Consumer interests in the process of political decision-making. A study of some consumer policy decisions in the Federal Republic of Germany

Abstract

The project presented here set out to investigate the factors conditioning the realization of consumer interests in political decision-making and to give practical recommendations for an improvement in this respect. The investigations consisted of five case studies concerning (a) standard form contracts, (b) pharmaceutical products, (c) tenant's protection, (d) organization of a consumer centre, and (e) industrywide technical standardization.

The analysis shows the fundamental importance of historically rooted limits to intervention by the capitalist state in favour of consumer interests. These limits seem to shift their position only in times of major social and economic change. Due to weaknesses in their structure and small resources consumer organizations play a comparatively subordinate part in the political process in West Germany so that consumer interests have to be represented by other participants in this process. Decision-making in the field of consumer policy is characterized by bureaucratization and an increasing dominance of legal and economic instead of social considerations. This notwithstanding, in the implementation phase of decision-making there is still scope for action in favour of the consumer.

Zusammenfassung

Die von der Forschungsgruppe Verbraucherpolitik, Universität Duisburg, durchgeführte Untersuchung war Teil des Forschungsprogramms des aus sechs Forschungsteams und einer Koordinierungsstelle bestehenden Verbundes “Empirische Verbraucherforschung”. Ziel der Untersuchung war, anhand konkreter verbraucherpolitischer Entscheidungsabläufe die Durchsetzungsbedingungen von Verbraucherinteressen im politisch-administrativen Willensbildungsprozeß der Bundesrepublik Deutschland zu untersuchen. Auf der Grundlage entsprechender Forschungsergebnisse sollten praxisbezogene Empfehlungen formuliert werden, unter welchen Umständen und mit welchen Mitteln sich künftig Verbraucher-interessen wirkungsvoller durchsetzen lassen würden.

Den Untersuchungen lag ein handlungstheoretisches, restriktionsanalytisches Modell zugrunde. Das Modell basierte auf der Annahme, daß in jeder Phase des Entscheidungsprozesses spezifische selektive Bedingungen bestehen, von denen es abhängt, wie der jeweilige verbraucherpolitische Entscheidungsprozeß verläuft, insbesondere welche Informationen aufgenommen und verarbeitet und welche Werte und Interessen mit welcher Priorität berücksichtigt werden. Den Untersuchungen lagen folgende fünf Entscheidungsmaterien zugrunde: (a) Gesetz zur Regelung des Rechts des Allgemeinen Gechäftsbedingungen vom Dezember 1976, (b) Gesetz zur Neurodnung des Arzneimittelrechts vom August 1976, (c) 1. und 2. Wohnraumkündigungsschutzgesetz vom November 1971 bzw. Dezember 1974, (d) Neuorganisation der Verbraucherzentrale e.V. in Nordrhein-Westfalen, (e) Neuordnung der überbetrieblichen technischen Normung. Das Ergebnis dieser fünf Fallstudien läßt sich thesenartig wie folgt zusammenfassen:

• 1. Die historisch gewachsenen Interventionsgrenzen des kapitalistischen Staates stellen eine erste wichtige Bedingung für die Formation und politische Durchsetzung von Verbraucherinteressen dar.

• 2. Namhafte Veränderungen der Durchsetzungschancen für Verbraucherinteressen setzen Veränderungen der gesellschaftlichen und/oder ökonomischen Randbedingungen voraus.

• 3. Die Durchsetzungschancen von Verbraucherinteressen scheinen sich zyklisch zu verändern.

• 4. Verbraucherorganisationen spielen bei der Definition und politischen Thematisierung von Verbraucherinteressen in der Bundesrepublik Deutschland eine vergleichsweise untergeordnete Rolle.

• 5. Bedingt durch die strukturelle Schwäche der verbraucherseitigen Interessengruppen und Institutionen kommt der Mitvertretung von Verbraucherinteressen durch andere Entscheidungsbeteiligte eine vergleichsweise größere Bedeutung zu als den direkten lobbyförmigen Interventionen von Verbrauchervertretern.

• 6. Korporatistische Formen der politischen Willensbildung sind für die Durchsetzung von Verbraucherinteressen tendenziell eher nachteilig.

• 7. Die Chancen einer wirksamen Vertretung von Verbraucherinteressen durch die etablierten Verbraucherorganisationen werden zusätzlich durch Ressourcenprobleme behindert.

• 8. Im Verlaufe politisch-administrativer Entscheidungsprozesse entwickeln sich die Durchsetzungschancen für Verbraucherinteressen auch ohne Änderung der äußeren Bedingungen in der Regel rückläufig.

• 9. Ökonomisierung, Verrechtlichung und Bürokratisierung prägen bislang auch die verbraucherpolitischen Entscheidungsprozesse.

• 10. In der Implementierungsphase verbraucherpolitischer Entscheidungen bestehen spezifische Handlungsspielräume, die unter Umständen für Verbraucherinteressen genutzt werden können.