung und Novellierung von kommunalen Finanzausgleichssystemen.

  19. Zur Hebesatznivellierung siehe T. Lenk, T. Starke, M. Hesse, a. a. O. Für eine ausführliche Darstellung der Auswirkungen einheitlicher und getrennter Nivellierungshebesätze am Beispiel der kommunalen Ebene Mecklenburg-Vorpommerns, vgl. T. Lenk, M. Hesse, T. Starke: Finanzwissenschaftliche Analysen und finanzwirtschaftliche Berechnungen im Rahmen des Kommunalen Finanzausgleichs in Mecklenburg-Vorpommern, im Auftrag des Ministeriums für Inneres und Europa Mecklenburg-Vorpommern, Leipzig, Dezember 2018, S. 31–38.

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Hesse, M., Starke, T., Jänchen, I. et al. Prosperierende Städte, abgehängte Regionen?. Wirtschaftsdienst 99, 703–710 (2019). https://doi.org/10.1007/s10273-019-2517-6

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