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§99 Schweizerischer Föderalismus: Ausgestaltung, Neugestaltung und Herausforderungen

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Zusammenfassung

Seit dem Zusammenschluss der ersten Kantone zur Schweizer Eidgenossenschaft im Jahre 1291 war die Schweiz bis 1798 als Staatenbund organisiert. Mit dem Einmarsch der französischen Truppen unter Napoleon im Jahre 1798 wurde das jahrhundertealte Bündnissystem unter dem Druck Frankreichs durch den Einheitsstaat der helvetischen Republik abgelöst. Die beiden nach französischem Vorbild zentralistisch-unitarisch ausgestalteten helvetischen Verfassungen hatten jedoch nur bis zum Abzug der französischen Besatzungstruppen im Jahre 1802 Bestand. Danach erhoben sich die Föderalisten erneut.

Ich danke MLaw Frau Elif Askin für die Recherchen zur Aktualisierung der Literatur und Materialien dieses Beitrages.

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Notes

  1. 1.

    Vgl. dazu Aubert, Traité de droit constitutionnel suisse, Vol. I, 1967, S. 1 ff.; ders., Geschichtliche Einführung, in: J.-F. Aubert u. a. (Hrsg.), Kommentar zur Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 29. Mai 1874, 1987, S. 6 f., N. 15; Bluntschli, Geschichte des schweizerischen Bundesrechtes von den ersten ewigen Bünden bis auf die Gegenwart, Bd. I, 1875, S. 448, 450; Hafner, ZSR 2001 I, S. 11 (12 ff.); Kley, in: Biaggini/Gächter/Kiener (Hrsg.), Staatsrecht, 2011, §10, Rn. 1. Vgl. zum Ganzen auch Brühl-Moser, Die schweizerische Staatsleitung im Spannungsfeld von nationaler Konsensfindung, Europäisierung und Internationalisierung mit Bezügen zu Belgien, Deutschland, Frankreich, Grossbritannien und Österreich, 2007, S. 414 ff.

  2. 2.

    De Capitani, in: Mesmer (Hrsg.), Geschichte der Schweiz und der Schweizer, 1986, S. 519; vgl. auch His, Geschichte des neuern Schweizerischen Staatsrechts, Erster Band, 1929, S. 52 ff.

  3. 3.

    Der aus militärischen Gründen abgetrennte Kanton Wallis sowie die Kantone Neuenburg und Genf wurden allerdings erst am Wiener Kongress von 1815 endgültig der Schweiz zugeschlagen.

  4. 4.

    Kölz, Neuere Schweizerische Verfassungsgeschichte bis 1848, 1992, S. 152.

  5. 5.

    Abderhalden, in: Hänni (Hrsg.), Schweizerischer Föderalismus und europäische Integration, 2000, S. 5 (14 ff.).

  6. 6.

    4.-29.11.1847.

  7. 7.

    Seit der Gründung des Kantons Jura am 1. Januar 1979 besteht die Schweiz aus 26 Kantonen.

  8. 8.

    Dies lag wohl daran, dass man möglichen Missverständnissen und Auseinandersetzungen aus dem Weg gehen wollte (Bluntschli (Fn. 1), S. 514).

  9. 9.

    Art. 1, 3 und 5 BV von 1848. Neben der Einführung des bundesstaatlichen Aufbaus mit dem Zweikammersystem war die Errichtung einer rechtsstaatlichen Demokratie nach dem Vorbild der liberalen Verfassungen der Regenerationskantone das zweite entscheidende Element der Bundesverfassung von 1848.

  10. 10.

    Abderhalden, in: Hänni (Hrsg.), Schweizerischer Föderalismus und europäische Integration, 2000, S. 5 (48).

  11. 11.

    Vgl. dazu Brühl-Moser (Fn. 1), 4. Teil, §1.II.3., 4., 5.a.iii.

  12. 12.

    Kreis, Nach der schweizerischen jetzt die europäische Integration, in: Cottier/Kopše (Hrsg.), Der Beitritt der Schweiz zur Europäischen Union, 1998, S. 189 (211).

  13. 13.

    Rhinow/Huber-Hotz, The Future of the Political System, in: Kieser/Spillmann (Eds.), The New Switzerland, 1996, S. 16.

  14. 14.

    So zum Beispiel die interkantonalen Vereinbarungen über die Spitzenmedizin, über die Vereinheitlichung des formellen Baupolizeirechts und das HarmoS-Konkordat (die interkantonale Vereinbarung über die Harmonisierung der obligatorischen Schule).

  15. 15.

    Es ging dabei um ein umstrittenes Finanzpaket des Bundes im Jahre 2004. Die vorgenommenen Änderungen hätten die Steuerausfälle für die Kantone stark erhöht. Elf Kantone unter der Federführung der KdK lancierten erstmals ein erfolgreiches Kantonsreferendum. In der Volksabstimmung vom 16. Mai 2004 lehnte eine Mehrheit der Stimmenden das Steuerpaket des Bundes ab.

  16. 16.

    Integrationspolitik wird in der Schweiz als Begriff für die Europapolitik verwendet.

  17. 17.

    Biaggini, ZÖR 2002, 359 ff.; Rhinow/Schefer, Schweizerisches Verfassungsrecht, 2. erw. Aufl., 2009, Rn. 663; Rhinow, Bundesstaatsreform und Demokratie, in: Frey (Hrsg.), Föderalismus – zukunftstauglich?!, 2005, S. 63 (68 ff.).

  18. 18.

    Vgl. dazu ausführlicher Waldmann, in: Gredig u. a. (Hrsg.), FS für P. Hänni zum 60. Geburtstag, 2010, S. 3 (17 ff.).

  19. 19.

    Weitere Reformen, welche die föderalistische Grundordnung der Schweiz betrafen, waren die „Justizreform“ (Bundesbeschluss über die Reform der Justiz vom 8.10.1999, Schweizerisches Bundesblatt (nachfolgend „BBl“) 1999, 8633), einschließlich der Vereinheitlichung der 26 kantonalen Zivil- und Strafprozessordnungen zur Schweizerischen Zivilprozessordnung bzw. Strafprozessordnung (BBl 2006, 7221 sowie AS 2010, 1739, SR 272 bzw. BBl 2006, 1085 sowie AS 2010, 1881, SR 312.0), sowie die Reform der Bildungsverfassung (Bundesbeschluss über die Neuordnung der Verfassungsbestimmungen zur Bildung vom 16.12.2005, BBl 2005, 7273).

  20. 20.

    Art. 55 BV. Vgl. dazu auch unten Rn. 51 ff.

  21. 21.

    SR 138.1.

  22. 22.

    Der in der Volksabstimmung vom 6.12.1992 gescheiterte Versuch der Schweiz, dem EWR beizutreten, hatte die Notwendigkeit einer stärkeren Mitwirkung der Kantone an der Außen- und Europapolitik des Bundes vor Augen geführt.

  23. 23.

    Art. 50 BV.

  24. 24.

    Diese umfassten die Änderung des Art. 135 BV sowie weitere 27 Verfassungsartikel. Volk und Stände nahmen das Reformprojekt am 28.11.2004 an. Vgl. Botschaft des Bundesrates vom 14.11.2001 zur Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgaben zwischen Bund und Kantonen (NFA), BBl 2002, S. 2291 (2303).

  25. 25.

    Bundesgesetz über den Finanz- und Lastenausgleich vom 3.10.2003, SR 613.2.

  26. 26.

    Verordnung über den Finanz- und Lastenausgleich vom 7.11.2007, SR 613.21.

  27. 27.

    Zum Inhalt vgl. ausführlich unten Rn. 58 ff.

  28. 28.

    Vgl. Vatter, in: Klöti u. a. (Hrsg.), Handbuch der Schweizer Politik, 4. vollst. überarb. Aufl., 2006, S. 79 (99), Fn. 4; Waldmann (Fn. 18), S. 3 (18 f.); Rhinow, in: Metzeltin/Thir (Hrsg.), Der Schweizer Sonderweg., 2004, S. 47 (59). Die Bundesämter für Statistik und Raumplanung haben 1999 die Bildung von sieben schweizerischen Grossregionen (Région lémanique, Espace Mittelland, Nordwestschweiz, Ostschweiz, Zentralschweiz und Tessin) Avenir Suisse aufgrund der Pendlerströme sechs Metropolitanregionen vorgeschlagen. Heute leben 75 bis 80 % der schweizerischen Wohnbevölkerung in urbanen Gebieten.

  29. 29.

    Vatter, terra cognita 19/2011, 72 (74).

  30. 30.

    Dies zeigte der gescheiterte Versuch einer Fusion zwischen den Kantonen Genf und Waadt, welcher von den Stimmbürgerinnen und Stimmbürgern abgelehnt wurde. Vgl. auch NZZ vom 13.8.2011: „Echte Strategien gegen die Zentralisation sind nötig.“

  31. 31.

    Linder, Politische Vierteljahresschrift 48 (2007), 3 (9).

  32. 32.

    Linder, Politische Vierteljahresschrift 48 (2007), 3 (11); Rhinow (Fn. 17), S. 63 (80 ff.). Vgl. auch unten Rn. 76, 107, 110.

  33. 33.

    Dieser Aufbau kommt auch noch in Art. 3 BV zum Ausdruck, welcher den Kantonen Souveränität im Rahmen der Bundesverfassung attestiert. Allerdings handelt es sich dabei nicht um die völkerrechtliche Souveränität, sondern um eine solche im Sinne der Glied-Staatlichkeit. Vgl. dazu Jaag, Die Rechtsstellung der Kantone in der Bundesverfassung, in: Thürer/Aubert/Müller (Hrsg.), §31, S. 473 (477), Rn. 13; ausführlicher Biaggini, ZÖR 2002, 359 ff.

  34. 34.

    Den Partikularismus ihrer konstituierenden Landesteile hat die Schweiz nie bekämpft. Vgl. dazu Lüthy, Die Schweiz als Antithese, 1969, S. 8. Er sah darin das Paradox, auf welchem die ganze Existenz und vor allem das ganze Selbstbewusstsein der Schweiz beruht.

  35. 35.

    Vgl. Mahon, Droit constitutionnel, Vol. 1, 2ème éd., 2011, S. 64 f. Nach ihm charakterisieren drei Leitprinzipien den schweizerischen Föderalismus: „l’autonomie“, „la superposition“ sowie „la participation“. Sie werden von einer vierten Maxime der „répartition des compétences“ ergänzt.

  36. 36.

    Vgl. dazu unten Rn. 28.

  37. 37.

    Dem Verhältnis zwischen Bund und Kantonen sind die Art. 42 bis 53 BV gewidmet. Vgl. dazu auch unten Rn. 58 ff., 91 ff.

  38. 38.

    Art. 148 Abs. 2 BV.

  39. 39.

    Sie ist in der Bundesverfassung beispielsweise verankert: in Art. 45 (Mitwirkung im Allgemeinen und an der Rechtsetzung), in Art. 55 BV (Mitwirkung an der Außenpolitik des Bundes), in Art. 140 Abs. 1 lit. a (Abänderung der bundesstaatlichen Kompetenzordnung) sowie in Art. 195 (Revision der Bundesverfassung). Vgl. dazu auch unten Rn. 92 ff.

  40. 40.

    Vgl. dazu unten Rn. 92 ff.

  41. 41.

    Vgl. auch 3. Titel der BV.

  42. 42.

    Jaag (Fn. 33), S. 473 (474), Rn. 3 f. Diese Kantone sind vollwertige Kantone. Ihre Minderberechtigung lässt sich nur historisch erklären.

  43. 43.

    Vgl. ausführlicher dazu unten Rn. 57 f.

  44. 44.

    Broschek/Schultze, in: Andersen (Hrsg.), Föderalismusreform, 2008, S. 71 (72 ff.).

  45. 45.

    Broschek/Schultze (Fn. 44), S. 71 (72 ff.).

  46. 46.

    Broschek, Der kanadische Föderalismus, 2009, S. 70; Vatter/Wälti, Schweizerische Zeitschrift für Politikwissenschaft 9 (2003), 1 (12); Armingeon, in: Wachendorfer-Schmidt (Hrsg.), Federalism and Political Performance, 2000, S. 108 (112 f.).

  47. 47.

    Art. 3 BV.

  48. 48.

    Vatter/Wälti, Schweizerische Zeitschrift für Politikwissenschaft 9 (2003), 1 (12).

  49. 49.

    Linder, Politische Vierteljahresschrift 48 (2007), 3 (6).

  50. 50.

    Fleiner, Switzerland, in: Rose/Traut (Eds.), Federalism and Decentralization, 2001, S. 71 (74).

  51. 51.

    Broschek/Schultze (Fn. 44), S. 71 (78 f.).

  52. 52.

    Broschek/Schultze (Fn. 44), S. 71 (80).

  53. 53.

    Thorlakson, West European Politics 2003 (26/2), 1 (19). Allerdings stimmen die Kantonsvertreter ohne Weisung, vgl. dazu unten Rn. 94.

  54. 54.

    Broschek/Schultze (Fn. 44), S. 71 (81).

  55. 55.

    Broschek/Schultze (Fn. 44), S. 71 (81); Grande, in: Benz/Lehmbruch (Hrsg.), Föderalismus, 2002, S. 179 (193 ff.).

  56. 56.

    Broschek/Schultze (Fn. 44), S. 71 (81 f.).

  57. 57.

    Vgl. dazu Brühl-Moser, Der Föderalismus Kanadas,: interstaatlich, exekutiv und asymmetrisch, in: Härtel (Hrsg.), Handbuch Föderalismus – Föderalismus als demokratische Rechtsordnung und Rechtskultur in Deutschland, Europa und der Welt, Bd. IV, 2012, §97, Rn. 67.

  58. 58.

    Broschek/Schultze (Fn. 44), S. 71 (93, 97). Eine wichtige Ursache dafür sehen sie darin, dass der interstaatliche Föderalismus in Anbetracht der gesellschaftlichen, ökonomischen und politisch-kulturellen Problemstrukturen in den meisten Bundesstaaten ein geeigneteres Modell politischer Organisation darstelle.

  59. 59.

    Wälti, Schweizerische Zeitschrift für Politikwissenschaft 9 (2003), 91 ff. Sie geht davon aus, dass die intergouvernementalen Beziehungen in Folge des NFA wieder stärker durch unilaterales Handeln gekennzeichnet sein werden.

  60. 60.

    Rhinow/Schefer (Fn. 17), Rn. 681. Sie weisen auf den Unterschied der Begriffe der Kompetenz und der Aufgabe hin, welcher auch in Art. 42 und Art. 43 BV zum Ausdruck komme. Während der Begriff der Kompetenz oder Zuständigkeit die Ermächtigung oder Verpflichtung meint, eine Aufgabe wahrzunehmen, eine Zuständigkeit aber nicht zwingend eine Handlungsverpflichtung enthält, schließt die Zuweisung einer Aufgabe die Zuständigkeit mit ein. Vgl. auch Mahon (Fn. 35), S. 65, welcher die Kompetenzverteilung zu Recht als „la question-clé du fédéralisme“ und „la grande question du fédéralisme“ bezeichnet.

  61. 61.

    Vgl. dazu unten Rn. 33.

  62. 62.

    Vgl. dazu unten Rn. 32.

  63. 63.

    Vgl. dazu unten Rn. 30 f.

  64. 64.

    Art. 5a BV sowie Art. 43a i.V.m. Art. 46 Abs. 3 und Art. 47 Abs. 2 BV.

  65. 65.

    Rhinow/Schefer (Fn. 17), Rn. 596; Rhinow (Fn. 17), S. 3 (75 ff.); Schweizer/Müller, in: Ehrenzeller u. a. (Hrsg.), Die schweizerische Bundesverfassung: Kommentar, 2. Aufl., 2008, Art. 43a BV, Rn. 13 (die zentralistische Lösung muss derjenigen, welche in interkantonaler Zusammenarbeit getroffen werden kann, nachgehen).

  66. 66.

    Botschaft vom 14. November 2001 zur Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgaben zwischen Bund und Kantonen (NFA) (betr. Verfassungsgrundlagen, neues FiLaG), BBl 2002, S. 2291 (2305).

  67. 67.

    Schweizer/Müller, in: Ehrenzeller u. a. (Hrsg.), Die schweizerische Bundesverfassung: Kommentar, 2. Aufl., 2008, Art. 43a BV, Rn. 17.

  68. 68.

    Diese betreffen die Zuweisung von Rechtsbereichen (so beispielsweise das Zivil- und das Strafrecht gemäß Art. 122 und Art. 123 BV) oder die Bundeskompetenz betreffend die auswärtigen Angelegenheiten (Art. 54 BV).

  69. 69.

    Vgl. dazu unten Rn. 92 ff.

  70. 70.

    Vgl. Brühl-Moser, Der Föderalismus Kanadas: interstaatlich, exekutiv und asymmetrisch, in: Härtel (Hrsg.), Handbuch Föderalismus – Föderalismus als demokratische Rechtsordnung und Rechtskultur in Deutschland, Europa und der Welt, Bd. IV, 2012, §97, Rn. 32.

  71. 71.

    Häfelin/Haller/Keller, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 7. stark überarb. Aufl., 2008, Rn.  1056; Rhinow/Schefer (Fn. 17), Rn. 706.

  72. 72.

    Allenfalls bestehen grundrechtliche Anforderungen.

  73. 73.

    Rhinow/Schefer (Fn. 17), Rn. 710 f., 714 ff.

  74. 74.

    Häfelin/Haller/Keller (Fn. 71), Rn. 1091 ff.; Rhinow/Schefer (Fn. 17), Rn. 724 ff.

  75. 75.

    Art. 48a BV. Vgl. dazu auch unten Rn. 74 f., 108 f.

  76. 76.

    Art. 62 Abs. 4 BV. Das Verhältnis von Art. 62 Abs. 4 BV zu Art. 48a Abs. 1 lit. b BV ist nicht restlos geklärt. Es ist offen, ob bei einem Scheitern der Koordinationsbestrebungen zuerst der Weg über die Allgemeinverbindlicherklärung gemäß Art. 48a BV genommen werden muss oder direkt der Bundesgesetzgeber gemäß Art. 62 Abs. 4 BV tätig werden darf.

  77. 77.

    Art. 63a Abs. 5 BV.

  78. 78.

    Zusätzlich müsste die Bundesversammlung gemäß Art. 48a Abs. 2 BV dem Antrag mit einem Bundesbeschluss Folge geben, welcher wiederum gemäß Art. 163 Abs. 2 BV dem fakultativen Referendum unterstehen würde. Eine allfällige Blockadesituation durch ein negatives Abstimmungsresultat könnte zumindest im Bereich des Schulwesens auf dem Weg der Bundesgesetzgebung (Art. 62 Abs. 4 BV) überwunden werden. Zur rechtlichen und politischen Gangbarkeit eines solchen Vorgehens vgl. Biaggini, in: Auer (Hrsg.), Herausforderung HarmoS: Bildungspolitik, Föderalismus und Demokratie auf dem Prüfstein, 2010, S. 107 (111 f.).

  79. 79.

    Biaggini, in: Europäisches Zentrum für Föderalismusforschung (Hrsg.), Jahrbuch des Föderalismus 2007, Bd. 8, S. 449 ff.; ders. (Fn. 76), S. 107 (111).

  80. 80.

    Rhinow/Schefer (Fn. 17), Rn. 732 ff.

  81. 81.

    So beispielsweise im Bereich der Raumplanung gemäß Art.75 Abs. 1 BV, wonach der Bund die Grundsätze festlegt, die Raumplanung aber den Kantonen obliegt.

  82. 82.

    Linder, Politische Vierteljahresschrift 48 (2007), 3 (12).

  83. 83.

    Art. 44 Abs. 3 BV. Diese Bestimmung ist für Biaggini (Fn. 76), S. 107 (116) Ausdruck des Grundvertrauens „in die Konfliktlösungs- und Regelungskapazität der Demokratie.“

  84. 84.

    Art. 189 Abs. 2 BV i.V.m. Art. 120 Abs. 1 lit. a BGG. Klagen des Kantons wegen eines Kompetenzkonflikts gegen die Eidgenossenschaft (BGE 125 II 152; BGE 106 Ia 38; BGE 103 Ia 329; BGE 81 I 35) bzw. der Eidgenossenschaft gegen einen Kanton (BGE 117 Ia 202; BGE 117 Ia 221; 108 Ib 392) sind selten. Ausnahmsweise ist Einsprache bei der Bundesversammlung (Art. 186 Abs. 3 und Art. 62 RVOG sowie Art. 172 Abs. 3 BV) oder Beschwerde beim Bundesstrafgericht (Art. 28 Abs. 1 lit. g SGG) zu erheben.

  85. 85.

    Vgl. dazu auch unten Rn. 114.

  86. 86.

    Botschaft des Bundesrates zur Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgaben zwischen Bund und Kantonen (NFA) vom 14.11.2001, BBl 2002, 2291 (2464). Vgl. auch Tschannen, Staatsrecht der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 3. Aufl. , 2011, §2, Rn. 40.

  87. 87.

    Waldmann, in: Niggli/Uebersax/Wiprächtiger (Hrsg.), Bundesgerichtsgesetz, 2. Aufl., 2011, Art. 120 BGG, Rn. 11; Biaggini (Fn. 76), S. 107 (115); ders., ZBl 2008, 345 (371 ff.) und Mahon, in: Aubert/Mahon, Petit commentaire de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999, 2003, Art. 189, Rn. 26.

  88. 88.

    Rechtsprechungskompetenzen können nur in Ausnahmefällen übertragen werden.

  89. 89.

    Die Delegation von Rechtsetzungskompetenzen vom Bund an die Kantone hat eine vertikale Kooperation bei der Rechtsetzung zur Folge.

  90. 90.

    Vgl. dazu Kley (Fn. 1), §10, Rn. 22 ff.

  91. 91.

    Art. 46 Abs. 1 BV. Die Umsetzungskompetenzen werden bei den Kantonen vermutet. Allerdings ist es gemäß Art. 164 Abs. 1 lit. f BV Aufgabe des Bundesgesetzgebers – und nicht erst des Bundesrates oder der Bundesversammlung als Verordnungsgeber, den Rahmen der kantonalen Umsetzungsverpflichtung abzustecken. Die Kantone unterliegen bei der Umsetzung des Bundesrechts der Aufsicht der Verwaltungs- und Rechtspflegeorgane. Vgl. Kägi-Diener, in: Ehrenzeller u. a. (Hrsg.), Die schweizerische Bundesverfassung: Kommentar, 2. Aufl., 2008, Art. 46 BV, Rn. 19 f.

  92. 92.

    Rhinow/Schefer (Fn. 17), Rn. 741. Zu den Verbundaufgaben, welche ebenfalls als Instrument zur Umsetzung von Bundesrecht eingesetzt werden können vgl. unten Rn. 74.

  93. 93.

    Rhinow, Die Bundesverfassung 2000, 2000, S. 384.

  94. 94.

    Art. 55 Abs. 2 BV. Gemäß Art. 1 Abs. 2 BGMK sind vor allem dann wesentliche Interessen der Kantone berührt, wenn die Außenpolitik des Bundes wichtige Vollzugsaufgaben der Kantone betrifft.

  95. 95.

    Art. 55 Abs. 3 Satz 1 BV.

  96. 96.

    Vgl. z. B. der Beitritt der Schweiz zum Schengen-Assoziierungsabkommen mit der EU/EG (SR 0.362.31), welches in die kantonalen Kompetenzen im Bereich der Polizei eingreift.

  97. 97.

    Pfisterer, ZBl 112/2011, 285 (308 f). Zu den völker- und europarechtlichen Vorgaben an den Datenschutz in den Kantonen vgl. Rudin, in: Breitenmoser/Gless/Lagodny (Hrsg.), Schengen in der Praxis: Erfahrungen und Ausblicke, 2009, S. 213 ff.

  98. 98.

    Bericht des Bundesrates vom 15.6.2007 zu den Auswirkungen verschiedener europapolitischer Instrumente auf den Föderalismus in der Schweiz, BBl 2007, 5907 ff. (5929 f., 5973). Ebenso Waldmann (Fn. 18), S. 3 (6).

  99. 99.

    Art. 1 Abs. 2 und Art. 7 BGMK.

  100. 100.

    Art. 55 Abs. 3 Satz 2 BV; Art. 5 Abs. 1 BGMK.

  101. 101.

    Vgl. dazu oben Rn. 11.

  102. 102.

    Zweck dieser Mitwirkung der Kantone an der Außenpolitik des Bundes ist es gemäß Art. 2 BGMK, die Interessen der Kantone bei der Vorbereitung und Umsetzung außenpolitischer Entscheide des Bundes zu gewährleisten, die Zuständigkeiten der Kantone beim Abschluss völkerrechtlicher Verträge zu wahren sowie die Außenpolitik des Bundes innenpolitisch abzustützen, damit das Kantonsvolk seine Außenpolitik in einem landesweiten Referendum mitträgt.

  103. 103.

    Waldmann (Fn. 18), S. 3 (8).

  104. 104.

    Vgl. dazu auch unten Rn. 106.

  105. 105.

    Thürer/Maclaren, in: Blindenbacher/Pasma (Hrsg.), Außenbeziehungen von Bundesstaaten, Globaler Dialog zum Föderalismus, Vol. 5, 2007, S. 49 (51).

  106. 106.

    Art. 186 Abs. 3 BV.

  107. 107.

    Zu den Auswirkungen eines EU-Beitritts der Schweiz und einer Weiterführung des bilateralen Wegs ausführlich Europabericht 2006 vom 28.6.2006, BBl 2006, S. 6815 (6885 f., 6922, 6943 ff.); Epiney/Meier/Mosters, Die Kantone zwischen EU-Beitritt und bilateralem Weg, in: Konferenz der Kantonsregierungen (Hrsg.), Zwischen EU-Beitritt und bilateralem Weg, 2006, S. 77 (114 ff.). Vgl. auch Schweizer, Auswirkungen eines EU-Beitritts auf die Aufgaben der Kantone, in: Konferenz der Kantonsregierungen (Hrsg.), Die Kantone vor der Herausforderung eines EU-Beitritts, 2001, S. 9 (24 ff.); Freiburghaus, Königsweg oder Sackgasse? Sechzig Jahre schweizerische Europapolitik, 2009, S. 291 ff., 316, 326.

  108. 108.

    Vgl. Bericht des Bundesrates vom 15.6.2007 zu den Auswirkungen verschiedener europapolitischer Instrumente auf den Föderalismus in der Schweiz, BBl 2007, 5907 (5937 ff.). Vgl. auch Aubert, Mitwirkung der Kantone an der europäischen Politik im Falle eines Beitritts der Schweizerischen Eidgenossenschaft zur Europäischen Union, in: Konferenz der Kantonsregierungen (Hrsg.), Die Kantone vor der Herausforderung eines EU-Beitritts, 2001, S. 159 (166 ff.); Pfisterer, Der schweizerische Föderalismus vor der Herausforderung eines möglichen Beitritts der Schweiz zur Europäischen Union, in: Konferenz der Kantonsregierungen (Hrsg.), Die Kantone vor der Herausforderung eines EU-Beitritts, 2001, S. 287 (318 ff.).

  109. 109.

    Bericht des Bundesrates vom 15.6.2007 zu den Auswirkungen verschiedener europapolitischer Instrumente auf den Föderalismus in der Schweiz, BBl 2007, 5907 ff. (5929 f., 5973).

  110. 110.

    Bericht des Bundesrates vom 17.9.2010 über die Evaluation der Schweizerischen Europapolitik (in Beantwortung des Postulats Markwalder [09.3560], „Europapolitik, Evaluation, Prioritäten, Sofortmaßnahmen und nächste Integrationsschritte“), BBl 2010, 7239 (7299 f., 7342).

  111. 111.

    Es sind dies die Bereiche: Bildung und Kultur, Gesundheitswesen, Infrastruktur, Justiz, öffentliches Beschaffungswesen und Baurecht, polizeiliche Zusammenarbeit, Rechtshilfe und Berufsdiplome.

  112. 112.

    Pfisterer, ZBl 112/2011, 285 (307 ff.).

  113. 113.

    Bericht des Bundesrates vom 15.6.2007 zu den Auswirkungen verschiedener europapolitischer Instrumente auf den Föderalismus in der Schweiz, BBl 2007, 5907 (5975). Vgl. auch Pfisterer, SZIER 2011, 129 (133 f.); ders., ZBl 112/2011, 285 (311).

  114. 114.

    Vgl. unten Rn. 86.

  115. 115.

    Die Kantone werden nur noch von den kanadischen Provinzen übertroffen, welche 87 % selber erwirtschaften.

  116. 116.

    Mit dem Finanzreferendum können die Stimmbürgerinnen und –bürger jede von der Regierung und dem Parlament geplante Ausgabe überprüfen, debattieren und ablehnen.

  117. 117.

    Vgl. dazu unten Rn. 79 ff.

  118. 118.

    Kirchgässner/Guptara, in: Blindenbacher/Karos (Hrsg.), Praxis des Finanzföderalismus, Globaler Dialog zum Föderalismus, Vol. 4, 2007, S. 43 (43 f.). Nach ihrer Untersuchung konnte zudem in der Praxis auch nicht beobachtet werden, dass Kantone eine unverantwortliche Finanzpolitik mit steigenden Defiziten einführen, wenn sie mit Rettungsaktionen der Bundesregierung rechnen können.

  119. 119.

    Vgl. dazu die drei NFA-Botschaften: (1) Botschaft vom 14.11.2001 zur Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgaben zwischen Bund und Kantonen (NFA) (betr. Verfassungsgrundlagen, neues FiLaG), BBl 2002, 2291 ff.; (2) Botschaft vom 7.9.2005 zur Ausführungsgesetzgebung zur Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen (NFA) (betr. Anpassung der Gesetzgebung im Bund), BBl 2005, 6029 ff.; (3) Botschaft vom 8.12.2006 zur Festlegung des Ressourcen-, Lasten- und Härteausgleichs sowie zum BG über die Änderungen von Erlassen im Rahmen des Übergangs zur NFA (betr. Umsetzung, insb. Dotierung der Ausgleichsgefässe), BBl 2007, 645 ff. Vgl. auch oben Rn. 8, 12.

  120. 120.

    Die Finanzreform dauerte zwölf Jahre. Vgl. dazu Biaggini, in: Bussjäger (Hrsg.), Finanzausgleich und Finanzverfassung auf dem Prüfstand, 2006, S. 55 (59 ff.). – Zur Frage, warum eine so fundamentale Reform in der Schweiz – einer Konsensdemokratie mit Verflechtung der Systemebenen und einem politischen System mit vielen Vetospielern – gelang, vgl. Braun, Publius 39 (2009/2), 314 (316 ff., 334 ff.). Er führt unzählige Faktoren und Elemente auf, welche letztlich zu einem „problem-solving frame of mind“ geführt haben. Er stützt sich dabei auf Erkenntnisse der konstitutionellen politischen Ökonomie und des akteurzentrierten Institutionalismus. Broschek/Schultze (Fn. 44), S. 71 (93, 98) kommen zum Ergebnis, dass Mischtypen wie die Schweiz und Australien weniger Reformresistenz bei der institutionellen Neuordnung zeigten als die inter- bzw. intrastaatlichen Prototypen wie Kanada bzw. Deutschland. Zudem habe die Schweiz geradezu mustergültig die Bedingungen für erfolgreiche Verfassungsreformprozesse erfüllt: (1) von Beginn an langfristig angelegtes Vorhaben, welches auf einem von allen Seiten akzeptierten wissenschaftlichen Gutachten basiert mit einem Set an Leitideen, die systematisch in die Formulierung des Entwurfs Eingang fanden; (2) Einbindung aller direkt wie indirekt Betroffenen in den Reformprozess und dadurch antizipierende Berücksichtigung möglicher Widerstände; (3) für beide Ebenen gleichermaßen budgetneutrale Neuordnung durch die NFA.

  121. 121.

    Kirchgässner/Guptara (Fn. 102), S. 43 (44). Im ehemaligen Finanzsystem seien die großen Unterschiede in den finanziellen Belastungen wie üblich auf Asymmetrien zurückzuführen gewesen: Kleine Kantone in guter Lage hätten größere Kantone ausnützen können. Zum alten Ausgleichssystem vgl. auch Biaggini, in: Bussjäger (Hrsg.), Finanzausgleich und Finanzverfassung auf dem Prüfstand, 2006, S. 55 (57 f.).

  122. 122.

    Vgl. den ersten Bericht des Bundesrates über die Wirksamkeit des Finanzausgleichs zwischen Bund und Kantonen 2008–2011 vom 24.11.2010, welcher von Art. 18 FiLaG und Art. 46–49 FiLaV zu Handen der Bundesversammlung gefordert wird. Kritisch Brun, LeGes 2010/2, S. 213 (228). Er bemängelt, dass sich gemäß Art. 18 FiLaG der Wirksamkeitsbericht lediglich auf den Vollzug und die Wirksamkeit des FiLaG, nicht aber auf die gesamte NFA beziehe.

  123. 123.

    Die Projektgruppe, welche den Vorschlag ausgearbeitet hatte, war paritätisch aus Bundes- und Kantonsvertretern besetzt.

  124. 124.

    Nach diesem Prinzip soll nicht Sache des Staates sein, was Private bewältigen können. Art. 5a, Art. 43a Abs. 1, Art. 47 BV.

  125. 125.

    Art. 43a Abs. 2 und 3 BV. Vgl. unten Rn. 65.

  126. 126.

    Nach der Tinbergen-Regel erscheint es als nicht effizient, mit lediglich einem Instrument mehrere Ziele zu verfolgen. Die Anwendung dieser Regel soll die Vermischung von Umverteilungs- und Allokationszielen vermeiden.

  127. 127.

    Der Finanzföderalismus, insbesondere der Steuerwettbewerb, wird als Instrument der Bürgerinnen und Bürger betrachtet, die staatliche Macht zu beschränken. Indem sie zwischen Gemeinwesen mit unterschiedlichen Leistungen und unterschiedlicher Steuerbelastung wählen können, sind die Regierungen gezwungen, „auf die Interessen mobiler Produktionsfaktoren Rücksicht zu nehmen, weil sie sonst Steuererträge verlieren.“ Frey, in: Frey (Hrsg.), Föderalismus – zukunftstauglich?!, 2005, S. 11 (28 f.).

  128. 128.

    Frey (Fn. 110), S. 11 (28 ff.).

  129. 129.

    Rhinow/Schefer (Fn. 17), Rn. 667; Braun, Publius 39 (2009/2), 314 (315): „The new system means a profound change in philosophy and practice, in respect both to the organization and to the financing of the federal order.“

  130. 130.

    Denn vor dem Inkrafttreten der NFA-Reform hatte der Bund immer mehr Bereiche über die Finanzierung gesteuert. Steuerungsmechanismen, die trotz NFA-Reform nicht ganz verschwunden sind. Waldmann (Fn. 18), S. 3 (6). Kritisch auch NZZ vom 13.8.2011: „Echte Strategien gegen die Zentralisierung sind nötig.“ Die NFA könne nicht als grundlegende Reform und Umkehr von der Tendenz zur Zentralisierung gelten.

  131. 131.

    Zum Begriff des Spillovers vgl. Botschaft vom 8.12.2006 zur Festlegung des Ressourcen-, Lasten- und Härteausgleichs sowie zum BG über die Änderungen von Erlassen im Rahmen des Übergangs zur NFA (betr. Umsetzung, insb. Dotierung der Ausgleichsgefässe), BBl 2007, 645 (741). Es handelt sich dabei um öffentliche Leistungen einer Gebietskörperschaft, welche auch durch Bewohnerinnen und Bewohner anderer Gebietskörperschaften in Anspruch genommen werden, ohne dass diese für die konsumierten Leistungen vollumfänglich aufkommen. Dadurch entstehen externe, räumliche Effekte, welche das Gebot der fiskalischen Äquivalenz verletzen. Um Spillovers und die mit ihnen verbundenen, volkswirtschaftlichen Verluste zu internalisiert werden, bedarf es eines interkantonalen Lastenausgleichs.

  132. 132.

    Rhinow/Schefer (Fn. 17), Rn. 667.

  133. 133.

    Vgl. unten Rn. 65 ff.

  134. 134.

    Vgl. unten Rn. 72 ff.

  135. 135.

    Sämtliche Finanzbeziehungen zwischen dem Bund und den Kantonen, namentlich auch jene, die unmittelbar an die bundesstaatliche Aufgabenteilung geknüpft sind, sind demgegenüber als Finanzausgleich im weitern Sinn zu betrachten. Vgl. Rhinow/Schefer (Fn. 17), Rn. 3292.

  136. 136.

    Frey (Fn. 110), S. 11 (28).

  137. 137.

    Art. 135 Abs. 2 lit. a BV; Art. 3 bis 6 FiLaG.

  138. 138.

    Art. 135 Abs. 2 lit. b BV; Art. 3 bis 6 FiLaG.

  139. 139.

    Art. 6 Abs. 3 FiLaG.

  140. 140.

    Kirchgässner/Guptara (Fn. 102), S. 43 (44).

  141. 141.

    Art. 135 Abs. 3 BV.

  142. 142.

    Vgl. den Bundesbeschluss vom 22. Juni 2007 über die Festlegung der Grundbeiträge des Ressourcen- und Lastenausgleichs, SR 613.22. Der Grundbeitrag der ressourcenstarken Kantone an den Ressourcenausgleich seit Inkrafttreten des Bundesbeschlusses am 1. Januar 2008 beträgt rund 1,26 Milliarden Franken, derjenige des Bundes rund 1,8 Milliarden Franken.

  143. 143.

    Art. 6 Abs. 2 FiLaG.

  144. 144.

    Das Ressourcenpotenzial wird auf der Grundlage der steuerbaren Einkommen der natürlichen Personen, der Vermögen der natürlichen Personen sowie der steuerbaren Gewinne der juristischen Personen berechnet (Art. 3 Abs. 2 FiLaG). Der Bund ermittelt in Zusammenarbeit mit den Kantonen jährlich das Ressourcenpotenzial jedes Kantons pro Kopf seiner Einwohnerinnen und Einwohner auf Grund der Zahlen der letzten drei verfügbaren Jahre (Art. 3 Abs. 3 FiLaG).

  145. 145.

    Vgl. dazu Art. 4 und Art. 5 Verordnung über die Festsetzung der Finanzkraft der Kantone für die Jahre 2006 und 2007. Nach diesem alten Ausgleichssystem galten 5 Kantone (224–110 Punkte) als finanzstark, 15 Kantone (109–61 Punkte) als mittelstark und 6 Kantone (58–30 Punkte) als finanzschwach. Während der Kanton Zug als finanzstärkster und Obwalden als finanzschwächster Kanton galt.

  146. 146.

    Diese macht beispielsweise im Schulwesen den Einsatz von Schulbussen nötig.

  147. 147.

    Vgl. Art. 7 und Art. 9 FiLaG.

  148. 148.

    Art. 8 und Art. 9 FiLaG.

  149. 149.

    Vgl. dazu den Bundesbeschluss vom 22. Juni 2007 über die Festlegung der Grundbeiträge des Ressourcen- und des Lastenausgleichs, SR 613.22. Für den geografisch-topografischen und den soziodemografischen Lastenausgleich stellt der Bund seit Inkrafttreten dieses Bundesbeschlusses am 1. Januar 2008 für vier Jahre je rund 341 Millionen Franken pro Jahr zur Verfügung.

  150. 150.

    Art. 135 Abs. 2 lit. e BV.

  151. 151.

    Art. 9 Abs. 4 FiLaG.

  152. 152.

    Vgl. den Bundesbeschluss vom 22. Juni 2007 über die Festlegung des Härteausgleichs, SR 613.26. Mit Inkrafttreten des entsprechenden Bundesbeschlusses am 1. Januar 2008 wurden dafür rund 430 Millionen Franken pro Jahr bereitgestellt. Dieser Anfangsbetrag bleibt während acht Jahren unverändert und verringert sich anschließend um je 5 % pro Jahr.

  153. 153.

    Der „Verbund“-Charakter ergibt sich demnach aus der gemeinsamen Finanzierung. Vgl. 1. NFA-Botschaft NFA (Fn. 103), in: BBl 2002, S. 2341.

  154. 154.

    Vgl. unten ausführlicher Rn. 100.

  155. 155.

    Vgl. dazu Frey (Fn. 110), S. 11 (28).

  156. 156.

    Vgl. Rahmenvereinbarung für die interkantonale Zusammenarbeit mit Lastenausgleich vom 24. Juni 2005.

  157. 157.

    Art. 10 bis 20 und Art. 21 bis 24 IRV.

  158. 158.

    Vgl. ausführlicher dazu Buser, Kantonales Staatsrecht, 2. erg. u. vollst. überarb. Aufl., 2011, S. 89, Rn. 202 ff.

  159. 159.

    Art. 48a Abs. 1 BV i.V.m. Art. 14 und 15 FiLaG.

  160. 160.

    Im Bereich der interkantonalen Zusammenarbeit mit finanziellem Lastenausgleich hat Art. 14 Abs. 1 lit. b FiLaG den in Art. 48a Abs. 1 BV verwendeten Begriff der „interessiert[en] Kantone“ auf die Zahl 18 konkretisiert.

  161. 161.

    Vgl. zum Folgenden Rhinow/Schefer (Fn. 17), Rn. 669; Rhinow (Fn. 17), S. 63 (90).

  162. 162.

    Zur Veränderung der Ausgabenstruktur aufgrund der NFA vgl. Rhinow et al., Öffentliches Wirtschaftsrecht, 2., vollst. überarb. Aufl., 2011, §13, Rn. 9.

  163. 163.

    Das ganze NFA-Projekt ist stark von ökonomischem Denken und einer entsprechenden Terminologie geprägt. Dies erschwert die Norminterpretation. Biaggini, ZBl 2008, 345 (346).

  164. 164.

    Vgl. dazu oben Rn. 28.

  165. 165.

    Vgl. dazu unten Rn. 109. Bestrebungen, Art. 48a BV wieder abzuschaffen, scheiterten in den eidgenössischen Räten (Curia-Vista-Geschäftsdatenbank, Geschäft 08.463).

  166. 166.

    So Waldmann (Fn. 18), S. 3 (11).

  167. 167.

    Hinweis bei Linder, Politische Vierteljahresschrift 48 (2007), 3 (13).

  168. 168.

    Broschek/Schultze (Fn. 44), S. 71 (93 f.). Vgl. auch Braun, Publius 39 (2009/2), 314 ff.; Blatter, in: Auer (Hrsg.), Herausforderung HarmoS: Bildungspolitik, Föderalismus und Demokratie auf dem Prüfstein, 2010, S. 147 (148 f., 171).

  169. 169.

    Stauffer, in: Ehrenzeller u. a. (Hrsg.), Die schweizerische Bundesverfassung: Kommentar, 2. Aufl., 2008, Art. 126 BV, Rn. 14.

  170. 170.

    Vgl. Bundesratsbeschluss über das Ergebnis der Volksabstimmung vom 2.12.2001, BBl 2002, 1209 ff. Zuvor hatten die in der Übergangsbestimmung Art. 196 Ziff. 12 BV verankerten befristeten zur Defizit- und Verschuldensbegrenzung und zur Stabilisierung des Bundeshaushalts aufgestellten Maßnahmen gegolten.

  171. 171.

    Rhinow u. a. (Fn. 153), §13, Rn. 11.

  172. 172.

    Art. 126 Abs. 2 BV i.V.m. Art. 13 Abs. 1 des Bundesgesetzes über den eidgenössischen Finanzhaushalt vom 7. Oktober 2005 (nachfolgend „FHG“; SR 611.0). Nach Art. 13 Abs. 3 FHG entspricht der Konjunkturfaktor dem Quotienten aus dem geschätzten realen Bruttoinlandprodukt gemäß langfristig geglättetem Trend und dem voraussichtlichen realen Bruttoinlandprodukt im Voranschlagsjahr. Die genaue Berechnungsmethode legt der Bundesrat auf Verordnungsstufe fest (vgl. dazu Botschaft vom 2. Juli 2003 zum Entlastungsprogramm 2003 für den Bundeshaushalt (EP 03), in: BBl 2003, S.  5615 (5631 f., 5785 ff.)). Weder die Bundesverfassung noch das FHG enthalten Hinweise auf die Methode zur Schätzung der Einnahmen. Vgl. Stauffer, in: Ehrenzeller u. a. (Hrsg.), Die schweizerische Bundesverfassung: Kommentar, 2. Aufl., 2008, Art. 126 BV, Rn. 18 f.

  173. 173.

    Die Berichtigung des nach Art. 13 bis 15 FHG festgelegten Höchstbetrags für die Gesamtausgaben des Vorjahres erfolgt nach Genehmigung der Staatsrechnung aufgrund der tatsächlich erzielten ordentlichen Einnahmen.

  174. 174.

    Art. 126 Abs. 5 BV i.V.m. Art. 13–18 FHG.

  175. 175.

    Art. 16 Abs. 2 FHG.

  176. 176.

    Art. 126 Abs. 4 BV i.V.m. Art. 17 FHG.

  177. 177.

    Vgl. dazu Eidgenössisches Finanzdepartement (EFD), Die Schuldenbremse – eine Erfolgsgeschichte, Bern 2010.

  178. 178.

    Art. 17a FHG.

  179. 179.

    Art. 17b FHG.

  180. 180.

    Art. 17c FHG.

  181. 181.

    Dazu gehören seit langem die Kantone St. Gallen und Freiburg. In den letzten zehn Jahren haben auch die Kantone Solothurn, Appenzell Außerrhoden, Graubünden, Luzern, Bern und Wallis die Schuldenbremse eingeführt.

  182. 182.

    Kirchgässner/Guptara (Fn. 102), S.  43 (44 f.).

  183. 183.

    Häfelin/Haller/Keller (Fn. 67), Rn. 948.

  184. 184.

    Art. 47 Abs. 1 BV.

  185. 185.

    Art. 46 Abs. 3 BV.

  186. 186.

    Art. 46 Abs. 3 BV.

  187. 187.

    Art. 47 Abs. 2 Satz 1 BV.

  188. 188.

    Art. 47 Abs. 2 Satz 2 BV.

  189. 189.

    Art. 141 Abs. 2 lit. d ParlG.

  190. 190.

    Art. 141 Abs. 2 lit. f ParlG.

  191. 191.

    Buser (Fn. 159), S. 11, Rn. 28.

  192. 192.

    Vgl. dazu oben Rn. 52.

  193. 193.

    Waldmann (Fn. 18), S. 3 (5).

  194. 194.

    Auch die Anerkennung der „Souveränität“ der Kantone gemäß Art. 3 BV sind Ausdruck dieser Organisationsautonomie.

  195. 195.

    Eine Karenzfrist, in welcher die Kantonsverfassung nicht abgeändert werden darf, ist unzulässig.

  196. 196.

    Das Quorum für Verfassungsrevisionen liegt in keinem Kanton auf der Höhe der Mehrheit der Stimmberechtigten.

  197. 197.

    Art. 39 Abs. 1 BV. In gewissen Kantonen besitzen Ausländer nach einer bestimmten Aufenthaltsdauer auf Kantons- und oder Gemeindeebene das Stimmrecht und das aktive – selten das passive – Wahlrecht.

  198. 198.

    Vgl. Ehrenzeller/Nobs, Gemeinsamkeiten und Unterschiede der totalrevidierten Kantonsverfassungen, ZBl 1/2009, 1 ff.; auch Vatter, in: Klöti u. a. (Hrsg.), Handbuch der Schweizer Politik, 4., vollst. überarb. Aufl., 2006, S. 203 ff.; ders., Kantonale Demokratien im Vergleich; Entstehungsgründe, Interaktionen und Wirkungen politischer Institutionen in den Schweizer Kantonen, 2002.

  199. 199.

    Art. 8 BV.

  200. 200.

    Art. 34 BV.

  201. 201.

    Art. 37 Abs. 2 BV.

  202. 202.

    Art. 51 Abs. 2 Satz 2 i.V.m. Art. 172 Abs. 2 BV.

  203. 203.

    Rhinow/Schefer (Fn. 17), Rn. 923 ff.

  204. 204.

    Zu den kantonalen Kompetenzen gehören v.a. Gemeinde-, Schul- und Bildungs, Gesundheits- und Fürsogrgewesen., Bau- uns Planungsrecht, Straßenverkehr,

  205. 205.

    Vgl. Art. 43 i.V.m. Art. 46 Abs. 3 und Art. 47 Abs. 1 BV.

  206. 206.

    Zur Bedeutung der Finanzautonomie im schweizerischen Bundesstaat: Die Finanzautonomie bildet die Voraussetzung der Eigenstaatlichkeit der Kantone. Mit ihr können die Kantone ihre Politik gezielt auf die Wünsche ihrer Bürgerinnen und Bürger abstellen. Der Finanzwettbewerb zwingt die Kantone zur kostengünstigen Erfüllung ihrer Aufgaben. Der finanzielle Handlungsspielraum erlaubt ihnen zudem die Lancierung innovativer Experimente. Vgl. Pippig, Verfassungsrechtliche Grundlagen des Finanzausgleichs, 2002, S. 208 ff.; Mannhart/Staible, ZBl 2006, 21 (24 f.).

  207. 207.

    Die Finanzautonomie kommt in neueren Kantonsverfassungen in eigenen, zusammenhängenden Finanzordnungen zum Ausdruck.

  208. 208.

    Zu den kantonalen Steuerkompetenzen gehören: Einkommens- und Vermögenssteuern für natürliche Personen, Steuern auf Ertrag und Kapital juristischer Personen, Erbschafts- und Schenkungssteuern, Handänderungssteuern, Grundstückgewinnsteuern sowie Motorfahrzeugsteuern.

  209. 209.

    Vgl. Pippig, Verfassungsrechtliche Grundlagen des Finanzausgleichs, 2002, S. 371 ff.

  210. 210.

    Art. 48 und Art. 56 BV.

  211. 211.

    Art. 48 BV.

  212. 212.

    Art. 56 BV.

  213. 213.

    Art. 48 Abs. 3 BV.

  214. 214.

    Art. 56 Abs. 2 Satz 2 BV.

  215. 215.

    Näheres vgl. Seiler, Gemeinden im schweizerischen Staatsrecht, in: Thürer/Aubert/Müller (Hrsg.), Verfassungsrecht der Schweiz, 2001, §31, S. 491 (insb. 501 ff.), Rn. 39 ff.

  216. 216.

    Art. 50 Abs. 2 BV.

  217. 217.

    So beispielsweise im Rahmen eines Vernehmlassungsverfahrens des Bundes gemäß Art. 4 Abs. 2 Bst. c Bundesgesetz über das Vernehmlassungsverfahren vom 18.3.2005 (SR 172.061). Vgl. Waldmann (Fn. 18), S. 3 (16 f.).

  218. 218.

    Vgl. dazu oben Rn. 51 ff., 60 ff.

  219. 219.

    Art. 45 Abs. 2 BV.

  220. 220.

    Art. 140 Abs. 1 lit. a und c und Art. 142 Abs. 2–4 BV.

  221. 221.

    Art. 142 Abs. 3 BV. Dazu gehören Appenzell Außerrhoden, Appenzell Innerrhoden, Basel-Landschaft, Basel-Stadt, Nidwalden und Obwalden.

  222. 222.

    Rhinow/Schefer (Fn. 17), Rn. 834, 2249. Eine Stimme im Kanton Uri mit nur 23‘000 Einwohnern ist beispielsweise 30mal mehr wert als eine Stimme des Kantons Zürich mit 750‘000 Einwohnern.

  223. 223.

    Art. 160 Abs. 1 BV i.V.m. Art. 115 ParlG.

  224. 224.

    Art. 141 Abs. 1 lit. a, b, c und d BV, Art. 67 BPR.

  225. 225.

    Art. 150 BV.

  226. 226.

    Zu möglichen Modellen einer Reform des Ständemehrs vgl. Vatter/Sager, in: Vatter (Hrsg.), Föderalismusreform, 2006, S. 73 (82 ff.).

  227. 227.

    Art. 150 Abs. 3 BV.

  228. 228.

    Art. 148 Abs. 2 BV. Zu möglichen Modellen für eine Ständeratsreform vgl. Vatter, in: Vatter (Hrsg.), Föderalismusreform, 2006, S. 40 (55 ff.); ders., in: Klöti u. a. (Hrsg.), Handbuch der Schweizer Politik, 4., vollst. überarb. Aufl., 2006, S. 79 (85). Er sieht grundsätzlich drei Reformtypen: Änderung der Vertretungsregeln (Wahlmodus bzw. Zusammensetzung); Änderung der Entscheidungsregeln (Kompetenzregeln); Abschaffung und Substitution durch funktional äquivalente Institutionen.

  229. 229.

    Art. 147 i.V.m. Art. 45 Abs. 2 BV.

  230. 230.

    Art. 55 BV.

  231. 231.

    Vgl. dazu ausführlicher oben Rn. 51 ff.

  232. 232.

    Art. 46 Abs. 1 BV. Die Vollzugsverantwortung der Kantone (vgl. zum Begriff „Vollzugsföderalismus“ oben Rn. 50) bedeutet, dass sie auch in den gesetzgeberischen Gestaltungsprozess auf Bundesebene einbezogen werden müssen (vgl. oben Rn. 90).

  233. 233.

    Art. 46 Abs. 2 BV. Vgl. zur Verbundaufgabe Rn. 99.

  234. 234.

    Art. 46 Abs. 3 BV.

  235. 235.

    Fleiner (Fn. 46), S. 71 (74).

  236. 236.

    Vgl. dazu nachfolgend Rn. 101.

  237. 237.

    Vgl. dazu Frey (Fn. 110), S. 11 (28).

  238. 238.

    Art. 20a Subventionsgesetz, SR 616.1.

  239. 239.

    Art. 46 Abs. 2 BV. Vgl. auch Häfelin/Haller/Keller (Fn. 67), Rn. 1258.

  240. 240.

    Rhinow/Schefer (Fn. 17), Rn. 869. Vgl. auch Biaggini, in: Bussjäger (Hrsg.), Finanzausgleich und Finanzverfassung auf dem Prüfstand, 2006, S. 55 (67). Er weist auf die neuartigen Rechtsfragen beispielsweise nach der Zulässigkeit und den Grenzen von Anreizsystemen, welche zu einer Ungleichbehandlung der Kantone führen (Bonus-Malus-Systeme, Wettbewerb um Bundesmittel) auf.

  241. 241.

    Andere Verbundaufgaben sind beispielsweise Prämienverbilligungen in der Krankenversicherung, Stipendienwesen, Agglomerations- und Regionalverkehr, Straf- und Maßnahmenvollzug, Gewässerschutz und Waldpflege.

  242. 242.

    Art. 61a Abs. 1 BV.

  243. 243.

    Dies ist beispielsweise der Fall beim Abkommen zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und den Kantonen Waadt und Wallis über den Straßentunnel unter dem Großen St. Bernhard vom 23. Mai 1958 (AS 1959, 1337 ff.).

  244. 244.

    Hänni, Verträge zwischen den Kantonen und zwischen dem Bund und den Kantonen, in: Thürer/Aubert/Müller (Hrsg.), Verfassungsrecht der Schweiz, 2001, §28, S. 443 (454), Rn. 42. Im Bereich der parallelen Kompetenzen soll nach Rhinow/Schefer (Fn. 17), Rn. 901 eine Übertragung jedoch zulässig sein, da die verfassungsrechtliche Kompetenzordnung nicht gestört wird.

  245. 245.

    Deren Verfügungen und Erlasse können mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gemäß Art. 82 lit. b i.V.m. Art. 95 BGG oder mit subsidiärer Verfassungsbeschwerde gemäß Art. 113 ff. BGG angefochten werden.

  246. 246.

    So z. B. im Hochschulbereich. Zuständigkeiten, Organisation und Verfahren werden im Gesetz geregelt. Vgl. Art. 63a Abs. 3 und 4 BV sowie Botschaft zum Bundesgesetz über die Förderung der Hochschulen und die Koordination im schweizerischen Hochschulbereich (HFKG) vom 29.5.2009, BBl 2009, 4561 (4594 f.); Ehrenzeller/Reisner, ZSR 127 (2008) I, 229 (244 f.).

  247. 247.

    Vgl. dazu unten Rn. 105.

  248. 248.

    Vgl. dazu unten Rn. 106.

  249. 249.

    Fleiner (Fn. 46), S. 71 (75).

  250. 250.

    Vgl. dazu M. Meyer, Die interkantonale Konferenz, Bern 2006, passim.

  251. 251.

    Zum Beispiel Finanzdirektoren-, Erziehungsdirektorenkonferenz, Schweizerische Sanitätsdirektorenkonferenz etc.

  252. 252.

    Es bestehen zur Zeit folgende regionale Regierungskonferenzen: Konferenz der Kantone der Westschweiz, Regionalkonferenzen der Regierungen der Nordwestschweiz, Ostschweizer Regierungskonferenz, Zentralschweizer Regierungskonferenz, Regierungskonferenz der Gebirgskantone, Konferenz der Landwirtschaftsdirektoren der Kantone mit Berggebiet, Espace Mittelland.

  253. 253.

    Art. 1 Abs. 2 der Vereinbarung über die Konferenz der Kantonsregierungen vom 8. Oktober 1993.

  254. 254.

    Rhinow (Fn. 17), S. 63 (80 ff.).

  255. 255.

    So z. B. die Staatsschreiberkonferenz.

  256. 256.

    Art. 44 Abs. 3 BV.

  257. 257.

    Art. 44 Abs. 2 BV. Da der Bund nicht über nennenswerte eigene Polizeikräfte verfügt, ist die Beistandspflicht der Kantone mit Hilfe ihrer Polizeikräfte von Bedeutung, beispielsweise bei Großanlässen, so bei der Fußball-Europameisterschaft 2008, und bei gestörter innerer Ordnung.

  258. 258.

    Art. 44 Abs. 2 BV. Auf Gesetzesstufe sind diverse Konkretisierungen erfolgt wie beispielsweise durch das alle Kantone umfassende Konkordat über die Gewährung gegenseitiger Rechtshilfe zur Vollstreckung öffentlich-rechtlicher Ansprüche vom 28. Oktober 1971.

  259. 259.

    Tschannen (Fn. 85), §25, Rn. 15.

  260. 260.

    Art. 48a Abs. 1 lit. a BV.

  261. 261.

    Art. 48a Abs. 1 lit. b BV.

  262. 262.

    Art. 48 Abs. 3 BV.

  263. 263.

    Vgl. oben Rn. 102.

  264. 264.

    Art. 3 i.V.m. Art. 47 BV.

  265. 265.

    Vgl. dazu oben Rn. 84 und Rn. 82 f.

  266. 266.

    Zum Verfahren des Abschlusses interkantonaler Verträge bzw. deren Kündigung vgl. Tschannen (Fn. 85), §25, Rn. 23 ff.

  267. 267.

    Art. 48 Abs. 3 Satz 1 BV.

  268. 268.

    Art. 186 Abs. 3 i.V.m. Art. 172 Abs. 3 BV. Nicht beteiligte Kantone können bei der Bundesversammlung ebenfalls Einsprache erheben.

  269. 269.

    Art. 120 Abs. 1 lit. b BGG.

  270. 270.

    Abderhalden, in: Ehrenzeller u. a. (Hrsg.), Die schweizerische Bundesverfassung: Kommentar, 2. Aufl., 2008, Art. 48 BV, Rn. 54 ff.; Biaggini, ZBl 2010, 35 ff.; relativierend aber Waldmann (Fn. 18), S. 3 (13 ff.).

  271. 271.

    Rhinow (Fn. 17), S. 63 (79 ff.).

  272. 272.

    An den meisten Konkordaten sind jedoch nur wenige, d. h. zwei bis sechs Kantone beteiligt (gemäß Auswertung des BADAC im Jahre 2004, 666). Konkordate mit der Beteiligung von 21 bis 26, d. h. fast allen Kantonen gibt es nur sehr wenige (gemäß Auswertung des BADAC im Jahre 2004, 21). Vgl. Steinlin, LeGes 2011/1, 35 (38).

  273. 273.

    Vgl. dazu ausführlicher Waldmann (Fn. 19), S. 3 (9 ff.). Als Alternative zur Bundeslösung schlägt er auch ein inhaltlich koordiniertes Rechtsetzungsverfahren, allenfalls mit Mustererlass, vor.

  274. 274.

    Vgl. oben Rn. 75.

  275. 275.

    Vgl. zur Problematik zusammenfassend Biaggini, ZBl 2008, 345 (374 ff.).

  276. 276.

    Biaggini, ZBl 2008, 345 (374).

  277. 277.

    Zu diesen Aufgabenbereichen gehören (Art. 48a Abs. 1 BV): Straf- und Maßnahmevollzug, kantonale Universitäten, Fachhochschulen, Kultureinrichtungen von überregionaler Bedeutung, Abfallbewirtschaftung, Abwasserreinigung, Agglomerationsverkehr, Spitzenmedizin und Spezialkliniken.

  278. 278.

    Kritisch dazu Biaggini, ZBl 2008, 345 (355).

  279. 279.

    Art. 15 Abs. 1 FiLaG.

  280. 280.

    Vgl. Art. 14 Abs. 1 lit. b FiLaG. Soll mit dem neuen Zwangsinstrumentarium eine bloße Rechtsharmonisierung herbeigeführt werden, wäre die erforderliche Zahl der antragstellenden Kantone gesetzlich noch speziell auszuführen, da Art. 48a Abs. 1 BV („[a]uf Antrag interessierter Kantone“) nicht direkt anwendbar ist. Vgl. dazu Biaggini (Fn. 77), S. 107 (111). Aufgrund der hohen Anwendungsschranken betrachtet Abderhalden, LeGes 2006, 9 (18 f.) beide Zwangsmittel als „ultima ratio“-Instrumente „zur Verhinderung einer Kompetenzzuweisung an den Bund.“

  281. 281.

    Allerdings weist Biaggini, ZBl 2008, 345 (369) zu Recht auf den unvermeidbaren Nebeneffekt des Zwangsinstrumentariums hin, dass der Bund nämlich in jedem Fall – ob er sich zu Gunsten oder zuungunsten der kooperationswilligen Kantone ausspricht – keinen inhaltsneutralen Entscheid fällen kann.

  282. 282.

    Für die Beteiligungsverpflichtung genügt der einfache Bundesbeschluss.

  283. 283.

    Rhinow/Schefer (Fn. 17), Rn. 897.

  284. 284.

    Die Beteiligungsverpflichtung bezieht sich lediglich auf einzelne Kantone. Für den betroffenen Kanton entfaltet die Beteiligungspflicht aber dieselbe Wirkung wie die Allgemeinverbindlicherklärung.

  285. 285.

    Steinlin, LeGes 2011/1, 35 (39, 41) mit einer Übersicht über abgeschlossene oder geplante Konkordate mit gesamtschweizerischem Charakter, bei welchen eine Allgemeinverbindlichkeit möglich wäre.

  286. 286.

    Rhinow/Schefer (Fn. 17), Rn. 898; Rhinow (Fn. 17), S. 63 (86 ff.); kritisch auch Biaggini, ZBl 2008, 345 ff. A.M. Waldmann (Fn. 18), S. 3 (11, 13).

  287. 287.

    Rhinow, NZZ vom 7.5.2002.

  288. 288.

    Vgl. oben Rn. 18.

  289. 289.

    Steinlin, LeGes 2011/1, 35 (43 f.) m.w.H.

  290. 290.

    Steinlin, LeGes 2011/1, 35 (45 ff.).

  291. 291.

    Waldmann (Fn. 18), S. 3 (14). Deshalb sind gemäß Art. 4 Abs. 1 der Rahmenvereinbarung für die interkantonale Zusammenarbeit mit Lastenausgleich vom 24. Juni 2005 die Kantonsregierungen verpflichtet, ihre Parlamente rechtzeitig und umfassend über bestehende und beabsichtigte Vereinbarungen im Bereich der interkantonalen Zusammenarbeit mit Lastenausgleich zu informieren.

  292. 292.

    Steinlin, LeGes 2011/1, 35 (49 f.).

  293. 293.

    Steinlin, LeGes 2011/1, 35 (50 f.).

  294. 294.

    Die derogatorische Kraft des Bundesrechts ist nicht nur eine bundesstaatliche Kollisionsnorm, sondern auch ein verfassungsmäßiges Recht des Bürgers. Es kann sowohl mit der Einheitsbeschwerde (Art. 82 i.V.m. Art. 95 lit. a BGG) als auch mit der subsidiären Verfassungsbeschwerde (Art. 116 BGG) geltend gemacht werden.

  295. 295.

    Hangartner, in: Ehrenzeller u. a. (Hrsg.), Die schweizerische Bundesverfassung: Kommentar, 2. Aufl., 2008, Art. 190 BV, Rn. 8.

  296. 296.

    Dies gilt insbesondere auch für Grundrechte der Kantonsverfassungen, die denselben Schutzbereich wie die entsprechenden Garantien der Bundesverfassung abdecken.

  297. 297.

    Es handelt sich dabei um parallele Kompetenzen von Bundesversammlung und Bundesrat: Art. 173 Abs. 1 lit. b und c BV und Art. 185 Abs. 2 BV.

  298. 298.

    Bisher wurden Truppen oder ein Kommissär eingesetzt, welcher gemäß Art. 187 Abs. 1 lit. c BV vom Bundesrat gewählt wird. Möglich ist aber auch der Erlass rechtlicher Vorschriften, welche ebenfalls als Maßnahmen im Sinne von Art. 173 Abs. 1 lit. b gelten. Häfelin/Haller/Keller (Fn. 67), Rn. 1042 ff.; Saxer, in: Ehrenzeller u. a. (Hrsg.), Die schweizerische Bundesverfassung: Kommentar, 2. Aufl., 2008, Art. 173 Abs. 1 lit. c BV, Rn. 35.

  299. 299.

    Vgl. dazu oben Rn. 110.

  300. 300.

    Art. 182 Abs. 2 und Art. 186 Abs. 4 BV.

  301. 301.

    Art. 173 Abs. 1 lit. e und Art. 172 Abs. 2 BV.

  302. 302.

    Eine Ermessensüberprüfung ist nicht zulässig.

  303. 303.

    Art. 186 Abs. 2 BV i.V.m. Art. 61b RVOG.

  304. 304.

    Art. 89Abs. 2 lit. a BGG.

  305. 305.

    Art. 120 BGG.

  306. 306.

    Rhinow/Schefer (Fn. 17), Rn. 796.

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Brühl-Moser, D. (2012). §99 Schweizerischer Föderalismus: Ausgestaltung, Neugestaltung und Herausforderungen. In: Härtel, I. (eds) Handbuch Föderalismus – Föderalismus als demokratische Rechtsordnung und Rechtskultur in Deutschland, Europa und der Welt. Springer, Berlin, Heidelberg. https://doi.org/10.1007/978-3-642-16883-3_20

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