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1 Einleitung

Die Beiträge dieses Handbuchs haben gezeigt, wie komplex und vielfältig die Außenpolitik Österreichs ist und wie stark sich diese im Laufe der Zweiten Republik gewandelt hat. Der abschließende Beitrag soll nun die Ergebnisse zusammenführen und Entwicklungspfade für die wissenschaftliche Beschäftigung mit österreichischer Außenpolitik sowie für die politische Praxis aufzeigen. Er geht dabei in vier Schritten vor. In einem ersten Schritt leitet er zunächst eine Reihe von Befunden über die Prozesse der Außenpolitik in der Zweiten Republik ab. In einem zweiten Schritt geht der Beitrag auf Befunde über die Inhalte der Außenpolitik ein. Ausgehend von diesen Befunden, entwickelt er in einem dritten Schritt Empfehlungen für die Weiterentwicklung von Forschung und Lehre zu österreichischer Außenpolitik. In einem vierten und letzten Schritt schlägt der Beitrag schließlich wiederum die Brücke zur politischen Praxis, indem er Empfehlungen zur Stärkung der österreichischen Außenpolitik gibt.

2 Befunde I: Prozesse der Außenpolitik

Aus den Kapiteln dieses Handbuchs lassen sich zunächst fünf Befunde über die Prozesse der österreichischen Außenpolitik ableiten: i) Europäisierung, ii) steigende Anzahl an außenpolitischen Themenbereichen und Akteur*innen, iii) Defizite des öffentlichen außenpolitischen Diskurses, iv) gestiegener Koordinationsbedarf, und v) das Fehlen einer außenpolitischen Gesamtstrategie. Die Wesensmerkmale des außenpolitischen Prozesses, die in diesen Befunden zusammengefasst sind, stehen teilweise in einem Spannungsverhältnis zueinander.

Erstens hat der Beitritt zur Europäischen Union (EU) das Wesen der österreichischen Außenpolitik nachhaltig verändert. Einerseits hat dieser dazu geführt, dass außenpolitische Strukturen und Abläufe an die Mitgliedschaft angepasst und Einsparungen vorgenommenFootnote 1 sowie außenpolitische Agenden an die EU übertragen wurden und man sich mit der Europäischen Union und ihren Mitgliedstaaten außenpolitisch koordinieren musste. Andererseits konnte Österreich die Mitgliedschaft nutzen, um die institutionelle Entwicklung der EU mitzugestaltenFootnote 2 und seinen außenpolitischen Aktivitäten mehr Gewicht zu geben.Footnote 3

Der zweite und dritte Befund beziehen sich auf Prozesse der Politisierung und De-Politisierung. Auf der einen Seite kam es in den letzten Jahrzehnten zu einer zunehmenden PolitisierungFootnote 4 von Außenpolitik in dem Sinne, dass Außenpolitik eine steigende Anzahl an Themenbereichen umfasst und die Anzahl von Akteur*innen im politischen Prozess zugenommen hat. Reinhard Heinisch und Christoph Konrath sprechen in diesem Zusammenhang von einer „umfassende[n] Internationalisierung und vor allem Europäisierung der österreichischen Politik“.Footnote 5 Neben dem Außenministerium nehmen mittlerweile eine Reihe anderer Ministerien außenpolitische Agenden wahrFootnote 6 und auch nicht-staatliche Akteur*innen gewinnen zunehmend an Einfluss, zum Beispiel im Bereich der Außenwirtschaftspolitik.Footnote 7 Das österreichische Parlament hat sich in der jüngeren Vergangenheit durch inter-parlamentarische Kooperationen und durch Aktivitäten im Bereich der „parlamentarischen Diplomatie“ (Stavridis und Jančić 2017) zusehends prominenter als außenpolitischer Akteur positioniert und nicht zuletzt pflegen auch die Bundesländer vielfältige Außenbeziehungen, vor allem im Rahmen europäischer Kooperationsräume.Footnote 8 Österreichs Außenpolitik ist also zusehends „plurizentrisch“ (Ansell und Torfing 2019, 139), beziehungsweise „polizentrisch“ (Fisher und Leifeld 2019, 470) geworden.

Auf der anderen Seite findet ein Prozess der De-Politisierung in öffentlichen Diskursen statt. Außenpolitik wird nur selten zum Gegenstand öffentlicher und meinungspluralistischer Debatten. Die Legislative unterzieht sich einer von Reinhard Heinisch und Christoph Konrath diagnostizierten „Selbstbeschränkung“ in dem Sinn, dass das Parlament nicht allzu oft als Forum für Außenpolitik genutzt wird. Außerdem sind kontroversiell geführte Debatten über die Ziele und Inhalte der Außenpolitik eine Seltenheit und die mediale Berichterstattung über österreichische Außenpolitik ist sehr begrenzt.Footnote 9 Wenn außenpolitische Themen zum Gegenstand des politischen Diskurs werden, geschieht dies oft in Krisensituationen, und zur Bewältigung der Herausforderungen werden nationalstaatliche Lösungen suggeriert. So gab es beispielsweise viele Debatten über Migration, die jedoch primär um die Frage kreisten, wie die staatlichen Grenzen zu schützen seien und welche Rechte Migrant*innen in Österreich haben sollten.  Nur am Rande wurde über die Ursachen von Migration diskutiert und welche außenpolitischen Schritte zu setzen seien, um diese abzuschwächen oder gar zu überwinden. Dieser De-Politisierung leistet nicht zuletzt auch der geringe Stellenwert österreichischer Außenpolitik in der akademischen Forschung und Lehre sowie die weitgehende Abwesenheit von politischer Bildung zu internationalen Beziehungen Vorschub.Footnote 10 Österreichs Außenpolitik ist demnach insgesamt reicher an Themen und Akteuren (zweiter Befund), aber gleichzeitig ärmer an Meinungen und öffentlichem Austausch (dritter Befund) geworden.

Auch der vierte und fünfte Befund stehen in einem Spannungsverhältnis zueinander. Angesichts der Außenpolitisierung von immer mehr Themenbereichen, die traditionell innenpolitisch behandelt wurden, und des stetig zunehmenden Pluralismus von außenpolitischen Akteur*innen steigt der Bedarf an Koordination in der Außenpolitik. Nur so kann ein Staat wie Österreich mit einer kohärenten Stimme in der Weltpolitik sprechen und seine Interessen konsistent verfolgen. Gleichzeitig ist jedoch, wie der Beitrag von Raoul Kneucker darlegt, der Rahmen für die außenpolitische Koordination schwächer geworden, nachdem die gesetzlich fixierten Koordinationsbefugnisse im Jahr 2000 beseitigt wurden und eine Koordination der Außenpolitik – mit Ausnahme der Koordination der Europapolitik – bis dato nicht erwogen wurde.

Insbesondere wird österreichische Außenpolitik nicht von einer Gesamtstrategie geleitet. Zwar existieren strategische Dokumente für einzelne Politikbereiche, die zu unterschiedlichen Zeitpunkten und in unterschiedlichen Kontexten entstanden sind – Strategien zur Sicherheits- und Verteidigungspolitik aus dem Jahr 2013 und zur Außenwirtschaft aus dem Jahr 2018 sowie ein Grundlagendokument zur Auslandskulturpolitik aus dem Jahr 2020 – sowie Absichten, weitere strategische Dokumente etwa für China und Afrika zu entwickeln.Footnote 11 Allerdings verfügt Österreich über kein grundlegendes Strategiedokument, das sich mit der Priorisierung von Interessen und Zielen, mit der Evaluation von Herausforderungen und Möglichkeiten sowie mit der Gestaltung von Maßnahmen für die gesamte Außenpolitik befasst.

Gerade für die Außenpolitik eines Kleinstaates, der über weniger Ressourcen für die Gestaltung seiner Außenpolitik verfügt, sowie angesichts der zunehmenden Diversität außenpolitischer Themen und der Komplexität des außenpolitischen Prozesses wäre eine solche grand strategy (Gaddis 2018; Silove 2018; Wivel 2021) jedoch dringend nötig. Beispielgebend könnte hier die Schweiz sein, in der seit einigen Jahren der Bundesrat eine „Außenpolitische Strategie der Schweiz“ jeweils für die aktuelle Legislaturperiode erarbeitet. Von dieser Strategie leiten sich in weiterer Folge thematisch und geografisch fokussierte Teilstrategien ab, deren Umsetzung wiederum in sogenannten Policy-Dokumenten behandelt wird.Footnote 12

3 Befunde II: Inhalte der Außenpolitik

Für die Inhalte der österreichischen Außenpolitik lassen sich drei Befunde hinsichtlich i) ihrer Ziele, ii) ihrer Instrumente und iii) des Verhältnisses der Ziele und ihrer jeweiligen Instrumente ableiten. Ein erster Befund ist zunächst, dass die Zweite Republik in ihrer Außenpolitik drei grundlegende Ziele verfolgt hat: die Gewährleistung von Sicherheit, die Herstellung und Adaptierung einer nationalen Identität sowie das Streben nach wirtschaftlicher Prosperität. Wie die Beiträge dieses Handbuchs zeigen, ergaben sich für Österreich bei der Verfolgung dieser Ziele durchaus Synergien, aber gleichzeitig auch Gegensätze und Widersprüche.

Ein zweiter Befund ist, dass die Außenpolitik durch fünf Säulen (siehe Abb. 1), beziehungsweiße Bündel von außenpolitischen Instrumenten und Maßnahmen zur Erreichung der drei genannten Ziele, gekennzeichnet ist. Eine erste Säule ist die bilaterale und multilaterale Nachbarschaftspolitik, mittels derer Österreich versuchte, sein regionales und globales Umfeld zu stabilisieren. So öffnete sich Österreich früh gegenüber den Staaten des Warschauer Paktes und engagierte sich im Rahmen des KSZE-Prozesses sowie für die Stabilisierung des Balkans nach den Konflikten der 1990er-Jahre.Footnote 13 Eine zweite Säule der Außenpolitik ist die Neutralität. Diese bot Österreich die Möglichkeit, seine Sicherheit an der Grenze rivalisierende Machtblöcke zu gewährleisten und gleichzeitig ein positives und politische Lager überspannendes Identitätsmerkmal der Zweiten Republik zu etablieren.Footnote 14

Abb. 1
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(Quelle: Eigene Darstellung)

Ziele und Pfeiler der österreichischen Außenpolitik.

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Ein dritter Pfeiler der Außenpolitik ist das Bestreben Österreichs, als „gute Macht“ (Neumann und Carvalho 2016) in der Weltpolitik zu agieren. Das Handeln Österreichs als gute Macht hat im Laufe der Zweiten Republik drei Dimensionen umfasst. Erstens das Engagement für Multilateralismus und die Herrschaft des Rechts in der Weltpolitik, wobei Österreich hier vor allem einen Schwerpunkt auf Menschenrechte, Frauen- und Minderheitenrechte sowie auf Rüstungskontrolle gelegt hat.Footnote 15 Zweitens hat Österreich im Rahmen internationaler Organisationen ein aktives Profil entwickelt – durch Mitgliedschaften im Sicherheitsrat (1973/4, 1991/1992, 2009/2010Footnote 16) und Menschenrechtsrat (2011–2014, 2019–2021) der Vereinten Nationen oder den Vorsitz der Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (OSZE) (2000, 2017) sowie durch Führungsleistungen wie etwa im Rahmen der Entstehung des Vertrags über das Verbot von Nuklearwaffen.Footnote 17 Drittens hat Österreich in vielfältiger Form „gute Dienste“ für die Staatengemeinschaft geleistet – durch die Beheimatung von mehr als 60 internationalen Organisationen, darunter einer der vier Hauptsitze der Vereinten Nationen, durch das Bereitstellen eines Ortes für diplomatische Verhandlungen und Vermittlungen in internationalen Konflikten, sowie in Form der Teilnahme an friedenserhaltenden und humanitären Missionen.Footnote 18

Dieses Handeln als „gute Macht“ ist zum einen von moralischen Überzeugungen, zum anderen aber auch von instrumentellen Erwägungen geleitet, denn Österreichs Engagement und Sichtbarkeit in der Weltpolitik sollten auch die Sicherheit und souveräne Existenz des Landes absichern. Zudem sollte das Auftreten als gute Macht nach zwei verlorenen Kriegen, dem Scheitern der Ersten Republik und den Gräueltaten des Nationalsozialismus einen Beitrag zu einer positiven Identität der Zweite Republik leisten.

Ein vierter Pfeiler der Außenpolitik ist Auslandskulturpolitik. Wie der Beitrag von Andreas Stadler festhält, lässt sich die Relevanz der Kulturpolitik in der Außenpolitik nicht zuletzt daran erkennen, dass für diesen Politikbereich ein eigenes Grundlagendokument existiert. Durch ihre vielfältigen Aktivitäten und ein globales Netzwerk an Kulturforen, Sprachinstituten, Bibliotheken und anderen Einrichtungen vermittelt die Auslandskulturpolitik ein Bild Österreichs als Land der Kultur und der Gastlichkeit sowie der Tradition und Innovation. Diese Aktivitäten erlauben es dem Kleinstaat Österreich, gute Beziehungen zu anderen Staaten zu pflegen, und sie leisten einen Beitrag zur staatlichen Identität Österreichs als Kulturnation. Zudem erhöhen sie Österreichs Anziehungskraft als Tourismusland und tragen damit zur Sicherung der Prosperität bei.

Der fünfte und letzte Pfeiler der österreichischen Außenpolitik ist schließlich die Außenwirtschaftspolitik. Als kleine Marktwirtschaft ist Österreich in hohem Maß vom Außenhandel abhängig.Footnote 19 Welchen Stellenwert die Außenwirtschaft in der österreichischen Außenpolitik einnimmt, lässt sich zum einen wiederum daran erkennen, dass es auch für diesen Teil der Außenpolitik ein eigenständiges Strategiedokument gibt. Zudem gibt es ein eigenständiges, weltweites Netzwerk von mehr als 100 österreichische Außenwirtschaftszentren – im Vergleich dazu unterhält des Außenministerium im Jahr 2022 Botschaften in 93 Staaten. Wirtschaftspolitische Erwägungen haben auch Österreichs Integration in internationale Organisationen vorangetrieben – zunächst im Rahmen der Europäische Freihandelsassoziation (EFTA), danach im Rahmen der Europäischen Union.

Der dritte Befund ist schließlich, dass sich zwischen diesen Pfeilern durchaus immer wieder Spannungen ergeben. Österreichs Außenpolitik ist nicht nur jene einer „guten Macht“, die sich vor allem im Rahmen internationaler Organisationen für die Herrschaft des Rechts, der Menschenrechte und der menschlichen Sicherheit einsetzt, sondern auch nicht selten pragmatisch. So treten etwa Menschenrechte fallweise in den Hintergrund, wenn es um bilaterale Beziehungen und vor allem bilaterale Wirtschaftsbeziehungen geht.Footnote 20 Auch bei der Umsetzung internationaler Abkommen agiert Österreich eher pragmatisch – siehe zum Beispiel die Bereiche Menschenrechte oder Entwicklung.Footnote 21

4 Empfehlungen für die Wissenschaft

Wie die Beiträge dieses Handbuches und die eben dargelegten Befunde gezeigt haben, gibt es eine Vielzahl an noch zu erforschenden Fragen im Zusammenhang mit österreichischer Außenpolitik. Dabei haben sich drei große Themenbereiche herauskristallisiert, in denen es einerseits eine umfassende Auseinandersetzung mit österreichischer Außenpolitik braucht, die andererseits aber auch die breiteren Forschungsagenden um Fallbeispiele zur Außenpolitik Österreichs bereichern könnten.

Erstens wäre es an der Zeit, intensiver zu untersuchen, wie österreichische Außenpolitik über Institutionen, allen voran die Europäische Union, die Vereinten Nationen, die OSZE oder den Europarat, versucht, Weltpolitik mitzugestalten. Gerade für kleine Staaten bilden internationale Institutionen und hier vor allem Organisationen die Möglichkeit, die Dominanz größere Staaten auszugleichen und selber Akzente zu setzen (siehe hierzu Panke 2012; sowie Thorhallsson 2018). Wie zum Beispiel Julia Mourão Permoser im Zusammenhang mit Lateinamerika dargelegt hat, kann Österreich den Rahmen der Europäischen Union durchaus nutzen, um außenpolitische Akzente zu setzen und Interessen durchzusetzen. Auch Michael Reiterer hat in seinem Beitrag darauf hingewiesen, dass Österreich über seine EU-Mitgliedschaft zu einem interessanten Ansprechpartner für asiatische Staaten geworden ist und damit mehr Einfluss generieren kann, als es für einen Staat dieser Größe zu erwarten wäre. Studien, die auf diesen Aspekt fokussieren, das heißt, die den Rückgriff von Staaten wie Österreich auf die Strukturen und Instrumente der EU zur Durchsetzung der eigenen Interessen ins Zentrum der Analyse rücken, fehlen.

Zweitens gilt es den plurizentrischen Charakter der österreichischen Außenpolitik und seine vielen Facetten genauer zu untersuchen. Das Spektrum an möglichen Analysen reicht dabei von der detaillierten Untersuchung der prägenden Rolle von Individuen für Phasen der Außenpolitik (etwa Bruno Kreisky (SPÖ), Alois Mock (ÖVP) oder jüngst Sebastian Kurz (ÖVP)) zum Verhältnis zwischen Bundespräsident*in, Bundeskanzler*in und Außenminister*in in der außenpolitischen Vertretung; von der Rolle von Ministerien und deren Bürokratien in der Politikformulierung und -umsetzung oder bei einzelnen Fachaußenpolitiken (z. B. Umwelt- und Klimapolitik, Migrationspolitik; besonders spannend in diesem Zusammenhang wäre eine tiefergehende Untersuchung, inwiefern das Zusammenspiel und Konkurrenzverhältnis von Außen-, Innen- und Verteidigungsministerium die österreichische Sicherheitspolitik beeinflusst) zur Rolle von transgouvernementalen Netzwerken in der Gestaltung von Außenpolitik (siehe hierzu Raustiala 2002; Slaughter und Hale 2011). Ferner gilt es ein Augenmerk auf die Rolle des österreichischen Parlaments als außenpolitischen Akteur zu legen und dabei seine Aktivitäten im Bereich der parlamentarischen Diplomatie sowie seine Verbindungen zu „Interparlamentarischen Institutionen“ (IPI) wie etwa den Parlamentarischen Versammlungen der NATO und der OSZE zu analysieren (siehe hierzu Sabic 2008; Schimmelfennig 2020; Stavridis und Jančić 2017).

Darüber hinaus fehlen Studien zum Einfluss unterschiedlicher Regierungskonstellationen auf die österreichische Außenpolitik. Wie Kaarbo (1996), bzw. Kaarbo und Beasley (2008) argumentieren, kann es bei Koalitionsregierungen, und hier vor allem durch Juniorpartner in solchen Koalitionen, zu außergewöhnlichen Dynamiken in der Außenpolitik von Staaten kommen. Gerade Juniorpartner sind oft in der Lage, Außenpolitik unverhältnismäßig stark in ihre Richtung zu lenken. Hier stellt sich daher die Frage, inwiefern es zum Beispiel unter ÖVP-FPÖ Regierungen zu einem Wechsel in der außenpolitischen Haltung Österreichs kam (zum Beispiel beim Thema Migration) oder welchen Einfluss eine Beteiligung der Grünen auf außenpolitische Bereiche wie die Klima- und Umweltpolitik, aber auch die Migrationspolitik hatte. Auch die Rolle von Populismus in der Außenpolitik (Destradi et al. 2021) ist für Österreich noch nicht ausreichend untersucht worden, obwohl gerade durch die Regierungsbeteiligung der FPÖ als eine der größten rechtspopulistischer Parteien Europas, Österreich geradezu als Paradebeispiel für die Erforschung dieses Phänomens gesehen werden kann (Müller und Gebauer 2021).

Wie Michael Reiterer in seinem Beitrag aufgezeigt hat, gibt es auch keine Analysen zur Frage von Interessensgruppen und ihrem außenpolitischen Einfluss. Die Rolle der Wirtschaft und der Wirtschaftskammer im Bereich des Außenhandels ist genauso wenig erforscht wie der Einfluss der Landwirtschaftskammer auf internationale Umwelt- und Klimaregulierungen oder der Druck von Arbeiterkammer und Gewerkschaft auf die Liberalisierung des internationalen Handels.

Wo es darüber hinaus noch reichlich Forschungsbedarf gibt, ist die Rolle der öffentlichen Meinung und der Zivilgesellschaft. Bis auf sporadische und meist von Ministerien mit eigenen bürokratischen Interessen initiierten Umfragen, gibt es so gut wie keine Langzeitdaten über die außenpolitischen Präferenzen und Haltungen der österreichischen Bevölkerung. Während mit der großen österreichischen Wahlstudie (Austrian National Election Study, AUTNESFootnote 22) ausreichend Daten über Österreichs Innenpolitik vorhanden sind und weiterhin erhoben werden und während wir durch die Panelumfrage zu Corona (Austrian Corona Panel Project, ACPPFootnote 23) viel über die Einstellungen der Österreicher*innen zur Pandemie und ihrem Management wissen, fehlen solche Daten für die Außenpolitik. Diese wären aber einerseits essenziell, um verstehen zu können, welche Art von Außenpolitik gesellschaftlich überhaupt tragfähig ist und würde andererseits überhaupt erst den internationalen Vergleich mit anderen Staaten und deren Bevölkerungsmeinungen ermöglichen.Footnote 24

Drittens stellt sich die Frage, wie die inhaltlichen Säulen österreichischer Außenpolitik auf einander wirken und in welche Richtung sich diese verändern. Zukünftige Forschung sollte sich im Detail damit auseinandersetzen, wann Spannungen zwischen den einzelnen Säulen entstehen, etwa zwischen dem Bestreben, eine gute Macht zu sein, und der Exportorientierung der österreichischen Wirtschaft, und welche Konsequenzen solche Spannungen für das Handeln Österreichs in verschiedenen Politikbereichen haben. In diesem Zusammenhang sollte auch systematisch erforscht werden, wie Ziel- und Mittelkonflikte auf die Wahrnehmung durch andere Staaten und damit auf die Glaubwürdigkeit der österreichischen Außenpolitik wirken (siehe etwa Nathan 2005).

Hinsichtlich der weiteren Entwicklung der inhaltlichen Säulen könnten sich zukünftige Studien die Frage stellen, ob und wie es, ähnlich dem Wandel des Zivilmachtskonzepts in Deutschland (Hellmann et al. 2007), in Österreich eine Umdeutung der Neutralität hin zu mehr europäischer und globaler Solidarität geben könnte, um der von Martin Senn diagnostizierten Stagnation der Neutralitätspolitik entgegenzuwirken? Zudem sollte sich die Forschung mit der Frage beschäftigen, ob und wie Österreichs Rolle als Vermittler gestärkt werden könnte – zum einen innerhalb der EU zwischen der Visegrád-Gruppe (Polen, Tschechische Republik, Slowakei und Ungarn) und Slowenien und ihren zunehmenden autoritären und anti-europäischen Einstellungen auf der einen Seite sowie den Staaten der restlichen EU auf der anderen Seite; zum anderen zwischen West und Ost, also zwischen der Europäischen Union, beziehungsweise dem Westen und der Russländischen Föderation sowie den Staaten Asiens, allen voran der Volksrepublik China.

5 Empfehlungen für die politische Praxis

Aus den Beiträgen dieses Handbuchs sowie den Realitäten einer sich wandelnden internationalen Politik und Diplomatie ergeben sich aus unserer Sicht fünf Empfehlungen zur Stärkung österreichischer Außenpolitik: i) eine Stärkung der Außenpolitik über den Weg der EU, ii) eine Vergrößerung des öffentlichen Interesses an Außenpolitik, iii) ein Ausbau der Infrastruktur für Außenpolitik, iv) ein Fokus auf Netzwerkdiplomatie und v) die Ausarbeitung einer außenpolitischen Gesamtstrategie.

Erstens geben wir zu bedenken, dass Österreich neue Wege beschreiten sollte, um seine Prioritäten über die EU in internationale Entscheidungsfindungsprozesse einzubringen. Diese Amplifzierung von nationalstaatlichem Einfluss in der Welt über die EU – in Frankreich seit Jahrzehnten ein wichtiges Instrument der Außenpolitik –, ist in Österreich nur schwach ausgeprägt. Stattdessen überwiegt das Narrativ, dass die EU die außenpolitische Autonomie des Landes einschränkt. Dies ist aber nur eine Seite der Medaille. Auf der anderen Seite finden sich, wie die Beiträge dieses Handbuchs mehrfach gezeigt haben, neue Einflussmöglichkeiten in der EU und durch die EU. Vergleichbare Mitgliedsstaaten mit einer ausgeprägten Infrastruktur für Außenpolitik wie die Niederlande schaffen es sich oft qua dieser Infrastruktur, vor allem durch international anerkannte Denkfabriken, Gehör zu verschaffen. Dies ist kein Zufall. Wenn Diplomat*innen einmal am Verhandlungstisch Platz genommen haben, genießen größere Mitgliedstaaten einen strukturellen Vorteil. Aber bei der Ausgestaltung und der subtilen Diffusion von Gründen, warum sie dort Platz nehmen sollen und was es überhaupt zu verhandeln gibt, ist diese strukturelle Ungleichheit leichter kompensierbar.

Zweitens gilt es das öffentliche Interesse an Außenpolitik zu vergrößern und die Qualität öffentlicher Debatten zur Außenpolitik zu erhöhen. In einem demokratischen Staat kann und soll Außenpolitik nicht eine reservierte Domäne für Eliten in Politik und Verwaltung sein. Der außenpolitische Diskurs muss diese Eliten mit der Zivilgesellschaft, Medienvertreter*innen und Forscher*innen zusammenbringen. Dies ist die raison d’être der Arbeitsgemeinschaft internationale Beziehungen der Österreichischen Forschungsgemeinschaft (ÖFG), die als Nukleus für dieses Handbuch-Projekt diente. Selbstverständlich gibt es weitere Institutionen und Foren, die versuchen, sich des öffentlichen Interesses anzunehmen. Trotzdem bedarf es mehr solcher Initiativen. Das öffentliche Interesse an Außenpolitik in Österreich ist vergleichsweise niedrig. Ein solches Interesse ist jedoch eine wichtige Triebfeder von Außenpolitik. Von zentraler Bedeutung wäre hierbei ein quantitativer und qualitativer Ausbau des Angebots im Bereich der Politischen Bildung für Schüler*innen und Erwachsene.

Drittens sollte daher die, bildlich gesprochen, Infrastruktur für Außenpolitik ausgebaut werden. Das betrifft Grundlagenforschung, angewandte Forschung und Lehre. An österreichischen Hochschulen wird nicht genug zu österreichischer Außenpolitik geforscht und gelehrt. Dies gilt es zu korrigieren. Innovative Ideen müssen erarbeitet werden. Der Zusammenklang von Grundlagenforschung und angewandter Forschung ist dabei von entscheidender Bedeutung. Die Lehre bildet die nächste Generation von Forscher*innen und Entscheidungsträger*innen aus, sollte das Interesse der Studierenden an österreichischer Außenpolitik wecken, und dient auch dazu, ausländische Studierende in Österreich außenpolitisch zu sozialisieren. Die Diplomatische Akademie Wien etwa hat dies mit einer Reihe von Absolvent*innen über Jahrzehnte hinweg gezeigt. Als Beispiele seien hier nur Celso Amorim, langjähriger brasilianischer Außenminister, und Kolinda Grabar-Kitarović, ehemalige kroatische Staatspräsidentin, genannt. Eine Stärkung der Infrastruktur ist jedoch nur eine Seite der Medaille. Was es in Österreich ebenso dringend braucht, ist eine stärkere Durchlässigkeit für Expertise aus Universitäten und Think Tanks in die außenpolitische Praxis.

Viertens erscheint uns Netzwerkdiplomatie ein wichtiges Mittel für die Zukunft österreichischer Außenpolitik zu sein. Da sich immer mehr Politikbereiche vom Bereich der Innenpolitik in den der Außenpolitik bewegen – Gesundheit ist hierfür nur ein Beispiel –, beschäftigt sich Außenpolitik in der Gegenwart und wohl noch mehr in der Zukunft mit immer mehr Politikfeldern. In diesen Feldern und zwischen diesen Feldern gibt es eine so große Vielzahl an Akteur*innen, dass diplomatische Studien immer mehr Neologismen hervorbringen: Musikdiplomatie, Sportdiplomatie, Wissenschaftsdiplomatie, Unternehmensdiplomatie, religiöse Diplomatie, Bürger*innendiplomatie, Stadtdiplomatie, Paradiplomatie (Diplomatie von Bundesländern) usw. Das bedeutet, dass traditionelle hierarchische Konzepte (vereinfacht ausgedrückt: Großmächte oben, Kleinstaaten unten) ein Stück ihrer Plausibilität einbüßen. Die Netzwerkmetapher zeigt uns etwas anderes auf: Nicht derjenige Staat, der oben thront, hat notwendigerweise die meisten Einflussmöglichkeiten, sondern derjenige, der am besten vernetzt ist. Und am besten vernetzt sein hat per se nur sehr wenig mit Großmachtstatus oder modernsten Waffensystemen zu tun. Netzwerkdiplomatie ist eine Chance für Staaten wie Österreich. Das ist eine der Lehren, die beispielsweise aus der erfolgreichen, proaktiven Rolle Österreichs auf dem Gebiet der humanitären Abrüstung und Rüstungskontrolle gezogen werden können.

Fünftens braucht Österreich eine außenpolitische Gesamtstrategie. Damit meinen wir, was im US-amerikanischen Diskurs so oft als grand strategy bezeichnet wird. Im Vordergrund einer solchen Strategie stehen die Kernziele, die ein Staat verfolgt und die Mittel, mit denen er diese erreichen will. Im Hintergrund der Strategie finden sich grundlegende Verständnisse über die aktuelle weltpolitische Ordnung und die Rolle, die ein Staat in dieser Ordnung spielen will (Kornprobst 2015). Eine solche Strategie sollte auf einem gesellschaftlichen Grundkonsens ruhen, regelmäßig an sich ändernde Verhältnisse angepasst werden, und natürlich auch angewandt werden.

Die EU zeigt, dass letzteres kein Selbstläufer ist. Die Europäische Sicherheitsstrategie und ihre Nachfolgerin, die Globale Strategie, werden von EU-Akteur*innen in nur sehr eingeschränktem Umfang auch wirklich als Leitfaden für Außenpolitik verwendet. Dieses Postulat für eine Strategie österreichischer Außenpolitik schließt unsere vier anderen Empfehlungen mit ein. Ein öffentlicher Diskurs über eine solche Strategie ist genauso unabdingbar wie eine außenpolitische Infrastruktur, die diesen Diskurs mit Leben – und innovativen Ideen – erfüllen kann. Netzwerkdiplomatie ist ein Vehikel dafür, international, ohne oder über die EU, subtil Einfluss zu nehmen und auch dafür ist eine gute außenpolitische Infrastruktur in Forschung und Lehre vonnöten.

6 Ausblick

Strukturen spielen eine große Rolle in der Weltpolitik. Militärische und wirtschaftliche Macht etwa ist sehr ungleich verteilt und dies hat Auswirkungen auf die Dynamiken zwischen Staaten. Gleichzeitig gilt es aber auch, unser Augenmerk auf Akteur*innen zu legen, die gelernt haben, sich geschickt in diesen Strukturen der Ungleichheit zu bewegen. Zwar stellen Strukturen einen Rahmen dar, der für kleinere und schwächere Staaten schwer zu verändern ist, aber innerhalb dieses Rahmens besteht bei genauer Betrachtung meist ein nicht zu unterschätzender Spielraum für Kreativität und Entscheidungsfindung. Und manchmal eröffnen sich sogar Gelegenheiten, den Rahmen selbst zu verändern.

Dieses Handbuch hat aufgezeigt, dass Österreich in manchen Bereichen der Weltpolitik viel mehr zur Entwicklung von Strukturen und Prozessen beigetragen hat, als es seine vergleichsweise recht bescheidenen militärischen und wirtschaftlichen Kapazitäten vermuten ließen. Genau deshalb bedarf es nicht nur eines fundierten Verständnisses der Außenpolitiken von Großmächten, sondern auch von Staaten wie Österreich. Wir hoffen, dass dieses Handbuch hierzu einen Beitrag zu leisten im Stande ist.