Zusammenfassung
Im Zuge der Schuldenbremse sind die Länder gehalten, ihre Haushalte ohne Nettoneuverschuldung auszugleichen. Ein konjunktureller Ausgleich ist jedoch erlaubt, sodass die Frage der Konjunkturbereinigung für die Länderhaushalte relevant wird. Da angenommen wird, dass in den Länderhaushalten nur die Steuereinnahmen konjunktursensibel sind, können neben dem indirekten Verfahren, das von der gesamtwirtschaftlichen Produktionslücke über Budgetsensitivitäten auf die Konjunkturkomponente schließt und das beim Stabilitätsrat und im Bund angewandt wird, auch Trendsteuerverfahren die Konjunkturbereinigung gewährleisten. Die Arbeit vergleicht verschiedene Verfahren in Quasi-Echtzeit mit Blick auf ihre Symmetrieeigenschaften und Revisionsanfälligkeit. Zudem wird berücksichtigt, wie sich das jeweilige Konjunkturbereinigungsverfahren zur mittelfristigen Finanzplanung verhält. Als Trendsteuerverfahren werden der Hodrick-Prescott-Filter und log-lineare Trends für unterschiedliche Stützzeiträume sowie das Verfahren, das derzeit in Rheinland-Pfalz genutzt wird, berücksichtigt. Ferner wird der Einfluss von Steuerrechtsänderungen und die Bedeutung von Prognosen für die Trendsteuerverfahren behandelt. Schließlich wird ein Echtzeittrendglätter vorgeschlagen, der die Revisionsanfälligkeit von Trendsteuerverfahren reduziert und dabei die Symmetrieeigenschaften beibehalten soll.
Abstract
Due to the debt brake German states are generally not allowed to run deficits. However, transitory deviations from this general rule can be made in response to business cycle fluctuations. Thus, cyclical adjustment is relevant for German states, and here especially with tax revenues. The article compares several methods for cyclical adjustment, namely local linear trends, the HP-filter and the method applied in Rhineland-Palatinate. Further, the impact of changes in tax law and the impact of the tax official projections are discussed. Finally, a real-time trend smoother is proposed to improve planning reliability.
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Notes
Eine Kritik des derzeitigen Verfahrens ist in Boysen-Hogrefe und Haas (2014) zu finden.
Die Effekte von Steuerrechtsänderungen sind allerdings auch stark von einzelnen Ereignissen getrieben, wie von der Unternehmenssteuerreform zu Beginn der 2000er Jahre, der Umsatzsteuersatzanhebung 2007 sowie den Konjunkturmaßnahmen im Zuge der Großen Rezession.
Eine Darstellung des bedingten Verfahrens findet sich z. B. in Kastrop und Snelting (2008). Empfehlenswert ist auch die Darstellung auf der Internetseite des Bundesministeriums der Finanzen: http://www.bundesfinanzministerium.de/Content/DE/Standardartikel/Themen/Oeffentliche_Finanzen/Schuldenbremse/2013-03-19-kontrollkonto-fuer-die-haushaltsjahre-2011-und-2012.html.
Die Berechnung von landesspezifischen Produktionslücken hingegen ist angesichts des erheblichen Aufwands und der nivellierenden Wirkung des Länderfinanzausgleichs weniger empfehlenswert. Angesichts des erheblichen Einflusses des Länderfinanzausgleichs wäre es hingegen alternativ denkbar eine Quotierung anhand der Einwohnerzahl durchzuführen.
In Hessen werden – anders als im Bund – die Konjunkturkomponenten in einem Konjunkturausgleichskonto verbucht, um die Symmetrieeigenschaften des Verfahrens regelmäßig überprüfen zu können. Eine weitere Modifikation, die Hessen und den Stabilitätsrat betrifft, besteht in der Feststellung der Ex-post-Konjunkturkomponente. Während auf Bundesebene die Differenz der prognostizierten BIP-Zuwachsrate mit der zum Zeitpunkt des Haushaltsabschluss gemessenen BIP-Zuwachsrate mit der Budgetsensitivität verbunden wird, um ein „Konjunktur-Update“ vorzunehmen, werden im Stabilitätsrat die Abweichungen zwischen der für die Haushaltsaufstellung relevanten Steuerschätzung mit dem Kassenergebnis als „Konjunktur-Update“ gewertet. Diese Form des „Konjunktur-Updates“ stellt eine erhebliche Vereinfachung dar, da dadurch die Strukturkomponente bzw. die Trendsteuereinnahmen endgültig bei der Haushaltsaufstellung festgelegt werden. Polit-ökonomisch ist es allerdings durchaus problematisch, dass alle Ex-post-Abweichungen vom Trendsteuerpfad, auch solche die durch Rechtsänderungen oder andere strukturelle Einflüsse entstanden sind, als Konjunktur gewertet werden. Im Falle der Länder ist dieses Problem aber dadurch gemildert, dass kaum eigene Möglichkeiten zu Steuerrechtsänderungen bestehen.
Bezüglich des Verfahrens der Europäischen Kommission wurde festgestellt, dass es im Umfeld von Boom-Bust-Zyklen die Trendentwicklung kaum antizipieren kann (Kempkes 2012). Da allerdings nicht ausgeschlossen werden kann bzw. es sogar wahrscheinlich sein dürfte, dass dieses Problem auch für andere hier diskutierte Methoden besteht, wird dieser Punkt hier nicht weiter verfolgt. Sollte es aber in den kommenden Jahren zu einem Boom infolge der Niedrigzinsphase kommen, sollte die Konjunkturbereinigung besonders kritisch betrachtet werden (Boysen-Hogrefe 2014a).
Die Prognosen des AKS gelten für die kurze Frist als recht hochwertig (Büttner und Kauder 2008). Für die mittlere Frist finden sich mehrere Phasen, in denen die Steuereinnahmen systematisch überschätzt worden sind (Breuer 2014). Wesentlich hierbei waren vor allem die Fehler der gesamtwirtschaftlichen Projektionen (Heinemann 2006), die in der jüngeren Zeit aber nicht mehr ausgeprägt waren. Eine Rolle dabei spielt auch, dass die Steuereinnahmequote in den Ergebnissen des AKS in der mittleren Frist nahezu durchgängig ansteigt, was aber in Relation zum Einfluss der gesamtwirtschaftlichen Projektionen eine geringere Rolle spielt. Gegebenenfalls ist zu überlegen, die Projektionen des AKS zu korrigieren (Boysen-Hogrefe 2014b), was aber nicht Gegenstand dieser Arbeit ist.
Bei indirekten Verfahren ist die Konkurrenz zwischen Steuerprognose des AKS und dem Trendsteuerverfahren als impliziter Bereitsteller einer mittelfristigen Prognose per se ausgeschlossen.
Hier sei angemerkt, dass die Prognosen des AKS auf Basis der Projektionen zur Gesamtwirtschaft der Bundesregierung erstellt werden und diese Projektionen typischerweise eine konjunkturelle Normallage für das Ende der Mittelfrist annehmen.
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Dank
Der Autor dankt Herrn Dirk Schrödter vom Finanzministerium Schleswig-Holstein für die wertvolle Unterstützung und Begleitung des Projekts sowie Herrn Dr. Alfred Boss und Herrn Dr. Nils Jannsen für ihre rege Diskussionsbereitschaft. Besonderer Dank gilt zudem zwei unbekannten Gutachtern für sehr hilfreiche Anmerkungen und Kommentare. Zudem sei Frau Marieke Rose-van Dijk und Frau Margitta Führmann für die Erstellung des Manuskripts gedankt.
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Boysen-Hogrefe, J. Konjunkturbereinigungsverfahren der Länder: Eine Quasi-Echtzeitanalyse am Beispiel Schleswig-Holsteins. AStA Wirtsch Sozialstat Arch 9, 41–57 (2015). https://doi.org/10.1007/s11943-014-0149-2
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