§39 Kooperativer Föderalismus in Gestalt der Gemeinschaftsaufgaben nach Art. 91a ff. des Grundgesetzes

Hellermann, Johannes

doi:10.1007/978-3-642-15523-9_14

Johannes Hellermann²

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Zusammenfassung

Das Grundgesetz geht grundsätzlich davon aus, dass Bund und Länder die ihnen verfassungsmäßig zugewiesenen Aufgaben jeweils getrennt und eigenverantwortlich wahrnehmen und auch jeweils die sog. Verwaltungs- und Zweckausgaben tragen. Seit 1969 enthält es jedoch spezielle Regelungen zulässiger Bund-Länder-Kooperation in Gestalt der sog. Gemeinschaftsaufgaben (Art. 91a ff. GG). Deren Eigenart liegt in der Begründung besonderer Aufgaben- und Finanzierungszuständigkeiten für die gemeinschaftliche Wahrnehmung bestimmter Sachaufgaben. Vorgesehen sind auch sog. echte Gemeinschaftsaufgaben, die ein verbindliches Zusammenwirken und eine wirkliche Handlungs-, Gestaltungs- und Verantwortungseinheit von Bund und Ländern begründen. Ungeachtet verbreiteter Kritik sind die Gemeinschaftsaufgabenregelungen in den jüngeren Bundesstaatsreformen nicht abgeschafft, sondern modifiziert und ergänzt worden. Gerade in der nach Staatsfunktionen differenzierenden Kompetenzordnung des Grundgesetzes dürfte ihre verfassungspolitische Rechtfertigung daraus folgen, dass auch solche Sachaufgaben in die Verwaltungszuständigkeit der Gliedstaaten fallen, die diese in ihrer Planungs-, Steuerungs- und Finanzkraft überfordern, und daraus ein Bedürfnis nach zentralstaatlicher Mitwirkung bei deren Ausführung und Finanzierung entsteht.

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Notes

1.
Siekmann, in: Sachs (Hrsg.), Grundgesetz, 5. Aufl. 2009, Art. 91a Rn. 1.
2.
Vgl. BVerfGE 4, 115 (139); 32, 145 (156); 63, 1 (39); 119, 331 (364 f.).
3.
BVerfGE 119, 331 (367).
4.
Vgl. zur uneinheitlichen, mal normativen, mal bloß deskriptiven Verwendung des Mischverwaltungsbegriffs Schnapp, Jura 2008, 241 (243).
5.
Vgl. BVerfGE 119, 331 (367, 370). Zu der Frage, ob diese Entscheidung die frühere Rechtsprechung zum Mischverwaltungsverbot bloß bestätigt oder aber verschärft, vgl. Trapp, DÖV 2008, 277 (280 f.), sowie Huber, DÖV 2008, 844 (845 ff.).
6.
Vgl. Pieroth, in: ders./Jarass (Hrsg.), Grundgesetz, 11. Aufl. 2011, Art. 30 Rn. 10; Siekmann (Fn. 1), Art. 91a Rn. 1; krit. dazu Volkmann, in: v. Mangoldt/Klein/Starck (Hrsg.), Kommentar zum Grundgesetz, 6. Aufl. 2010, Art. 91a Rn. 7.
7.
Hellermann, in: v. Mangoldt/Klein/Starck (Hrsg.), Kommentar zum Grundgesetz, 6. Aufl. 2010, Art. 104a Rn. 55.
8.
Volkmann (Fn. 6), Art. 91a Rn. 1; Siekmann (Fn. 1), Art. 91a Rn. 23.
9.
Volkmann (Fn. 6), Art. 91a Rn. 1; Hillgruber, JZ 2004, 837 (843).
10.
So Siekmann (Fn. 1), Art. 91a Rn. 23; anders etwa Volkmann (Fn. 6), Art. 91a Rn. 1.
11.
Vgl. Tiemann, Gemeinschaftsaufgaben von Bund und Ländern in verfassungsrechtlicher Sicht, 1970, S. 29 ff.; Klein, Der Staat 11 (1972) 289.
12.
Vgl. BT-Drs. 16/12410, S. 8.
13.
Kluth, RdJB 2008, 257 (260).
14.
Waldhoff, KritV 2008, 213 (214).
15.
Vgl. Kisker, Kooperation im Bundesstaat, 1971, S. 34 ff.; Köttgen, Fondsverwaltung in der Bundesrepublik, 1965.
16.
Vgl. Kisker (Fn. 15), S. 158 ff.; Köttgen (Fn. 15), S. 38 ff.; Tiemann (Fn. 11), S. 104 ff.
17.
Kommission für die Finanzreform, Gutachten über die Finanzreform in der Bundesrepublik Deutschland, 1966, Tz. 544.
18.
Kommission für die Finanzreform (Fn. 17), Tz. 165.
19.
Kommission für die Finanzreform (Fn. 17), Tz. 132 f.
20.
Kommission für die Finanzreform (Fn. 17), Tz. 131, 143 ff.
21.
Kommission für die Finanzreform (Fn. 17), Tz. 139.
22.
Vgl. Siekmann (Fn. 1), Art. 91a Rn. 5.
23.
21. Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 12.5.1969, BGBl. I S. 359.
24.
Breuer, in: Wallerath (Hrsg.), FS für P. Krause, 2006, S. 325 (342 f.).
25.
27. Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 31.7.1970, BGBl. I S. 1161.
26.
Vgl. BT-Drs. 5/2861, Tz. 271; Volkmann (Fn. 6), Art. 91a Rn. 22; Heun, in: Dreier (Hrsg.), Grundgesetz, 2. Aufl. 2008, Art. 91a Rn. 26.
27.
Vgl. schon früh krit. etwa Kisker (Fn. 15), S. 288 ff.; Soell, in: Schnur (Hrsg.), FS für E. Forsthoff, 1972, S. 397 (401 ff.); v. Münch, VVDStRL 31 (1973), 51 (54 ff.). Aus jüngerer Zeit vgl. etwa Kirchhof, DVBl. 2004, 977 (983); ders., in: Verhandlungen des 61. Deutschen Juristentages, Bd. 1, 1996, S. D 77; Janssen, ZG 2000, 41 (55 f.).
28.
Vgl. BT-Drs. 15/1685, S. 1; BR-Drs. 750/03 (Beschluss), S. 1.
29.
Vgl. Dokumentation der Kommission von Bundestag und Bundesrat zur Modernisierung der bundesstaatlichen Ordnung, Zur Sache 1/2005, S. 483 ff.
30.
Vgl. 52. Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 28.8.2006, BGBl. I S. 2034.
31.
BT-Drs. 16/813, S. 15.
32.
Vgl. Volkmann (Fn. 6), Art. 91b Rn. 1.
33.
55. Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 29.7.2009, BGBl. I S. 2248.
34.
BVerfGE 119, 331.
35.
58. Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 21.7.2010, BGBl. I S. 944.
36.
BT-Drs. 16/12410, S. 10.
37.
Krit. zur Aufnahme in das Grundgesetz deshalb Suerbaum, in: Epping/Hillgruber (Hrsg.), Grundgesetz, 2009, Art. 91d Rn. 8.
38.
BT-Drs. 16/12410, S. 8.
39.
Suerbaum (Fn. 37), Art. 91d Rn. 3.
40.
BT-Drs. 16/12410, S. 8.
41.
Vgl. BVerfGE 90, 60 (104), wonach die Eigenstaatlichkeit der Länder dem jedenfalls nicht von vornherein entgegenstehen soll; vgl. weiter Suerbaum (Fn. 37), Art. 91c Rn. 14.1 (m. w. N.).
42.
Suerbaum (Fn. 37), Art. 91c Rn. 17.
43.
Vgl. dazu Karpen, ZG 2006, 271 (281 f., 284 ff.); Schmidt-Aßmann, in: Depenheuer u. a. (Hrsg.), FS für J. Isensee, 2007, S. 404 (412 ff.); Sager, in: Holtschneider/Schön (Hrsg.), Die Reform des Bundesstaates, 2007, S. 117 (121 ff.); Kluth, RdJB 2008, 257 (261 ff.).
44.
Hellermann, in: Starck (Hrsg.), Föderalismusreform, 2007, Rn. 295; Siekmann (Fn. 1), Art. 91b Rn. 15.
45.
Pieroth (Fn. 6), Art. 91b Rn. 4; a. A. Siekmann (Fn. 1), Art. 91b Rn. 19.
46.
Siekmann (Fn. 1), Art. 91b Rn. 18.
47.
Pieroth (Fn. 6), Art. 91b Rn. 4.
48.
Mager, in: v. Münch/Kunig (Hrsg.), Grundgesetz, 5. Aufl. 2003, Art. 91a Rn. 15.
49.
Vgl. dazu Karpen, ZG 2006, 271 (285 f.); Sager (Fn. 43), S. 125 ff.; Guckelberger, RdJB 2008, 267.
50.
Vgl. Huber, RdJB 2007, 4 (6); Guckelberger, RdJB 2008, 267 (271).
51.
BT-Drs. 16/813, S. 17.
52.
Vgl. Hellermann (Fn. 7), Art. 104b Rn. 39, 47; Hufen, RdJB 2005, 323 (328 ff.).
53.
Vgl. z. B. zum Ganztagsschul-Investitionsprogramm BT-Drs. 16/813, S. 19; Pieroth (Fn. 6), Art. 104b Rn. 2.
54.
Pieroth (Fn. 6), Art. 91b Rn. 1.
55.
Pieroth (Fn. 6), Art. 91b Rn. 3.
56.
Mager (Fn. 48), Art. 91b Rn. 11; Siekmann (Fn. 1), Art. 91b Rn. 23; a. A. Kluth, RdJB 2008, 257 (261).
57.
Kluth, RdJB 2008, 257 (265).
58.
Siekmann (Fn. 1), Art. 91b Rn. 35; a.A. Volkmann (Fn. 6), Art. 91b Rn. 20.
59.
Hellermann (Fn. 44), Rn. 311; Heun (Fn. 26), Art. 91b Rn. 13.
60.
Pieroth (Fn. 6), Art. 91a Rn. 2.
61.
Heun (Fn. 26), Art. 91a Rn. 12.
62.
Siekmann (Fn. 1), Art. 91a Rn. 22.
63.
Für die Annahme eines Beurteilungsspielraums Volkmann (Fn. 6), Art. 91a Rn. 14; dagegen Siekmann (Fn. 1), Art. 91a Rn. 22.
64.
Siekmann (Fn. 1), Art. 91a Rn. 28; Pieroth (Fn. 6), Art. 91a Rn. 1; a. A. Volkmann (Fn. 6), Art. 91a Rn. 13.
65.
Volkmann (Fn. 6), Art. 91a Rn. 23.
66.
BT-Drs. 16/813, S. 15 f.
67.
Schmidt-De Caluwe, in: Kluth (Hrsg.), Föderalismusreformgesetz, 2007, Art. 91a Rn. 12.
68.
Hellermann (Fn. 44), Rn. 290; Pieroth (Fn. 6), Art. 91a Rn. 5.
69.
Vgl. Kesper, NdsVBl. 2006, 145 (153); Schmidt-De Caluwe (Fn. 67), Art. 91a Rn. 10.
70.
Heun (Fn. 26), Art. 91a Rn. 33.
71.
Siekmann (Fn. 1), Art. 91a Rn. 36 f.
72.
Vgl. BT-Drs. 17/1554, S. 5.
73.
Pieroth (Fn. 6), Art. 91a Rn. 1; Volkmann (Fn. 6), Art. 91a Rn. 6.
74.
Vgl. Schmidt-De Caluwe (Fn. 67), Art. 91a Rn. 13; Hellermann (Fn. 44), Rn. 287, dazu, dass nach Art. 91a GG n. F. Aufsichts- und Kontrollrechte des Bundes in der Ausführungsgesetzgebung nach Art. 91a Abs. 2 GG zu regeln sind.
75.
Siekmann (Fn. 1), Art. 91a Rn. 38, Art. 91b Rn. 37.
76.
Vgl. BT-Drs. 17/1554, S. 4.
77.
Vgl. Volkmann (Fn. 6), Art. 91a Rn. 8.
78.
BVerfGE 86, 148 (267).
79.
Breuer (Fn. 24), S. 341.
80.
So etwa Waldhoff, KritV 2008, 213 (224).
81.
BVerfGE 119, 331 (366).
82.
Vgl. Huber, in: Verhandlungen des 65. Deutschen Juristentages, Bd. 1, 2004, S. D 19 ff., 86 ff. (in dem Gutachten D zu dem Thema „Klarere Verantwortungsteilung von Bund, Ländern und Kommunen?“).
83.
Waldhoff, VVDStRL 66 (2007), 216 (231 ff.); ders., KritV 2008, 213 (224 ff.).
84.
Waldhoff, KritV 2008, 213 (230).
85.
Vgl. bereits BVerfGE 1, 14 (50), zum gewissen Widerstreit zwischen beiden Prinzipien.
86.
Vgl. Hesse, Grundzüge des Verfassungsrechts, 20. Aufl. 1999, Rn. 224, 274; Bryde, in: v. Münch/Kunig (Hrsg.), Grundgesetz, 5. Aufl. 2003, Art. 79 Rn. 31.
87.
Vgl. Henneke, in: Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Hopfauf, Grundgesetz, 12. Aufl. 2011, Art. 28 Rn. 16.
88.
Konow, DÖV 1966, 368 (372).
89.
Soell (Fn. 27), S. 399, 428 ff.; Breuer (Fn. 24), S. 328 f.; vgl. auch – zurückhaltender – Kirchhof (Fn. 27), S. D 77.
90.
Vgl. Frowein, VVDStRL 31 (1973), 13 (38 ff.); Kisker (Fn. 15), S. 289 f., 293.
91.
Vgl. BVerfGE 34, 9 (19 f.).
92.
Vgl. BVerfGE 32, 145 (156); 39, 96 (120); 63, 1 (39 f.); 108, 169 (182); 119, 331 (370), wonach Mischverwaltung unzulässig ist, soweit sie nicht durch das Grundgesetz zugelassen wird (!).
93.
BVerfGE 30, 1 (25).
94.
BVerfGE 30, 1 (24).
95.
Näher dazu Siekmann (Fn. 1), Art. 91a Rn. 40.
96.
Waldhoff, KritV 2008, 213 (222 f.).
97.
Volkmann (Fn. 6), Art. 91a Rn. 11.
98.
Vgl. BVerfGE 116, 271 (310); Siekmann (Fn. 1), Art. 91a Rn. 42.
99.
Kommission für die Finanzreform (Fn. 17), Tz. 73 ff.
100.
Kommission für die Finanzreform (Fn. 17), Tz. 544.
101.
Vgl. etwa Korioth, ZG 2007, 1 (5); Selmer, NVwZ 2007, 872 (874); Waldhoff, KritV 2008, 213 (221, 230).
102.
Siekmann (Fn. 1), Art. 91a Rn. 6.
103.
Korioth, ZG 2007, 1 (5).
104.
Korioth, ZG 2007, 1 (5).
105.
Mager (Fn. 48), Art. 91a Rn. 67.
106.
v. Münch, VVDStRL 31 (1973), 51 (75 f.); Breuer (Fn. 24), S. 338.
107.
Breuer (Fn. 24), S. 339 f.; Waldhoff, KritV 2008, 213 (218).
108.
So auch Korioth, ZG 2007, 1 (6); Waldhoff, KritV 2008, 213.
109.
Wieland, KritV 2008, 117 (125), gegen die Forderung von Korioth, ZG 2007, 1 (5).
110.
Waldhoff, KritV 2008, 213.
111.
Korioth, ZG 2007, 1 (5).
112.
Wieland, KritV 2008, 117 (125); ders., ZSE 2008, 204 (209).
113.
Nach BVerfGE 116, 327 (382), unterliegen sie einer besonderen, den Ausnahmecharakter ausweisenden Begründungspflicht.
114.
BVerfGE 86, 148 (269).
115.
Huber (Fn. 82), S. D 87, D 97 ff., D 146.
116.
Hillgruber, JZ 2004, 837 (844).
117.
So Waldhoff, KritV 2008, 213 (230).
118.
Vgl. auch Mager (Fn. 48), Art. 91a Rn. 70; Art. 91b Rn. 31; Hillgruber, JZ 2004, 837 (843 f.); Heun (Fn. 26), Art. 91a Rn. 9; Wieland, KritV 2008, 117 (125).
119.
So sehr deutlich Hillgruber, JZ 2004, 837 (844).
120.
Wieland, KritV 2008, 117 (125).
121.
Vgl. zum Hochschulbau Korioth, ZG 2007, 1 (5); Schmidt-Aßmann, in: Depenheuer u. a. (Fn. 43), S. 413.
122.
Korioth, ZG 2007, 1 (6), hatte sich – schon vor BVerfGE 119, 331 – zu Recht verwundert darüber gezeigt , dass ausgerechnet die finanziell bei weitem bedeutsamste gemeinschaftlich wahrgenommene Aufgabe bei der Reformdiskussion um die Gemeinschaftsaufgabenregelung nicht zur Sprache gekommen ist.

Schrifttum

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Hellermann, J. (2012). §39 Kooperativer Föderalismus in Gestalt der Gemeinschaftsaufgaben nach Art. 91a ff. des Grundgesetzes. In: Härtel, I. (eds) Handbuch Föderalismus – Föderalismus als demokratische Rechtsordnung und Rechtskultur in Deutschland, Europa und der Welt. Springer, Berlin, Heidelberg. https://doi.org/10.1007/978-3-642-15523-9_14

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