Regionale Meeresschutzkooperation und die EU-Gratwanderung der Helsinki-Kommission imOsterweiterungsprozess der EU

Zusammenfassung

Der Vortrag bezweckt, die Rolle der regionalen Meeresschutzkooperationen im Gefüge der internationalen Zusammenarbeit zu beschreiben; es soll nachgewiesen werden, dass die regionalen Kooperationen ein unverzichtbares Instrument darstellen, insbesondere auch vor dem Hintergrund der Osterweiterung der EU.

Das 1972 gezeichnete Übereinkommen zum Schutz der Meeresumwelt des Ostseegebiets war Grundlage erster zaghafter Kooperation der westlichen mit den östlichen Ostsee-Anrainerstaaten schon zu Zeiten des Eisernen Vorhangs. Durch dessen Wegfall sowie den Beitritt Finnlands und Schwedens zur Europäischen Union hat sich eine Verschiebung im politischen Gefüge der Ostseekooperation ergeben.

Die Anzahl der EU-Mitgliedstaaten bei der Helsinki-Kommission beträgt 4. Bei insgesamt 10 Vertragsparteien (darunter auch die Kommission der Europäischen Gemeinschaften) bedeutet dies bereits derzeit einen 50% igen Anteil. Die Regelungsinstrumente der Helsinki-Kommission (rechtlich unverbindliche, jedoch politisch appellative “Recommendations”) sowie der EU (völkerrechtlich verbindliche Richtlinien, Verordnungen etc.) machen gravierende Unterschiede deutlich.

Aus Sicht der regionalen Meeresschutzkooperation hat die Befassung der EG-Kommission mit Themen, welche die regionale Meeresschutzarbeit berühren, sowohl Vor- als auch Nacgteile. Von Vorteil ist der durch die EG-Befassung mit einzelnen Themen entstehende Druck, der eine weitere Befassung der regionalen Meeresschutzkooperation mit bestimmten Themen fordert. Als Beispiel hierfür kann die Nitratrichtlinie mit nachfolgend im Rahmen der Helsinki-Kommission erarbeiteten speziellen Regelungen gelten. Nachteilig wirkt sich dagegen hin und wieder die von der EG-Kommission reklamierte ausschließlich Kompetenz für einzelne Bereiche (z. B. Fischerei) aus. Die Mitgliedstaaten der Helsink-Kommission, welche gleichzeitig Mitgliedstaaten der EU sind, dürfen rein formal nur Regelungen akzeptieren, welche konform mit bestehendem EG-Recht sind. Darüber hinaus wacht auch die EG-Kommission, als Vertragspartei des Helsinki-Übereinkommens strikt über die Einhaltung der Grenzen zwischen ihrer exklusiven Kompetenz und der Kompetenz der Helsinki-Kommission. Problematisch stellt sich dieses Verhalten der EG-Kommission regelmäßig in den Fällen dar, in denen EG-Regelungen nicht den regionalen Spezifika des Ostseegebiets gerecht werden, insbesondere nicht die Position der Russischen Föderation als gleichberechtigtem Mitgliedstaat genügend würdigen.

Wo liegt nun aber die besondere Rolle der Helsinki-Kommission verglichen mit der Barcelona-Zusammenarbeit (Schutz des Mittelmeers) sowie der OSPAR-Zusammenarbeit (Schutz des Nordostatlantiks)?

Von besonderer Bedeutung ist, dass die OSPAR-Mitgliedstaaten, die nicht gleichzeitig EU-Mitgliedstaaten sind, ohnehin ein vergleichbares Umweltschutzniveau anwenden. Dies gilt in dieser Form nicht ohne weiteres für Staaten wie Polen oder die Baltischen Republiken, welche zwar zum großen Teil in absehbarer Zeit EU-Mitglieder sein werden, deren Umweltstandards zum Teil jedoch noch deutlicher Anpassung an das EG-Niveau bedürfen. Hinzu kommt die besondere Rolle der Russischen Föderation, die auch in absehbarer Zeit nicht in den Kreis der EU-Mitgliedstaaten aufgenommen werden wird.

An dieser Stelle kommt die bedeutende allgemeinpolitische Rolle der Helsinki-Kommission ins Spiel. Ihrem Einstimmigkeitsprinzip folgend werden nur Empfehlungen verabschiedet, die von allen Mitgliedstaaten, also auch den bezeichneten östlichen Anrainerstaaten, mitgetragen werden können.

Zwar wird hin und wieder Kritik laut, die regionalen Kooperationen führten zu Doppelarbeit bei den Themen, die ohnehin in EG-Richtlinien geregelt und daher abzulehnen seien. Die Beitrittskandidaten sollten sich vielmehr prioritär der Angleichung an EG-Schutzniveaus widmen, der Zwischenstufe auf regionaler Ebene bedürfe es nicht. Diese Sichtweise verkennt völlig die Notwendigkeit regionaler sowie politisch spezifischer Lösungen für eine bestimmte geographische Region.

Die Erfahrung mit der parallelen Zugehörigkeit sowohl zur regionalen Schutzkooperation als auch zur EU zeigt jedoch, dass auf Dauer beide Aspekte miteinander kombinierbar sind. Es gibt Anzeichen dafür, dass auch dieEG-Kommission den Wert regionaler Kooperationen mehr und mehr erkennt.

Summary

The purpose of the lecture is to describe the role of regional marine protection cooperation in the context of international cooperation. My intention is to provide evidence that regional forms of cooperation are an indispensable instrument, in particular against the backdrop of the EU enlargement to the east.

Signed at times when the iron curtain still existed, the Baltic Marine Environment Protection Convention was the basis of a first reluctant cooperation between Western and Eastem states bordering on the Baltic Sea. As a result of the fall of the iron curtain and of the accession of Finland and Sweden to the European Union there was a shift in the political structure of the Baltic Sea cooperation.

4 EU member states are represented in the Helsinki Commission. As there is a total of 10 Parties (one of them the Commission of the European Communities) this means that EU countries currently already make up 50% of the Commission. The regulatory instruments of the Helsinki Commission (legally non-binding, yet politically appellative recommendations) and of the EU (directives, regulations etc. which are binding by international law) make it clear that there are serious differences.

From the point of view of regional marine protection cooperation, the EC Commission’s involvement in issues of regional marine protection has been linked to both advantages and disadvantages. The pressure created by the EC’s involvement in certain issues can be considered an advantage, since it requires that certain issues are continually addressed in the framework of regional marine protection cooperation. For example, in the wake of the adoption of the nitrates directive special rules were established in the framework of the Helsinki Commission. However, the exclusive competence for individual areas (e.g. fisheries) claimed by the EC Commission sometimes has negative effects. Those member states of the Helsinki Commission which are also EU member states may formally only accept rules which comply with existing EC legislation. In addition, the EC Commission, which is a Party to the Helsinki Convention, strictly monitors compliance with the limits set by their exclusive resoonsibility and the responsibility of the Helsinki Commission. This demeanour of the EC Commission regularly creates problems in cases where EC rules do not take into account the regional characteristics of the Baltic Sea area and in particular when they do not adequately honour the position of the Russian Federation as a member state with equal rights.

What is the special role of the Helsinki Commission compared to the Barcelona cooperation (Mediterranean Sea protection) and to the OSPAR cooperation (protection of the North East Atlantic)?

It is particularly important that those OSPAR member states which are not also EU members enforce a comparatively high level of environmental protection anyway. This does not automatically apply to states like Poland or the Baltic Republics, most of which, however, will join the EU in the foreseeable future, but whose environmental standards partly still require significant adjustment to the EC level. In addition, the Russian Federation, which will not become an EU member even in the foreseeable future, plays, a special role.

At this point the significant general political role of the Helsinki Commission must be mentioned. According to the unanimity principle it only adopts recommendations which receive the support of all member states, i.e. also by the mentioned eastern riparian states. Sometimes criticism is voiced that the different forms of regional cooperation would lead to duplication of work in the case of issues which are regulated by EC directives anyway and that they should therefore be rejected. It is said that the candidate countries should rather give priority to the adjustment to the EC protection level and that there was no need for an intermediate stage at the regional level. This attitude completely ignores the necessity of regional and specific political solutions for a given geographical region.

However, experience of parallel membership in the regional cooperation on protection and in the EU shows that in the long run the two aspects can be combined. There are signs indicating that the EC increasingly recognises the value of regional forms of cooperation.